Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 115/2014. MUNICIPIO DE CAJEME, ESTADO DE SONORA. 1 DE MARZO DE 2016. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ V.D..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día primero de marzo de dos mil dieciséis.

VISTOS; para resolver la controversia constitucional identificada al rubro; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Demanda. Por escrito presentado el ocho de diciembre de dos mil catorce, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.M.G., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de Cajeme, Estado de S., promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y actos que a continuación se transcriben:

"De la LX Legislatura del Congreso del Estado de S., de la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización de la LX Legislatura del Congreso del Estado de S. y de la Secretaría de la LX Legislatura del Congreso del Estado de S., se reclama el acuerdo de fecha 25 de septiembre de 2014, mediante el cual el Congreso del Estado de S., no aprueba la cuenta pública del ejercicio fiscal de 2013 del Ayuntamiento del Municipio de Cajeme, S., México."

SEGUNDO.-Antecedentes. En la demanda el Municipio actor señaló como antecedentes, entre otros, los siguientes:

"VI. Antecedentes: Manifestamos que los hechos y abstenciones que constituyen los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda son los siguientes:

"1. De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas de los Estados tienen la facultad de aprobar las leyes de ingresos de los Municipios y las de revisar y fiscalizar sus cuentas públicas, lo que se traslada a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S., la cual dispone en su artículo 64, fracción XXV, que dicha facultad al Congreso del Estado de S., consiste en revisar y fiscalizar la cuenta pública de los Municipios con el objeto de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados, en los programas, a cuya ejecución se hayan asignado los recursos presupuestados. Si de las glosas aparecieren discrepancias entre las cantidades ejercidas, las partidas aprobadas y las metas alcanzadas, o no existiere exactitud y justificación de gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo a la ley.

"2. Como lo señala la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes especificando que la función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.

"En el Estado de S., la Constitución Local contempla en su artículo 67, la existencia, estructura y atribuciones del Instituto Superior de A. y Fiscalización que se constituye con las características que señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que es el órgano técnico auxiliar del Congreso del Estado, quien se encarga de la revisión y fiscalización de los Municipios en los términos en que nos hemos referido.

"3. El Instituto Superior de A. y Fiscalización, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 67 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S. y 17 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S., notificó el inicio de las facultades de comprobación en lo que refiere a la cuenta pública del Municipio de Cajeme, S., México, correspondiente al ejercicio de 2013, la cual transcurrió normalmente prediciendo (sic) el informe de resultados correspondiente. Posteriormente el 30 de agosto de 2014 se entregó al Congreso del Estado las cuentas públicas del ejercicio 2013 por parte del Instituto Superior de A. y Fiscalización, mismas que fueron turnadas para su estudio y dictaminación a la Comisión de Vigilancia del propio Instituto de conformidad con lo establecido por el artículo 20, fracción II, de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S..

"4. El 30 de agosto de 2014, la Comisión de Vigilancia, emite dictamen de conformidad con lo establecido en el artículo 20, fracciones II y III, de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S., a fin de que se presente, al Pleno del Congreso el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas.

"En lo que respecta al Municipio de Cajeme, el dictamen arrojó una calificación de 8.70 (ocho punto setenta) puntos de 10 (diez), de acuerdo a los criterios de calificación establecidos por el propio instituto.

"5. Fechado en 25 de septiembre de 2014, se emite por partes (sic) del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, integrantes de la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización un voto particular, el cual se dirige a la Asamblea Legislativa del Congreso del Estado de S., en el cual solicitan se califique como no aprobada las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos de Álamos, Cajeme, H.G., M., Navojoa, H.N., S.J. y Puerto Peñasco, sin justificar ni mucho menos fundamentar la petición.

"6. Al someterse al Pleno del Congreso del Estado de S., los dictámenes, resultan calificadas como no aprobadas las cuentas públicas de los Municipios señalados en el punto anterior, sin que al efecto se realice razonamiento alguno que motivara con base en la legislación vigente y a las normas técnicas y procesos de revisión, fiscalización y auditoría inherentes a las cuentas públicas de los Municipios.

"7. Lo anterior fue notificado al H. Ayuntamiento de Cajeme mediante oficio de fecha 25 de septiembre de 2014, emitido por la Secretaría del Congreso del Estado Libre y Soberano de S., recibido por el Órgano de Control y Evaluación Gubernamental el 14 de octubre de 2014."

TERCERO.-Preceptos constitucionales que se estiman violados y conceptos de invalidez. La parte actora señaló como preceptos infringidos los artículos 16, 109, fracción III, 113, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y expuso los conceptos de invalidez que enseguida se sintetizan:

1. Que el Instituto Superior de A. y Fiscalización en el dictamen técnico de la cuenta pública del Municipio de Cajeme, presentado a la Comisión de Vigilancia del Congreso del Estado el treinta de agosto de dos mil catorce, elaboró un análisis pormenorizado de los parámetros que deben observarse para la revisión de esa cuenta, en el que indicó el grado de cumplimiento de cada uno de los indicadores a revisar, apuntado como evaluación final un valor de "8.70", y en el apartado de conclusiones expuso lo siguiente:

"‘Por lo anteriormente expuesto y fundado nos permitimos manifestar que la Cuenta Pública del Municipio de Cajeme, S., correspondiente al ejercicio de 2013 salvo lo expuesto en el apartado VIII del presente informe presenta razonablemente en lo general la situación financiera, así como los resultados de las operaciones realizadas de conformidad con las disposiciones legales aplicables y los postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental, por lo que sometemos a la consideración de los C. Diputados integrantes de la LX Legislatura del Congreso del Estado, el presente informe de resultados de la Revisión de la Cuenta Pública del Ejercicio 2013, elaborado por el Instituto Superior de A. y Fiscalización’."

Posteriormente, en sesión ordinaria del Pleno del Congreso del Estado de S. se recibió el veinticinco de septiembre de dos mil catorce, el dictamen emitido por la Comisión de Vigilancia de ese Congreso, junto con el voto particular suscrito por los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, integrantes de esa comisión, voto en el cual se propuso la calificación del Municipio de Cajeme como no aprobada, sin especificar las causas y motivos que originaron su inconformidad con el dictamen votado por la mayoría de los integrantes de la comisión; y que una vez sometido a votación del Pleno el dictamen elaborado con base en la opinión técnica del Instituto Superior de A. y Fiscalización, éste se votó en el sentido de rechazarlo y, posteriormente, se sometió a consideración el voto particular referido, lo que provocó que se emitiera el acuerdo impugnado en el sentido de tener por no aprobada la cuenta pública del Municipio actor, de cuya lectura, aduce, se advierte que no se ajusta a los principios de legalidad previstos en el artículo 16 de la Constitución Federal, ya que no se encuentra debidamente fundado y motivado.

Que lo anterior es así, porque de la redacción al acuerdo combatido adoptado por el Congreso local, se aprecia que pese a que la cuenta pública fue calificada como favorable por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, en el Pleno se acordó calificarla como no aprobada, sin indicar con precisión los razonamientos que llevaron al Congreso a desestimar el dictamen técnico, ni se señaló el fundamento legal que da sustento a esa determinación.

Agrega que el acuerdo combatido fue tomado por la mayoría de diputados que conforman el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, cuando los Municipios cuya cuenta pública se calificó como no aprobada, corresponden a aquellos en los que el Ayuntamiento pertenece a un partido político diverso al que ostenta el Gobierno del Estado de S., lo que demuestra que el acto impugnado atendió a intereses políticos y no a cuestiones eminentemente técnicas propias del ejercicio del gasto público, las que son de interés general para los ciudadanos del Municipio, lo que no es correcto porque propicia un ambiente de opacidad y desinformación en cuanto a las finanzas municipales, esto por la violación a los principios de fundamentación y motivación.

En otras palabras, el acto cuya invalidez se demanda es ilegal, porque en él se desestimó la opinión del Instituto Superior de A. y Fiscalización, sin exponer las razones que motivaron esa decisión, ni señalar los preceptos en su caso aplicables, por lo que en el caso, se deben observar las jurisprudencias del Tribunal Pleno, de rubros: "CUENTA PÚBLICA. EL HECHO DE QUE EL INFORME TÉCNICO QUE RINDA LA ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE ZACATECAS NO OBLIGUE A LA LEGISLATURA A APROBAR O RECHAZAR EN SUS TÉRMINOS AQUÉLLA, NO LA EXIME DE ACATAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO PUEDEN ALEGAR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE FUNDAMENTACIÓN, MOTIVACIÓN E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY."

2. Que el acuerdo combatido es inconstitucional porque existe un exceso en cuanto a la facultad de la Legislatura Estatal para revisar la cuenta pública de los Municipios, lo que implica una violación al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que ordena que los Congresos de los Estados tienen la facultad de aprobar las leyes de ingresos de los Municipios, esto es, tienen la facultad de revisar y fiscalizar esas cuentas, entendiendo por "revisar", el acto de someter algo a nuevo examen para corregirlo, enmendarlo o repararlo, según la Real Academia de la Lengua Española, sin que de ese concepto se desprenda la acción de calificar, aprobar o autorizar; y que esto es útil para entender que el efecto de fiscalizar debe ser el de controlar la cuenta pública de los Municipios, observando las inconsistencias, irregularidades y errores que se detecten, no así calificarla, aprobarla o autorizarla.

Asimismo indica que la Constitución del Estado de S. en su artículo 64, fracción XXV, adopta esa facultad y la reconoce en favor de la Legislatura Estatal, al indicar que ésta tiene la facultad de revisar anualmente las cuentas públicas de los Municipios, precisando que el objeto de esa revisión es la de conocer los resultados de la gestión financiera y comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados en los programas correspondientes, entre otras cuestiones; de donde se desprende que ese precepto observa la misma regla que la Constitución Federal; sin embargo, la autoridad demandada se extralimitó en lo relacionado con la revisión a la cuenta pública, en contradicción a lo dispuesto en el artículo 64 y a lo ordenado en la Constitución General de la República.

Así como aduce que el acto en cuestión: "... se emitió en ejercicio de una facultad otorgada a la Legislatura Local por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S., implícita en una obligación consignada a los Municipios que es contraria a las facultades que otorga la Constitución Federal, ya que la facultad establecida por el artículo 115 constitucional a las Legislaturas de los Estados en referencia a las cuentas públicas de los Municipios, lo es la de revisar y fiscalizar y no así la calificación, aprobación o autorización de las mismas, por lo que el acto de aprobación o no aprobación, independientemente del sentido en que se califique, es contrario a la Constitución Federal, por tanto, deberá declararse nulo."

CUARTO.-Trámite. Por acuerdo de nueve de diciembre de dos mil catorce, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 115/2014, y por razón de turno designó como instructor al M.A.P.D., quien por acuerdo de diez de diciembre siguiente, admitió a trámite la demanda y reconoció el carácter de demandado al Poder Legislativo del Estado de S., al que ordenó emplazar; asimismo, determinó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

Cabe mencionar que en ese proveído no se reconoció el carácter de autoridades demandadas a la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización, así como a la Secretaría, ambos del Congreso del Estado de S., al tratarse de órganos subordinados o internos del referido Poder Legislativo.

QUINTO.-Contestación a la demanda. Por escrito presentado el veintinueve de enero de dos mil quince, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de S., dio contestación a la demanda y, al respecto, argumentó lo siguiente:

1. Que la parte demandada cumplió con el principio de legalidad, al analizar, discutir y aprobar el acuerdo impugnado, dado que se siguió el procedimiento establecido en la Ley Número 77 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de S.; que se citó el fundamento con base en el cual se presentó a los integrantes del Pleno del Congreso del Estado; y se expresaron los motivos por los que se emitió una opinión distinta a la expresada en el dictamen aprobado por la Comisión de Vigilancia.

2. Que en la fase deliberativa del proceso legislativo, tanto los integrantes de la Comisión de Vigilancia, como los diputados que no estaban de acuerdo con lo manifestado por los primeros, tuvieron la posibilidad de convencer al resto de los legisladores y obtener el voto a favor de su posición, lo que significa que en el procedimiento de aprobación del acuerdo cuestionado, se respetó el principio de legalidad, ya que se aprobó con base en las facultades contenidas en el artículo 20, fracciones II y III, de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S..

3. Que lo previsto en el artículo 136, fracción XXIV, de la Constitución Política del Estado de S., es acorde con el numeral 115, fracción IV, de la Carta Magna, en el cual, el Constituyente en aras de fortalecer la autonomía de los Municipios, con base en la organización política, administrativa y división territorial de las entidades federativas, les otorgó la facultad de administrar libremente la hacienda pública; además se estableció la atribución a las Legislaturas Locales para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios, así como de revisar y fiscalizar sus cuentas públicas; de lo que se infiere que la esfera de atribuciones del Municipio constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tienen asignadas las Legislaturas a través del ente facultado para ello.

Indica que el artículo 139 de la Constitución Política del Estado de S., dispone que los Municipios administrarán los bienes de dominio público y privado de su patrimonio, podrán otorgar concesiones para su explotación, administrarán libremente su hacienda, que estará integrada con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que establezca el Congreso del Estado a su favor; asimismo, el citado precepto indica que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos por los Ayuntamientos, o por quien éstos autoricen, bajo los principios de honradez y eficacia, según las bases establecidas en el artículo 150 de esa Constitución y en las leyes correspondientes.

4. Que en relación con la función fiscalizadora de las cuentas públicas estatales y municipales, el artículo 67 de la Constitución Política del Estado de S., prevé que el Instituto Superior de A. y Fiscalización se constituye como un órgano con autonomía técnica y de gestión, encargado de la revisión y fiscalización de los estados financieros, así como de las referidas cuentas públicas; que dentro de sus atribuciones está la de revisar anualmente las cuentas públicas del año inmediato anterior que deberán presentar los tres Poderes del Estado y los Municipios; fiscalizar los ingresos y egresos, así como el manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos; entregar al Pleno del Congreso por conducto de la Comisión de Vigilancia, los resultados de la revisión de las cuentas públicas a más tardar el treinta de agosto del año de su presentación, incluyendo en dicha entrega los dictámenes de la revisión, un apartado correspondiente a la verificación del cumplimiento de los objetivos de los programas y demás información que determinen las leyes secundarias.

Sobre esa base argumenta que de la citada normatividad se deduce que si bien el Municipio tiene la facultad de autodecisión acerca de la disposición y aplicación de sus recursos, esto es, de decidir en qué va a gastar; lo cierto es que la Legislatura Estatal, por conducto del Instituto Superior de A. y Fiscalización, a su vez tiene la atribución de revisar y fiscalizar el debido manejo hacendario, es decir, que lo gastado se haya realizado conforme a la normatividad vigente y a la luz de los parámetros de economía, eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los planes y programas aprobados por el Ayuntamiento.

5. Que el artículo 136, fracción XXIV, de la Constitución Local se apega a la Carta Magna, en el sentido de que al Instituto Superior de A. y Fiscalización, le corresponde constitucional y legalmente fiscalizar las cuentas públicas Estatales y Municipales, así como presentar los resultados al Pleno del Congreso de la citada entidad federativa, en términos de los artículos 64, fracción XXV, y 67, inciso B), para cuyo cometido se requiere del análisis e interpretación de las normas relacionadas con esa función fiscalizadora; consecuentemente, niega que el Congreso haya excedido su facultad legislativa al momento de establecer en el precepto citado en primer término, como una obligación de los Municipios la de someter al examen y aprobación del Congreso las cuentas públicas del año anterior y, que con ello se violente la supremacía constitucional.

Lo anterior, porque las leyes generales o leyes marco emitidas por el Congreso de la Unión, son bases legislativas que no pretenden agotar en sí mismas la regulación de una materia, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan emitir sus normas tomando en cuenta su propia realidad social; agrega que contrario a lo afirmado en la demanda, al momento de aprobarse la norma constitucional local impugnada, se apegó a la constitucionalidad y legalidad del procedimiento de formación y se observaron las competencias que le fueron otorgadas.

6. Que el derecho que tienen los ciudadanos de conocer con claridad y transparencia la forma en que se utilizaron los recursos públicos por sus autoridades municipales, no entra en conflicto con la disposición normativa, sino que al contrario, fortalece la voluntad ciudadana de contar con autoridades honestas y eficientes en el manejo de recursos públicos; por lo que, al atribuirle al Ayuntamiento la obligación de someter a aprobación las cuentas públicas del año anterior, no genera ningún conflicto con el interés general, sino por el contrario, el ciudadano está interesado en que todas las autoridades transparenten el uso de los recursos públicos; de ahí que, el establecimiento de una protección mayor, no significa en sí misma una violación al orden constitucional federal, sino que, en este caso existe coincidencia en el sentido y objeto establecido en la Constitución Federal con lo dispuesto en su similar local.

Refiere que el establecimiento de la aprobación de las cuentas públicas de los Ayuntamientos por parte del Congreso Local, constituye el medio para alcanzar el fin y contenido de las normas que en materia de fiscalización fueron desarrolladas para tener transparencia y el adecuado uso de los recursos públicos; es decir, si bien, el artículo 136, fracción XXIV, de la Constitución Local establece la obligación para que los Municipios presenten las cuentas públicas para su aprobación por parte del Poder Legislativo, también lo es que ello no debe interpretarse de manera aislada como se aduce en la demanda, sino que debe considerarse que está motivada por una finalidad específica consistente en que los ciudadanos conozcan si se cumplió con las metas en el uso de los recursos públicos y, de no ser así, que se enteren de las razones por las cuales no fue calificado como positivo dicho manejo.

7. Que con la obligación atribuida al Municipio no se busca contrarrestarle la libertad en el manejo de la hacienda pública o indicarle cómo, cuándo y en qué gastar, sino que una vez que éste determine a donde irá el recurso público, lo aplique efectivamente en los planes y programas que se impuso, con el fin de salvaguardar el interés general relativo a que los recursos se manejen con eficiencia y transparencia; lo que no se contrapone con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal, pese a que éste no dispone expresamente la aprobación de dichas cuentas públicas por los Poderes Legislativos Estatales y sólo hace mención de revisar y fiscalizar; empero, tampoco prohíbe hacerlo, por lo que debe entenderse como la posibilidad de legislar al respecto.

SEXTO.-Opinión de la Procuraduría General de la República. La procuradora general de la República se abstuvo de formular pedimento, ni expresó manifestación alguna.

SÉPTIMO.-Audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el treinta de abril de dos mil quince tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que de conformidad con el diverso 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos y de las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados los alegatos del Municipio actor y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto suscitado entre el Congreso del Estado de S. y el Municipio de Cajeme de esa entidad federativa.

SEGUNDO.-Precisión de la litis. De conformidad con el artículo 39 de la ley de la materia, este Tribunal Pleno procede a fijar los actos impugnados en la demanda de controversia constitucional. Así, en el apartado IV de ese escrito el Municipio actor señaló como acto combatido el acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, mediante el cual el Congreso del Estado de S., no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, del Ayuntamiento de Cajeme, S..

TERCERO.-Oportunidad. A continuación se analiza la oportunidad en la presentación de la demanda, por ser una cuestión de orden público.

El acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, por el cual el Congreso del Estado de S. no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, le fue notificado al Municipio actor mediante oficio número AAM/2763/14, el catorce de octubre de dos mil catorce.(1)

Ahora bien, el artículo 21, fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y."

Como se advierte, el plazo para la promoción de la controversia constitucional tratándose de actos es de treinta días al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de éstos.

En el caso, si el acuerdo combatido fue notificado al Municipio actor el catorce de octubre de dos mil catorce, el plazo referido transcurrió del dieciséis de octubre al veintiocho de noviembre de dos mil catorce, descontando los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de octubre; uno, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, diecisiete, veinte, veintidós y veintitrés de noviembre, todos del citado año, por haber sido inhábiles, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la ley de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del Acuerdo General Número 18/2013 del Tribunal Pleno, de cuatro de marzo de dos mil trece.

Luego, si la demanda de controversia constitucional se presentó ante la oficina del Servicio Postal Mexicano el veinticinco de noviembre de dos mil catorce, es claro que su presentación resultó oportuna, aun y cuando en esta Suprema Corte se haya recibido el escrito referido el ocho de diciembre, en virtud de que el artículo 8 de la ley de la materia establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de este Alto Tribunal podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo.

Sobre el particular, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 17/2002 de este Tribunal Pleno, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).-El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, abril de dos mil dos, tesis P./J. 17/2002, página 898, registro digital: 187268)

CUARTO.-Legitimación. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, a continuación se analiza la legitimación de las partes en esta controversia constitucional.

De acuerdo con el inciso i), fracción I, del artículo 105 de la Constitución Federal,(2) el ente legitimado para promover la demanda de controversia constitucional, es el Municipio de Cajeme, Estado de S..

Por otra parte, en representación de ese Municipio suscribió la demanda M.M.G. en su carácter de síndico municipal, quien de acuerdo con el artículo 70, fracción II, de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de S.,(3) tiene entre otras obligaciones, la consistente en la representación legal del Ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte, así como en aquellos en que tenga interés jurídico. Además, el promovente exhibió copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la planilla ganadora de la elección de Ayuntamiento del Municipio de Cajeme, expedida por el Consejo Municipal Electoral del Consejo Estatal Electoral del Estado de S..(4) En consecuencia, el Municipio actor está legitimado para plantear la presente controversia.

Por lo que hace a la legitimación de la autoridad demandada Poder Legislativo del Estado de S., debe decirse que en términos de lo dispuesto en los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley de la materia, tiene el carácter de demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quien deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.

En el caso, en representación del Poder Legislativo del Estado de S., compareció el diputado A.M.C., en su carácter de presidente de la mesa directiva, quien acreditó su calidad con la copia certificada del acuerdo 195 aprobado el once de diciembre de dos mil catorce,(5) y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en los artículos 66, fracción I y 79 de la Ley Número 77 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de S.,(6) que le otorgan expresamente el carácter de representante legal del Congreso del Estado.

En consecuencia, el Poder Legislativo del Estado de S. tiene legitimación pasiva para comparecer al juicio, ya que a éste se le atribuye el acto impugnado y ha quedado demostrado que el funcionario que comparece cuenta con facultades para representarlo.

QUINTO.-Causales de improcedencia. En virtud de que las partes no hacen valer ninguna causa de improcedencia, ni de oficio se advierte la existencia de alguna, se procede al estudio de los conceptos de invalidez.

SEXTO.-Descripción de las constancias de autos relacionadas con el acto impugnado. Previo al estudio de los conceptos de invalidez, resulta necesario describir y transcribir parte de los actos que antecedieron al acuerdo combatido.

Así, de la lectura a los antecedentes que narra el actor, transcritos a fojas dos, tres y cuatro de esta ejecutoria, así como de las constancias exhibidas por las partes, se da relación de lo siguiente:

1. Mediante oficio AAM/2708/2013 de primero de octubre de dos mil trece, dirigido al presidente municipal de Cajeme, S., el auditor mayor del Instituto Superior de A. y Fiscalización, notificó el inicio de los trabajos de revisión a los informes trimestrales correspondientes al ejercicio dos mil trece, actuación que fundamentó en los artículos 64, fracción XXV, 67, incisos A, B y D de la Constitución Política del Estado de S.; 3, fracción VI, 6, 7, 17, fracciones I, II, IV, V, IX, X, 52, fracciones II, III y último párrafo, de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S.; 2, 10, fracciones IX, XXXIII y XXXIV y 24 del Reglamento Interior del Instituto Superior de A. y Fiscalización.(7)

2. Por diverso oficio AAM/799/2014 de veinticinco de marzo de dos mil catorce, el auditor mayor del Instituto Superior de A. y Fiscalización notificó al presidente municipal de Cajeme, S., la continuación de los trabajos de revisión a los informes trimestrales y cuenta pública correspondientes al ejercicio dos mil trece.(8)

3. Concluida la revisión, el Instituto Superior de A. y Fiscalización elaboró Informe de Resultados de la Cuenta Pública dos mil trece, del Municipio de Cajeme-S., de fecha treinta de agosto de dos mil catorce; y de su lectura se desprende lo siguiente:(9)

"Presentación

"Con la finalidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en los Artículos 67 Fracción E) y 136 Fracción XXIV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S. y 3o. fracción VI, 7o., 22, 25, 40 y 52, fracciones III y IV, de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S., se presenta en tiempo y forma a la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. (sic) Fiscalización, para que por su conducto, sea presentada ante el Pleno del Congreso del Estado, el Informe de Resultados de la revisión y fiscalización de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2013 del Municipio de Cajeme.

"...

"VII. Evaluación global del desempeño municipal

"La evaluación global al desempeño municipal tiene como finalidad establecer parámetros para medir de manera objetiva la eficiencia financiera, fiscal y operativa de las administraciones municipales. En tal sentido, el Instituto Superior de A. y Fiscalización elaboró e instrumentó este método de evaluación con el objeto de evitar cualquier tipo de discrecionalidad en el resultado y las conclusiones derivadas de la revisión y fiscalización de la cuenta pública del Municipio.

"Para la obtención de la evaluación global al desempeño municipal, se aplicó una metodología que se explica en el documento anexo denominado ‘Evaluación al Desempeño Municipal 2013’.

"En resumen, y en base a las evaluaciones obtenidas en cada apartado temático se muestra a continuación los siguientes resultados:

Ver resultados

Asimismo, en las conclusiones se plasmó lo siguiente:(10)

"IX. Conclusiones

"La elaboración y presentación de la información contenida en la cuenta pública que nos ocupa, es responsabilidad de la administración municipal, por lo que los resultados del presente informe, y la calificación que en su oportunidad reciba del Congreso del Estado, no exime de responsabilidad a los servidores públicos municipales, respecto de las deficiencias en que puedan haber incurrido, así como también del cumplimiento total y definitivo de solventar las observaciones y salvedades señaladas en los apartados V y VI del presente informe de resultados y las contenidas en el informe de fiscalización.

"Fue analizada y revisada la información financiera presentada por el Ayuntamiento consistente en la cuenta pública del Municipio de Cajeme, S. por el ejercicio 2013, con el apoyo de los documentos base para la revisión y fiscalización de la cuenta pública, así como a los resultados de la evaluación global al desempeño municipal, que se aplicó en cada apartado temático.

"Fundamentación Legal:

"Artículos 42, 64 fracción XXV, 67, incisos B) y E), 136, fracción XXIV, de la Constitución Política del Estado de S.; 3o. fracción VI, 7o., 22, 25, 40 y 52, fracciones III y IV, de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S..

"Por lo anteriormente expuesto y fundado, nos permitimos manifestar que la cuenta pública del Municipio de Cajeme, S., correspondiente al ejercicio 2013 salvo lo expuesto en el apartado VIII del presente informe presenta razonablemente en lo general la situación financiera, así como los resultados de las operaciones realizadas de conformidad con las disposiciones legales aplicables y los postulados básicos de contabilidad gubernamental, por lo que sometemos a la consideración de los C. Diputados integrantes de la LX Legislatura del Congreso del Estado, el presente Informe de Resultados de la Revisión de la Cuenta Pública del Ejercicio 2013, elaborado por el Instituto Superior de A. y Fiscalización.

"Hermosillo, S., 30 de agosto de 2014."

4. Como consecuencia de lo anterior, con apoyo en el artículo 40 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S., el Instituto Superior de A. y Fiscalización entregó a la Comisión de Vigilancia del Congreso de esa entidad federativa el informe ya referido, por lo que esa comisión procedió a la elaboración del dictamen correspondiente, cuyo contenido es el siguiente:(11)

"Honorable asamblea:

"A los diputados integrantes de la comisión indicada al rubro de esta Sexagésima Legislatura, nos fueron turnados para estudio y dictamen, oficios y anexos presentados por los 72 Ayuntamientos del Estado relativos a las cuentas públicas municipales correspondientes al ejercicio fiscal del año 2013, a efecto de que este Poder Legislativo se encuentre en aptitud de revisar y fiscalizar los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados y analizar el cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los programas a cuya ejecución se hayan asignado los recursos presupuestados, conforme las disposiciones normativas que rigen el procedimiento de fiscalización.

"En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos (sic) 52 de la Constitución Política del Estado, sometemos a consideración del Pleno el siguiente punto de:

"Acuerdo:

"Primero. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, aprueba las cuentas públicas del ejercicio fiscal del 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

"1. C.

"2. O.

"Segundo. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, aprueba con salvedad, las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

Ver Ayuntamientos 1

"Tercero. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, no aprueba las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

"1. Arizpe

2. Bacanora

3. B.H.

4. Divisaderos

5. Huépac

6. M.

7. S.J.

8. Villa Pesqueira

"Cuarto. El Congreso del Estado de S. instruye al Instituto Superior de A. y Fiscalización para que turne a los titulares de los órganos de control interno municipales correspondientes, a fin de que den seguimiento a cada una de las observaciones y salvedades señaladas en los informes de resultados de las cuentas públicas del año 2013 de los Municipios y, en caso de no solventarlas en términos de lo que marca la ley en la materia, se promueva ante las autoridades competentes, los procedimientos de responsabilidad que resulten procedentes.

"Finalmente, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 42, 64, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado de S. y 127 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de S., se solicita que el presente dictamen sea considerado como de urgente resolución y se dispense el trámite de segunda lectura, para que sea discutido y decidido, en su caso, en esta misma sesión ordinaria. Lo anterior, en función de que el artículo 42 de la Constitución Política del Estado antes señalado, establece que esta Soberanía califique las cuentas públicas municipales, de tal forma que pueda cumplirse el deber constitucional señalado.

"Sala de Comisiones del H. Congreso del Estado

"‘Constituyentes Sonorenses de 1917’

"Hermosillo, S., a 18 de septiembre de 2014

"Dip. J.L.M.L.P.

"Presidente

"Dip. Luis Alejandro García Rosas

"Secretario

"Dip. Abel Murrieta G.

"Secretario

"Dip. J.M.A.M.

"Secretario

"Dip. Gildardo Real Ramírez

"Secretario

"Dip. Perla Z.A.L.

"Secretaria

"Dip. K.G.G.

"Secretaria

"Dip. Ismael Valdéz López

"Secretario

"Dip. Carlos Ernesto Navarro López

"Secretario."

5. En relación con el dictamen referido, los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, integrantes de la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización, formularon voto particular,(12) del que se reproduce lo siguiente:

"Voto particular

"El día 30 de agosto del presente año, le fueron presentadas en tiempo y forma al Congreso del Estado las cuentas públicas del ejercicio 2013, por parte del Instituto Superior de A. y Fiscalización, mismas que fueron turnadas para su estudio y dictaminación a la Comisión de Vigilancia del mismo.

"Con base en el documento presentado, se elaboró el dictamen correspondiente, mismo que contiene el acuerdo al que la mayoría de los integrantes de dicha comisión llegaron, el cual, quienes suscribimos el presente voto particular, consideramos que no concuerda con el contenido de las cuentas públicas presentadas por parte del Instituto Superior de A. y Fiscalización.

"...

"No obstante, como más adelante se detallará, existen Municipios que particularmente, han sido objeto de observaciones que consideramos insoslayables, que dejan de aclarar el empleo de numerarios destinados específicamente para ciertas partidas, por lo que ante el vacío y reticencia observado en el cuerpo del dictamen que hemos analizado, es necesario desarrollar el presente voto particular en los siguientes términos:

"En lo que respecta al Municipio de Cajeme, debemos observar los siguientes puntos de interés:

"• Ejercicio de partidas de gastos no contempladas en el presupuesto de egresos por $3’023,755 pesos.

"• $12’931,028 por pago de médico particular y medicinas para funcionarios y servidores públicos.

"• $3’142,747 observados en obra pública por falta de claridad en contratos, plazos de entrega, expedientes incompletos, etcétera.

"• $3’552,187 por contratación de servicios por adjudicación directa cuando debieron ser licitados.

"...

"En las apuntadas condiciones, los suscritos diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, integrantes de la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización de la LX Legislatura del Congreso del Estado de S., nos vemos en la necesidad de presentar este voto particular para solicitar a esta Soberanía que en un ejercicio plenamente responsable de la función legislativa que nos fue encomendado por mandato popular, rechacemos el dictamen que presentan la mayoría de los integrantes de esta comisión, por lo que proponemos de manera alternativa el siguiente punto de:

"Acuerdo

"Primero. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, aprueba las cuentas públicas del ejercicio fiscal del 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

"1. C.

"2. O.

"Segundo. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, aprueba con salvedad, las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

Ver Ayuntamientos 2

"Tercero. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, no aprueba las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

"1. Álamos.

"2. Cajeme.

"3. H.G..

"4. M..

"5. Navojoa.

"6. H.N..

"7. S.J..

"8. Puerto Peñasco.

"Cuarto. El Congreso del Estado de S. instruye al Instituto Superior de A. y Fiscalización para que turne a los titulares de los órganos de control interno municipales correspondientes, a fin de que den seguimiento a cada una de las observaciones y salvedades señaladas en los informes de resultados de las cuentas públicas del año 2013 de los Municipios y, en caso de no solventarlas en términos de lo que marca la ley en la materia, se promueva ante las autoridades competentes, los procedimientos de responsabilidad que resulten procedentes.

"Quinto. El Congreso del Estado de S. instruye al presidente de la mesa directiva, a efecto de que gire una atenta invitación a los tesoreros y a los titulares de las Direcciones de Obras Públicas de los Municipios de Álamos, Cajeme, Guaymas, Navojoa, N. y Puerto Peñasco, con el objeto de programar una reunión de trabajo con la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización para que informen a esta soberanía sobre las observaciones e irregularidades presentadas en el informe de la cuenta pública municipal correspondiente."

6. Posteriormente, el Congreso del Estado de S. celebró sesión ordinaria de veinticinco de septiembre de dos mil catorce,(13) en la que sometió a consideración de los diputados presentes el orden del día, integrado de la siguiente manera:

"C. Dip. K.G.G.: orden del día

"Sesión del día 25 de septiembre de 2014

"1. Lista de asistencia y declaratoria de quórum inicial.

"2. Lectura y, en su caso, aprobación del orden del día.

"3. Correspondencia.

"4. Informe que rinde la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización, en relación a la cuenta pública del Gobierno del Estado del ejercicio fiscal 2013 y lectura de los posicionamientos de los grupos parlamentarios respecto a dicho informe.

"5. Iniciativa que presentan los diputados integrantes de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México, en relación a la cuenta pública del Gobierno del Estado del ejercicio fiscal 2013.

"6. Dictamen que rinde la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización, en relación a la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los Municipios de la entidad, relativas al ejercicio fiscal 2013 y voto particular que presentan los diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional que integran la referida Comisión, de conformidad con lo que establece el artículo 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.

"7. Clausura de la sesión y citatorio para la próxima."

7. La sesión ordinaria mencionada quedó documentada en el acta de la que se toman algunos de sus segmentos:(14)

"Continuando con el desarrollo de la sesión me permito conceder el uso de la voz al diputado C.G.C., a fin de que realice la lectura del dictamen que presenta la Comisión de Vigilancia del Isaf, en relación con las cuentas públicas de los Municipios del Estado, correspondientes al año 2013.

"C. Dip. C.E.G.C.: señor presidente le solicito que someta a consideración del Pleno de esta Soberanía, una petición de los integrantes de la comisión dictaminadora para que esta Soberanía autorice obviar la lectura de la parte expositiva y consideraciones del presente dictamen, procediendo únicamente a leer el contenido del proemio y resolutivo del mismo.

"C. Dip. Presidente: Pregunto a la asamblea si es de aprobarse la solicitud para obviar la lectura del dictamen en los términos expresados por el diputado, en votación económica los que estén por la afirmativa sírvanse manifestarlo poniéndose de pie (aprobado por unanimidad) aprobada la solicitud por la asamblea y, por tanto, puede realizar la lectura en los términos solicitados, adelante compañero diputado.

"C. Dip. C.E.G.C.: Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización

"Diputados integrantes:

"J.L.M.L.P.

"L.A.G.R.

"A.M.G.

"J.M.A.M.

"Gildardo Real Ramírez

"Perla Z.A.L.

"K.G.G.

"Ismael Valdéz López

"Carlos Ernesto Navarro López

"Honorable asamblea:

"A los diputados integrantes de la comisión indicada al rubro de esta Sexagésima Legislatura, nos fueron turnados para estudio y dictamen, oficios y anexos presentados por los 72 Ayuntamientos del Estado relativos a las cuentas públicas municipales correspondientes al ejercicio fiscal del año 2013, a efecto de que este Poder Legislativo se encuentre en aptitud de revisar y fiscalizar los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados y analizar el cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los programas a cuya ejecución se hayan asignado los recursos presupuestados, conforme las disposiciones normativas que rigen el procedimiento de fiscalización.

"En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos (sic) 52 de la Constitución Política del Estado, sometemos a consideración del Pleno el siguiente punto de:

"...(15)

"C. Dip. Presidente: A continuación conforme lo establece el artículo 136 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo conoceremos el contenido del voto particular que presentan los diputados integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, respecto del dictamen emitido por la Comisión de Vigilancia del Isaf, sobre las cuentas públicas de los municipios del Estado, para lo cual concedo el uso de la voz al diputado J.M.A..

"C. Dip. J.M.A.M.: H. Asamblea Legislativa del Congreso del Estado de S..

"Presente.

"Los suscritos diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, integrantes de la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización de la LX Legislatura del Congreso del Estado de S., con fundamento en lo establecido por el artículo 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, comparecemos ante esta asamblea a efecto de someter a su consideración el presente voto particular relativo al dictamen presentado por la mayoría de los integrantes de la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización del Congreso del Estado en relación a las cuentas públicas municipales correspondientes al ejercicio fiscal del año 2013.

"En ese sentido, los suscritos hemos procedido a realizar el estudio y análisis legal correspondiente, razón por la que con fundamento en los preceptos legales antes invocados, nos permitimos presentar para su discusión y aprobación, en su caso, el presente:

"Voto particular

"...(16)

"C. Dip. Presidente: Escuchada la primera lectura del dictamen y del voto particular, procederemos a desahogar la discusión y votación en primer término del contenido del dictamen y sólo en el caso de que el resolutivo del dictamen no fuese aprobado se discutirá y votará el resolutivo del voto particular. En función de lo anterior se pone a discusión la dispensa al trámite de segunda lectura del dictamen emitido por la Comisión de Vigilancia del Isaf, respecto de las cuentas públicas municipales. No habiendo discusión se pregunta en votación económica si es de aprobarse la dispensa al trámite de segunda lectura del dictamen, los que estén de acuerdo sírvanse manifestarlo poniéndose de pie (aprobado por mayoría) (diputada C.G.. Aprobada la dispensa. Pregunto ahora a la asamblea si algún diputado le interesa discutir el presente asunto en lo general o en lo particular, para de no presentarse solicitud someterlo a su consideración en un solo acto: en vista de que ningún diputado ha solicitado discutir el presente asunto en lo general o en lo particular, pregunto en votación económica si es de aprobarse, los que estén por la afirmativa sírvanse manifestarlo poniéndose de pie (no se aprueba) (votaron a favor los diputados: C.A.L.A., C.G.R., G.G.K., G.R.L.A., G.B.G.A., G.C.C.E., L.P.J.L.M., M.L.J.A., R.P.H.J., T.U.V., P.R.A.V. y N.L.C.E.) (votaron en contra los diputados: A.B.M. de L., A.M.J.M., F.D.M.A., G.F.I., L.C.J.E., N.V.J.A., N.R.B.L.E., R.R.G., S.C.J.C., S.V.R.A., V.G.B., V.R.S.G., V.L.I. y V.V.J.L.. No se aprueba el dictamen al presentarse una votación en los siguientes términos: 11 votos a favor, 14 votos en contra. En virtud de que no fue aprobado el resolutivo del dictamen emitido por la Comisión de Vigilancia del Isaf, procederemos ahora a discutir y votar el resolutivo del voto particular en los siguientes términos: pregunto ahora a la asamblea si a algún diputado le interesa discutir el contenido del voto particular y sus resolutivos en lo general o en lo particular para que de no presentarse solicitud someterlo a su consideración en un solo acto: Tomando en consideración que se ha solicitado la palabra para discutir el presente asunto, se pone precisamente a discusión el resolutivo del voto particular en lo general:

"...

"C. Dip. Presidente: Discutido en lo general se pregunta en votación económica si es de aprobarse el acuerdo, los que estén por la afirmativa sírvanse manifestarlo poniéndose de pie (aprobado por mayoría) (votaron a favor los diputados: A.B.M. de L., A.M.J.M., F.D.M.A., G.F.I., L.C.J.E., N.V.J.A., N.R.B.L.E., R.R.G., R.M.S.C.J.C., S.V.R.A., V.G.B., V.R.S.G., V.L.I. y V.V.J.L.) (votaron en contra los diputados: C.A.L.A., C.G.R., G.G.K., G.R.L.A., G.C.C.E., L.P.J.L.M., M.L.J.A., R.P.H.J., T.U.V. y P.R.A.V.) aprobado en lo general. Se pone a discusión el acuerdo en lo particular: no habiendo discusión en lo particular, se pregunta en votación económica si es de aprobarse el acuerdo, los que estén por la afirmativa sírvanse manifestarlo poniéndose de pie (aprobado por mayoría) (votaron a favor los diputados: A.B.M. de L., A.M.J.M., F.D.M.A., G.F.I., L.C.J.E., N.V.J.A., N.R.B.L.E., R.R.G., R.M.C.J.C., S.V.R.A., V.G.B., V.R.S.G., V.L.I. y V.V.J.L.) (votaron en contra los diputados: C.A.L.A., C.G.R., G.G.K., G.R.L.A., G.C.C.E., L.P.J.L.M., M.L.J.A., R.P.H.J., T.U.V. y P.R.A.V.) aprobado el acuerdo y comuníquese. Al no existir más asuntos que tratar se clausura la sesión y se cita para la próxima que habrá de celebrarse el día martes 30 de septiembre de 2014 a las 12:00 horas.

"Terminó: 15:59 Horas."

8. El resultado final de la sesión celebrada por el Congreso lo constituye el acto impugnado en esta controversia constitucional, es decir, el acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce,(17) acto que es del tenor siguiente:

"H. Ayuntamiento de Cajeme, S..

"Presente

"Acuerdo:

"Primero. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, aprueba las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

"1. C.

"2. O.

"Segundo. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, aprueba con salvedad, las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

Ver Ayuntamientos 3

"Tercero. El Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, anexos al presente dictamen, no aprueba las cuentas públicas del ejercicio fiscal de 2013 de los Ayuntamientos siguientes:

"1. Álamos

2. Cajeme

3. H.G.

4. M.

5. Navojoa

6. H.N.

7. S.J.

8. Puerto Peñasco

"Cuarto. El Congreso del Estado de S. instruye al Instituto Superior de A. y Fiscalización para que turne a los titulares de los órganos de control interno municipales correspondientes, a fin de que den seguimiento a cada una de las observaciones y salvedades señaladas en los informes de resultados de las Cuentas Públicas del año 2013 de los Municipios y, en caso de no solventarlas en términos de lo que marca la ley en la materia, se promueva ante las autoridades competentes, los procedimientos de responsabilidad que resulten procedentes.

"Quinto. El Congreso del Estado de S. instruye al presidente de la mesa directiva, a efecto de que gire una atenta invitación a los tesoreros y a los titulares de las direcciones de Obras Públicas de los Municipios de Álamos, Cajeme, Guaymas, Navojoa, N., Puerto Peñasco y Quiriego, con el objeto de programar una reunión de trabajo con la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización para que informen a esta Soberanía sobre las observaciones e irregularidades presentadas en el informe de la cuenta pública municipal correspondiente.

"Lo que comunico a usted para su conocimiento."

Así, este Tribunal Pleno se enfoca en primer término, al estudio del segundo concepto de invalidez, en el cual el Municipio actor aduce que el acuerdo impugnado de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, mediante el cual el Congreso del Estado de S. no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, porque este precepto otorga a los Congresos Estatales la facultad de revisar cuentas públicas, sin que ello implique que puedan calificar, aprobar o autorizar éstas, lo que llevó a cabo la autoridad demandada, quien se extralimitó en lo relacionado con la revisión a la cuenta pública; esto es, en lugar de revisar y fiscalizar, elaboró un ejercicio de calificación que concluyó en la no aprobación de la cuenta pública del Municipio actor, lo que es contrario a la Carta Magna.

En virtud de que los vicios aducidos corresponden a la facultad del Congreso del Estado de S. para revisar y fiscalizar cuentas públicas municipales, en términos del penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, este Tribunal Pleno considera que resulta ilustrativo exponer consideraciones sobre la importancia que en un Estado democrático de derecho tiene la "revisión de la cuenta pública". Para ello, es necesario formular una referencia principalmente, de la evolución constitucional que ha tenido en el ámbito federal el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se refiere a la A. Superior de la Federación, esto para desprender la naturaleza de las entidades de fiscalización, toda vez que los objetivos fijados por el poder reformador subyacen para el régimen de las entidades federativas.

Régimen federal

Este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional **********,(18) analizó la regulación constitucional de la revisión de la cuenta pública, en los siguientes términos:

"Conforme al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores. Desde mil novecientos setenta y siete, esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la C.M. de Hacienda; pero a partir de mil novecientos noventa y nueve, la revisión de la cuenta pública se ejerce directamente por la entidad de fiscalización superior de la Federación, denominada A. Superior de la Federación, quien se coordina y es evaluada por la Cámara de Diputados.

"En el estudio de la revisión de la cuenta pública, resultan ilustrativas las consideraciones vertidas en la ejecutoria del amparo en revisión **********, fallado el diecisiete de noviembre de mil novecientos setenta por la extinta Sala Auxiliar de este tribunal, bajo la ponencia del M.L.F.C.O., en las que se plasma un estudio histórico y legislativo en torno al tema. Dicen estas consideraciones (lo subrayado esta así en el original):

"(Se transcribe)

"Dada la fecha del fallo recién transcrito, la facultad de revisar la cuenta pública era aún atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras y no como posteriormente, en exclusiva a la Cámara de Diputados.

"Empero, ello no obsta para que valga destacar que, de conformidad con la legislación invocada e interpretada en la ejecutoria, que desde mil novecientos diecisiete hasta antes de la aludida reforma de mil novecientos setenta y siete, la revisión de la cuenta pública consistía en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de fijar las responsabilidades a que hubiere lugar, como esclarece la propia ejecutoria citada.

"Conclusión esta última que en términos generales es expuesta de igual manera por T.R. en su Derecho Constitucional Mexicano (página 365, décima segunda edición) y por U.S.O. (página 242, El Sistema de la Constitución Mexicana, P.M., mil novecientos setenta y uno), este último, en resumen, señalando que la revisión tenía por objeto determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y, d) el establecimiento de las responsabilidades a que hubiera lugar.

"La reforma de mil novecientos setenta y siete es un punto fundamental en la trayectoria histórica legislativa de la revisión de la cuenta pública. Para efectos de este estudio, se estima que son dos las cuestiones que deben resaltarse de esta reforma:

"Primero, como ya se mencionó, en su virtud la facultad de revisar la cuenta pública pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, dejando entonces de tener ingerencia (sic) alguna en la materia la Cámara de Senadores, por lo cual, aun cuando ya existía como órgano, cuya vigilancia e inspección correspondía a la Cámara de Diputados, la C.M. de Hacienda consolidó su dependencia y subordinación en exclusiva a esta Cámara.

"Esta reforma se dio dentro del marco de la reforma político electoral de ese año y, a decir de la exposición de motivos correspondiente, se hizo con la:

"(Se transcribe)

"Por otra parte, conviene destacar también que a pesar de lo trascendental que puede estimarse la reforma en comento, en la medida en que trasladó la facultad en exclusiva a la Cámara de Diputados, la revisión de la cuenta pública no varió su objeto ni su alcance, de manera que siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto; así como el examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, a fin de que se fijaran las responsabilidades a que hubiere lugar.

"Las fracciones del artículo 74 constitucional vinculadas con la revisión de la cuenta pública fueron posteriormente modificadas por reforma constitucional en mil novecientos ochenta y siete. Sin embargo, huelga (sic) analizar con mayor detalle dicha reforma, en virtud de que sólo versó sobre la oportunidad en la rendición de la cuenta pública del año anterior (se modificó la fecha correspondiente).

"Con base en la entonces renovada atribución constitucional de la revisión de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados, la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda de mil novecientos treinta y seis fue abrogada, dictándose en su lugar una nueva con igual denominación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. Este último ordenamiento no sufrió ninguna reforma y se conservó vigente hasta que fue abrogado luego de la reforma constitucional a la que más adelante se hará referencia.

"La C.M. de Hacienda, conforme al Texto Constitucional producto de la reforma en mérito, era un órgano técnico de la Cámara de Diputados que tenía por atribución principal auxiliarle en la revisión de la cuenta pública, pues en los términos en que la propia Constitución y su ley orgánica marcaban.

"La dependencia, subordinación y carácter meramente técnico y auxiliar de la C.M. de Hacienda, derivaban pues de que la facultad de revisar la cuenta pública era directamente conferida a dicha Cámara, quien, para su realización, contaba con ese órgano de apoyo; y, en propia sede constitucional, se establecía la vigilancia de su actuación se daría a través de una comisión de la Colegisladora.

"Hasta ese momento, el marco constitucional aplicable se conformaba por la fracción XXIV del artículo 73, así como en las fracciones II y IV del artículo 74, que decían:

"(Se transcribe)

"Los pormenores se regulaban con mayor detalle tanto en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda, teniendo también injerencia otros ordenamientos en materia de finanzas públicas, entre ellos, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

"Concretamente, la Ley Orgánica de la C.M. de Hacienda definió en su artículo 1o. la naturaleza de esta entidad, y en su arábigo 3o. estableció el ámbito de facultades que le competían. Dichos dispositivos decían:

"(Se transcribe)

"Como se aprecia, el artículo 3o. citado tenía estrecha relación con los párrafos del artículo 74 constitucional también citados, pues el primero de éstos regulaba con mayor detalle cuál era el objeto de la revisión de la cuenta pública en términos de lo que imponía a su vez el dispositivo constitucional.

"Especial mención debe hacerse de que, conforme a la fracción IX de ese artículo, la C.M. de Hacienda sólo estaba facultada para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de responsabilidades; en consonancia con lo marcado por el quinto párrafo de la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que éste hablaba de que ‘se fincarán’ responsabilidades cuando hubiere irregularidades, sin llegar al extremo de permitirle a la propia C.M. de Hacienda fincarlas directamente o por sí misma. En este mismo sentido, el artículo 7o. de este mismo ordenamiento facultaba al contador mayor, titular de la contaduría, a:

"(Se transcribe)

"Asimismo, conviene acudir al contenido del capítulo quinto del ordenamiento en comento, pues en éste se regulaba lo que era propiamente la revisión de la cuenta pública, qué comprendía, qué debía revisarse, etcétera; capitulado, cuyo tenor era:

(Se transcribe)

"Disposiciones de las que conviene destacar, por ser puntos relevantes en la especie:

"• Que la C.M. de Hacienda goza de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorías y, en términos generales, recabar los elementos necesarios para cumplir con sus funciones;

"• Que la revisión de la cuenta pública determinará los resultados de la gestión financiera, verificará si el ingreso deriva de la aplicación de las leyes fiscales correspondientes, comprobará si el gasto se ajustó a los presupuestos de egresos y si se han cumplido los programas y subprogramas aprobados; y se extenderá a una revisión legal, económica y contable del ingreso y del gasto público y verificará la exactitud y justificación de los cobros y pagos hechos; sustancialmente en los mismos términos que en su momento se sostuvo por la Sala Auxiliar y por la doctrina antes aludidos.

"• Que si de la revisión aparecieren discrepancias o no existiera justificación o exactitud en los gastos hechos o en los ingresos percibidos, se determinarán las responsabilidades procedentes y se promoverá su fincamiento ante las autoridades competentes.

"• Que las entidades están obligadas a proporcionar a la C.M. de Hacienda la información que les sea solicitada, así como a permitir las prácticas de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para esclarecer los hechos; y que, en caso de que se negaran, lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia.

"Por otra parte, se abunda en lo relativo a las responsabilidades en el capítulo sexto ‘de las responsabilidades’, capitulado del que, por ahora sólo resulta conveniente destacar que la C.M. de Hacienda sólo estaba facultada para fincar responsabilidad directamente y por sí misma a sus propios empleados y que, en relación con las demás irregularidades que llegare a detectar debía promover las acciones conducentes ante las autoridades competentes, tal como también se desprende de los artículos que de ese ordenamiento han sido previamente transcritos.

"Mientras tanto, se gestaba a nivel mundial un movimiento a cargo de los auditores generales de diversos países, palmario con la creación la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior, conocida por sus siglas en inglés como la INTOSAI, entre cuyos trabajos destacan la llamada Declaración de Lima de mil novecientos noventa y siete.

"Esta declaración, a decir de la propia INTOSAI, ha sido exitosa a nivel mundial debido a que abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría pública, tiene por propósito esencial defender la independencia de las auditorías de la administración pública y puede considerarse como la carta magna de la auditoría. Y, a juzgar por el contenido de la exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve en la materia, también fue un documento inspirador de la misma.

"En México, hubo voces en todos los sentidos: algunos criticando que facultades tan importantes se ejercieran por un órgano técnico (la C.M. de Hacienda), cuya vinculación con la Cámara de Diputados sólo se daba a través de la Comisión de Vigilancia, vedando al órgano popular de mayor intervención en un tarea tan fundamental como la revisión del gasto público por una de sus comisiones directamente; se dijo que la evaluación la hacía un órgano técnico contable que no estaba en posición de ser un evaluador de políticas públicas; que la revisión de la cuenta pública no abarcaba todo lo que debiera para ser realmente un ejercicio valuatorio (páginas 108 y siguientes. G., J., L., A., V., D., El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos de poder, el caso mexicano en perspectiva histórica y comparada, UNAM, México 2001 y debate parlamentario de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve sobre la materia).

"Eventualmente, la tendencia que a nivel mundial se fue dando por dotar a los órganos encargados de la revisión de las cuentas públicas de mayor autonomía respecto de los demás componentes del poder público, fue acogida por el poder reformador.

"Estas inquietudes se fueron plasmando en diversos documentos parlamentarios que a la postre integraron el proceso legislativo de la reforma constitucional que en mil novecientos noventa y nueve se realizó sobre la materia; y quedó constancia particularmente porque fue una reforma debatida en el seno parlamentario, donde se expresaron muchas opiniones en diversos sentidos.

"Con base en estos elementos, pareciera que el tiempo fue dejando ver que la revisión de la cuenta pública, al menos en los términos en que se consignaba en la legislación mexicana, se estaba quedando corta y atrás, fundamentalmente porque el órgano era dependiente y subordinado de la Cámara de Diputados y porque la revisión de la cuenta pública era prácticamente un ejercicio contable en el que se verificaban entradas y salidas y cumplimiento de programas, pero no comprendía un ejercicio valorativo respecto de la eficacia con que se utilizaron los recursos, de si se habían utilizado racionalmente y otros elementos que resultaban exorbitantes a una mera revisión contable legalista.

"Con esta última reforma la C.M. de Hacienda desaparece para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación, llamado ‘A. Superior de la Federación’, misma que encuentra fundamento constitucional para su existencia y atribuciones en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 constitucionales, que dicen:

"(Se transcribe)

"Esta nueva figura, tiene marcadas diferencias respecto de su antecesora, tanto en su denominación, en su ámbito de facultades de que goza y destacadamente en su relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía técnica y de gestión. ..."

"..."

De la transcripción que antecede resalta lo siguiente:

1. Que de acuerdo al texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, la revisión de la cuenta pública era una facultad que correspondía ejercer al Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, tanto de Diputados como de Senadores.

2. A partir de mil novecientos setenta y siete esta facultad pasó a ser exclusiva de la Cámara de Diputados, quien se apoyaba para tal efecto en la C.M. de Hacienda; la reforma constitucional de ese año se califica como un punto fundamental en la trayectoria histórica legislativa de la revisión de la cuenta pública, primero, porque la facultad pasó a ser competencia exclusiva de la Cámara mencionada, sin que con ello se variara el objeto ni alcance de la revisión, es decir, siguió consistiendo en una investigación que tuviera por objeto determinar si las cantidades gastadas estaban o no de acuerdo con las partidas autorizadas.

3. Posteriormente, las fracciones del artículo 74 constitucional vinculadas con la revisión de la cuenta pública fueron modificadas por reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete, la que sólo versó sobre la oportunidad en la rendición de la cuenta pública del año anterior (se modificó la fecha correspondiente).

4. En años posteriores existió una tendencia a nivel mundial de dotar a los órganos encargados de la revisión de las cuentas públicas, de mayor autonomía respecto de los otros componentes del Poder Público, inquietudes que quedaron plasmadas en diversos documentos parlamentarios que formaron parte de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, con la cual desapareció la C.M. de Hacienda para dar lugar al ente de fiscalización superior de la Federación, denominado "A. Superior de la Federación", cuyo fundamento se encuentra en los artículos 74, fracciones II y IV, y 79 de la Constitución Federal. De esta reforma sobresalen las diferencias entre esos entes, no sólo en su denominación, sino en su ámbito de facultades y su relación de coordinación respecto de la Cámara de Diputados, consecuencia de su autonomía técnica y de gestión.

En relación con la reforma de mil novecientos noventa y nueve, resulta ilustrativo transcribir los siguientes apartados de la exposición de motivos de la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal,(19) quien expuso lo siguiente:

"Algunas de las propuestas planteadas por la población para corregir las debilidades que percibe en el sistema de fiscalización, se refieren a la necesidad de modernizar el enfoque y fortalecer las atribuciones del órgano encargado del control externo, a fin de convertirlo en un auténtico órgano o entidad de auditoría superior, independiente del Ejecutivo, dotado de autonomía técnica, imparcial en sus decisiones, accesible y reconocido por la ciudadanía y paralelamente, reorganizar el sistema de auto-control del Ejecutivo para encauzarlo preferentemente a la prevención y a la promoción de esquemas administrativos más sencillos y transparentes.

"...

"En la mayor parte de las naciones, la fiscalización superior se aboca al control de la legalidad, de la regularidad, de la operación financiera y de la gestión misma del gobierno y de la administración pública. Su único límite es el de practicar su fiscalización en forma posterior a la toma de decisiones y su ejecución para no interferir en la responsabilidad que les corresponde a los ejecutores de los actos de gobierno y de administración. Este tipo de fiscalización requiere ser ejercida por órganos técnicos profesionales, con autonomía de gestión y carácter apolítico, la mayoría de ellos ubicados en el Poder Legislativo, a los que se denomina A. Suprema o Superior y que tienen fuerte visibilidad y amplio respaldo de la población.

"...

"Es momento de conjuntar esfuerzos de ambos poderes, para dar respuesta a la demanda sentida de la sociedad de contar con un órgano reconocido de fiscalización, rector de la auditoría gubernamental en México, que aproveche los logros y experiencias obtenidos en la C.M. de Hacienda y en los órganos de control interno de los poderes. La creación de una entidad superior de fiscalización del Gobierno Federal, como institución profesional con autonomía técnica y administrativa, que tenga facultades de auditoría de la gestión financiera más allá de la revisión de cuenta pública y que forme parte de un sistema integral de control y evaluación, requiere de un cambio estructural profundo al actual sistema nacional de fiscalización.

"...

"Para alcanzar su objeto, se propone garantizar la plena independencia respecto al ente fiscalizado, la autonomía técnica en el desempeño de su función y la protección jurídica frente a eventuales interferencias, con lo cual se logrará configurar una institución con las características que se les han reconocido constitucional y legalmente a estos órganos en los distintos sistemas de gobierno de la mayor parte de los países. ..."

Posterior al precedente invocado, el marco constitucional tuvo otra modificación, esto mediante decreto publicado el siete de mayo de dos mil ocho en el Diario Oficial de la Federación; en éste se reformaron entre otros, los artículos 74, fracción IV y 79, fracciones I y II, con el objetivo de mejorar la manera en que el gobierno administra y utiliza los recursos del Estado, así como para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas sobre su uso adecuado y eficiente; de ahí que se enfatizó en la necesidad de que el gasto fuera evaluado en cuanto a los resultados obtenidos, tanto el federal, el de las entidades federativas y los Municipios.

En los trabajos legislativos se hizo referencia al fortalecimiento de la A. Superior de la Federación, para prever un proceso de fiscalización eficiente y compatible con los principios de división de poderes y de legalidad, elevando a nivel constitucional algunos supuestos normativos contenidos en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, como lo es la facultad de revisar información de ejercicios anteriores al de la cuenta pública de que se trate; para fiscalizar recursos ejercidos por entes públicos que no sean federales, incluyendo a los particulares o cuando los recursos públicos sean destinados a fideicomisos privados, fondos o instrumentos similares; y para que pudieran emitir recomendaciones no vinculantes sobre el desempeño del gasto.

Así como se propuso establecer que la función de fiscalización se regulara en su alcance, por los principios rectores de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad e imparcialidad.

Del análisis a las constancias que conforman el procedimiento de reforma constitucional, resulta importante reproducir parte de lo que se consideró en la exposición de motivos correspondiente a la iniciativa del Ejecutivo Federal, quien expresó:

"En ese sentido, la reforma hacendaria que someto a consideración de esa soberanía incluye un componente fundamental: mejorar sustancialmente la manera en que el gobierno administra y utiliza los recursos -que le proveen los habitantes- del Estado para cumplir con sus fines; lo anterior, a través de mecanismos para incrementar la calidad con la que se ejerce el gasto público, así como para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas sobre el uso de dichos recursos.

"Asimismo, cabe destacar que la presente iniciativa es congruente con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el cual dentro del Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos, en su apartado 2.1. Política hacendaria para la competitividad, contempla como uno de sus objetivos el contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica, así como es congruente con la estrategia 1.3. de dicho objetivo: garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico.

"...

"En este orden de ideas, se proponen reformas a los artículos 74 y 79 constitucionales para fortalecer el proceso de revisión de la cuenta pública. En el artículo 74, para una mayor claridad se propone reubicar a la fracción VI, actualmente derogada, la regulación que actualmente prevé la fracción IV en materia de cuenta pública, con la finalidad de fortalecer dicha regulación en los términos que más adelante se explican. En la fracción IV permanecería exclusivamente la regulación en materia del presupuesto de egresos de la Federación.

"Por su parte, en el artículo 79 se realizan propuestas para fortalecer a la A. Superior de la Federación y prever un proceso de fiscalización más eficiente y compatible con los principios de división de poderes y de legalidad, conforme se expondrá más adelante.

"...

"Por otro lado, la reforma que se propone a esa soberanía hace énfasis en el fortalecimiento de la A. Superior de la Federación, elevando a nivel constitucional lo establecido en el artículo 2, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y precisando su competencia para llevar a cabo sus funciones de fiscalización, como el ejercicio directo de dicha facultad cuando se trate de recursos federales ejercidos por entes públicos que no sean federales -entidades federativas, Municipios, órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, órganos autónomos y entidades paraestatales-, así como por particulares o cuando sean destinados a fideicomisos privados, fondos o instrumentos similares, que ejerzan recursos públicos, obligándolos también a proporcionar a la A. Superior de la Federación toda la información que ésta les requiera, fomentando con ello al mismo tiempo la transparencia sobre la aplicación de dichos recursos.

"Asimismo, se eleva a rango constitucional la facultad de la A. Superior de la Federación contenida actualmente en el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para revisar información de ejercicios anteriores al de la cuenta pública en cuestión, sin que, por este motivo se entienda abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales; de igual forma, se amplía dicha facultad cuando se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Cabe señalar que las observaciones y recomendaciones que la entidad de fiscalización superior de la Federación emita en uso de esta facultad, sólo podrán referirse a la cuenta pública en revisión.

"...

"En este sentido, se propone establecer que la función de fiscalización que ejerce la A. Superior de la Federación esté regulada en su alcance por los principios rectores de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad e imparcialidad, como preceptos a los que deberá sujetarse la actuación del órgano técnico fiscalizador."

Cabe destacar que en el dictamen de la revisora Cámara de Senadores, se expresó la coincidencia con la Colegisladora, en cuanto a la importancia de reformar los artículos 116 y 122 constitucionales, a fin de establecer en las Legislaturas Estatales, órganos estatales de fiscalización y hacer de aplicación general los principios rectores de la fiscalización, según se expresó en los siguientes términos:

"Es importante mencionar que existe completa coincidencia con la Colegisladora, en cuanto a la modificación de los artículos 116 y 122 constitucionales, a fin de establecer en las Legislaturas Estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal órganos estatales de fiscalización y hacer de aplicación general los principios rectores de la fiscalización en todas las entidades federativas.

"Lo anterior, toda vez que se logrará homologar las funciones de fiscalización y revisión de cuentas públicas de las entidades federativas y del Distrito Federal, con su equivalente en el nivel federal, lo cual facilitaría a la A. Superior de la Federación la revisión de los recursos federales ejercidos por las entidades federativas en razón de que serían fiscalizados por los órganos de fiscalización locales bajo los mismos principios. Asimismo, se logrará, a nivel constitucional, la creación de órganos de fiscalización a nivel estatal."

Por último, el marco constitucional que nos ocupa, tuvo su reforma más reciente mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil quince, en el cual tuvieron modificaciones importantes dos de los fundamentos constitucionales a los que nos hemos referido, esto es, los artículos 74 y 79. Esta reforma se integró con cinco iniciativas de diversas fechas, y se distingue porque con ella se creó lo que se denominó como "Sistema Nacional Anticorrupción y de Fiscalización", encabezado por la A. Superior de la Federación como eje articulador del sistema tanto de fiscalización como de combate a la corrupción.

Por ello, en el procedimiento observado por el poder reformador, se acentuó la necesidad de otorgar mayores facultades a la A. Superior de la Federación, por lo que se buscó que sus facultades no se limitaran a la realización de auditorías, sino también para llevar a cabo investigaciones donde se presuma responsabilidad administrativa de carácter grave o algún acto de corrupción de servidores públicos o de particulares que manejen recursos públicos; que su facultad de revisión se extienda a actos cometidos en ejercicios fiscales anteriores, por lo que se eliminan los principios de anualidad y posterioridad; y que se ampliara el plazo para fiscalizar la cuenta pública, entre otros aspectos.

Se apunta que en los trabajos legislativos además del énfasis en el fortalecimiento de la A. Superior de la Federación, se consideró que esto también operaba para sus homólogas de las entidades federativas, por lo que también se introdujeron modificaciones a los artículos 116 y 122 de la Constitución Federal.

Como consecuencia de esa reforma, los artículos 74, fracciones II y VI y 79 de la Constitución Federal,(20) quedaron redactados en los siguientes términos:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la A. Superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

"...

"VI. Revisar la cuenta pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"La revisión de la cuenta pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la A. Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha autoridad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.

"La cuenta pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la A. Superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la cuenta pública.

"La Cámara concluirá la revisión de la cuenta pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la A. Superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.

"La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la A. Superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización."

"Artículo 79. La A. Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

"La A. Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la cuenta pública.

"Asimismo, por lo que corresponde a los trabajos de planeación de las auditorías, la A. Superior de la Federación podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos.

"La A. Superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. En los términos que establezca la ley fiscalizará, en coordinación con las entidades locales de fiscalización o de manera directa, las participaciones federales. En el caso de los Estados y los Municipios, cuyos empréstitos cuenten con la garantía de la Federación, fiscalizará el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado los gobiernos locales. Asimismo, fiscalizará los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

"Las entidades fiscalizadas a que se refiere el párrafo anterior deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que les sean transferidos y asignados, de acuerdo con los criterios que establezca la ley.

"La A. Superior de la Federación podrá solicitar y revisar, de manera casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, sin que, por este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la erogación, contenidos en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas federales. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, la A. Superior de la Federación emita, sólo podrán referirse al ejercicio de los recursos públicos de la cuenta pública en revisión.

"Sin perjuicio de lo previsto en el párrafo anterior, en las situaciones que determine la ley, derivado de denuncias, la A. Superior de la Federación, previa autorización de su titular, podrá revisar durante el ejercicio fiscal en curso a las entidades fiscalizadas, así como respecto de ejercicios anteriores. Las entidades fiscalizadas proporcionarán la información que se solicite para la revisión, en los plazos y términos señalados por la ley y, en caso de incumplimiento, serán aplicables las sanciones previstas en la misma. La A. Superior de la Federación rendirá un informe específico a la Cámara de Diputados y, en su caso, promoverá las acciones que correspondan ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción o las autoridades competentes;

"II. Entregar a la Cámara de Diputados, el último día hábil de los meses de junio y octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la cuenta pública, los informes individuales de auditoría que concluya durante el periodo respectivo. Asimismo, en esta última fecha, entregar el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la cuenta pública, el cual se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara. El Informe General Ejecutivo y los informes individuales serán de carácter público y tendrán el contenido que determine la ley; estos últimos incluirán como mínimo el dictamen de su revisión, un apartado específico con las observaciones de la A. Superior de la Federación, así como las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre las mismas.

"Para tal efecto, de manera previa a la presentación del Informe General Ejecutivo y de los informes individuales de auditoría, se darán a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por la A. Superior de la Federación para la elaboración de los informes individuales de auditoría.

"El titular de la A. Superior de la Federación enviará a las entidades fiscalizadas los informes individuales de auditoría que les corresponda, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a que haya sido entregado el informe individual de auditoría respectivo a la Cámara de Diputados, mismos que contendrán las recomendaciones y acciones que correspondan para que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las consideraciones que estimen pertinentes; en caso de no hacerlo se harán acreedores a las sanciones establecidas en ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que establezca la ley.

"La A. Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas.

"En el caso de las recomendaciones, las entidades fiscalizadas deberán precisar ante la A. Superior de la Federación las mejoras realizadas, las acciones emprendidas o, en su caso, justificar su improcedencia.

"La A. Superior de la Federación deberá entregar a la Cámara de Diputados, los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, correspondientes a cada uno de los informes individuales de auditoría que haya presentado en los términos de esta fracción. En dicho informe, el cual tendrá carácter público, la auditoría incluirá los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los procedimientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

"La A. Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes individuales de auditoría y el Informe General Ejecutivo a la Cámara de Diputados a que se refiere esta fracción; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;

"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

"IV. Derivado de sus investigaciones, promover las responsabilidades que sean procedentes ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, para la imposición de las sanciones que correspondan a los servidores públicos federales y, en el caso del párrafo segundo de la fracción I de este artículo, a los servidores públicos de los Estados, Municipios, del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, y a los particulares.

"La Cámara de Diputados designará al titular de la A. Superior de la Federación por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

"Para ser titular de la A. Superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas facilitarán los auxilios que requiera la A. Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la A. Superior de la Federación, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, los responsables serán sancionados en los términos que establezca la ley.

"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

De la reseña que antecede, podemos desprender tres objetivos torales en cuanto a la revisión de la cuenta pública, buscados por el poder reformador y son los siguientes:

a) Las modificaciones en la Constitución Federal no han representado una variación en el objeto y fines de la revisión de la cuenta pública, pues sigue consistiendo en una investigación que busca determinar si las cantidades gastadas corresponden a las partidas expresamente señaladas en los presupuestos, lo que significa un examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos, para asegurar la realización de planes de desarrollo y programas y, en su caso, fijar las responsabilidades correspondientes.

b) Es una constante la de fortalecer a los órganos encargados de esa función, dotándolos de una mayor autonomía respecto de los poderes a fiscalizar, de ahí que se aluda a la autonomía técnica y de gestión que caracteriza a las entidades de fiscalización.

c) Existe una distinción entre las funciones que corresponden a la A. Superior de la Federación como órgano técnico, frente a la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, como revisora última de la cuenta pública.

Régimen de las entidades federativas y Municipios.

Los artículos transcritos, en la parte que interesa, prevén respectivamente, que las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, así como revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas; que las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización que serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan las leyes y que esa función se llevará a cabo con base en los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad, así como que los informes de auditoría tendrán carácter público.

De esos preceptos importa para la resolución de este asunto, lo dispuesto en el artículo 115 en cuanto a la facultad de las Legislaturas de los Estados para revisar y fiscalizar cuentas públicas de los municipios; de esa disposición, es necesario referirnos a los cambios generados por el poder reformador.

Al respecto, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, operó una importante reforma en la regulación del Municipio, con el objetivo de robustecer esta institución, formulando cambios tendentes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y, en general, aquellas facultades que se habían otorgado a los Estados y a la Federación, impidiendo la plena autonomía del Municipio Libre. De la lectura a los trabajos legislativos examinados se desprende una especial mención a la reestructuración de la economía municipal, buscando su autosuficiencia, por lo que se consignó el principio de la libre administración de su hacienda y se incorporó por primera vez la referencia a la facultad de las Legislaturas de los Estados de revisar las cuentas públicas de los Municipios.

Es significativo que en las discusiones tanto de la Cámara de Origen, como en la Cámara Revisora, se expresaron ideas en torno a la facultad de revisión de las cuentas públicas, en el sentido de que colisiona con el principio de autonomía municipal, pues se obliga a los Ayuntamientos a rendir cuenta a la Legislatura, lo que se entendió como una intervención en el manejo de su hacienda. Sin embargo, las manifestaciones formuladas no rindieron el objetivo buscado, por lo que prevaleció la propuesta del Ejecutivo de incluir en la fracción IV de lo que sería el nuevo texto del artículo 115 constitucional, aquélla consistente en que las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios y revisarán sus cuentas públicas.

Posteriormente, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se reformó el artículo 115 constitucional para introducir la facultad de las Legislaturas de los Estados, no sólo de revisar cuentas públicas, sino para fiscalizarlas; es decir, con esa reforma constitucional quedó plasmada la actual redacción del penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que en su primera parte ordena: "Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas."

Del examen a los trabajos legislativos correspondientes, resalta lo imperioso de robustecer la función fiscalizadora de los Congresos Estatales respecto de los Municipios, ello en franca consecuencia de la reforma constitucional que operó en el artículo 79 de la Constitución Federal, referida en párrafos que anteceden, de fecha treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve. También se desprende que la facultad de fiscalización tuvo como objetivo transparentar el correcto ejercicio de los recursos públicos, es decir, congruentes con la reforma al artículo 79, el objetivo de introducir el término "fiscalizar" buscó lograr un mayor control del gasto público, pues incluso, durante las discusiones se aludió al abandono del concepto "revisar", para introducir el de "fiscalizar"; empero, subsistieron los dos verbos referidos.

Por añadidura, de las nueve iniciativas que culminaron con la reforma referida, no se advierte referencia alguna al término "fiscalizar", pero es en el dictamen de la Cámara de Origen en donde encontramos el agregado de esa facultad, ya que al respecto, se asentó:

"4.4. La fracción IV es de reformarse, atentos a las motivaciones expresadas en las iniciativas en estudio.

"...

"En materia de cuentas públicas, se confirma la tarea exclusiva de las Legislaturas no sólo de ‘revisar’ sino de fiscalizar las cuentas públicas de los Ayuntamientos. Con lo anterior se robustece la función fiscalizadora de los Congresos Estatales respecto de los Municipios.

"Por tanto, la evaluación de los programas municipales corresponderá al Ayuntamiento, respecto del desempeño que tenga la administración pública municipal.

"A juicio de la comisión suscrita, la incorporación del término fiscalización atiende el sentido que anima la reforma constitucional en curso de su artículo 79, misma que daría lugar a la creación de la entidad de fiscalización superior."

Para concluir con este apartado se aclara que si bien mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, se reformó el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, también lo es que la modificación respectiva no correspondió a aquella facultad de las Legislaturas de los Estados de revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales.

También es importante expresar que en relación con ese precepto constitucional, este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional **********,(21) expuso que concede la facultad genérica a los Congresos Locales para revisar la cuenta pública de los Ayuntamientos y, por tanto, la reglamentación de dicha facultad debe establecerse en las Constituciones y leyes locales; así como subrayó que esa atribución junto con la de aprobación de leyes de ingresos y determinación del presupuesto de egresos municipal, tienen entre otras finalidades la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes de desarrollo y sus programas, lo cual se logra mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades.

De igual forma, en ese precedente se destacó que la libertad municipal no es una facultad absoluta sino que, precisamente está acotada por las disposiciones del Texto Constitucional el cual cuando faculta a las Legislaturas Locales para intervenir en la determinación de los ingresos de los Municipios, y en la revisión de su cuenta pública, busca garantizar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados mediante el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, según se advierte de los artículos 108 y 114 de la Norma Suprema.

Lo anterior quedó plasmado en la jurisprudencia P./J. 72/2000, que a continuación se reproduce:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ARTÍCULOS 45 Y 58, FRACCIÓN VI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-El artículo 45 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas que faculta al Congreso Local para examinar las cuentas de recaudación y aplicación de los fondos públicos municipales, con el objeto de determinar si las cantidades percibidas y gastadas están de acuerdo con las partidas respectivas de los presupuestos; si se actuó de conformidad con las leyes de la materia; si los gastos están justificados y si ha lugar a exigir alguna responsabilidad; y el diverso artículo 58, fracción VI, del propio ordenamiento que dispone que corresponde al citado Congreso, por conducto de la C.M. de Hacienda, realizar la revisión y calificación de la cuenta pública municipal, no transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto por este precepto constitucional, las Legislaturas de los Estados tienen la facultad genérica de aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisar sus cuentas públicas, ello es con la finalidad de revelar el estado de las finanzas públicas municipales, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas por medio de la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, por lo que las atribuciones concedidas en los artículos 45 y 58, fracción VI, de la citada Constitución Local, no contrarían o exceden las conferidas por el precepto de la Constitución Federal de referencia." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, tesis P./J. 72/2000, página 964, número de registro digital: 191380)

Por lo que toca a las reformas al artículo 116 constitucional en su fracción II, resta señalar que en el Decreto de reforma constitucional de siete de mayo de dos mil ocho, referido en párrafos que anteceden, se introdujo la obligación para las Legislaturas de los Estados de contar con entidades estatales de fiscalización, como órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones; así como que la función de fiscalización se debe desarrollar conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.

Según se destacó anteriormente, de los trabajos legislativos que culminaron con esa reforma, el Constituyente Permanente enfatizó el objetivo de homologar las funciones de fiscalización y revisión de cuentas públicas de las entidades federativas y del Distrito Federal, con su equivalente en el nivel federal, para facilitar a la A. Superior de la Federación la revisión de los recursos federales ejercidos por las entidades federativas en razón de que serían fiscalizados por los órganos de fiscalización locales bajo los mismos principios.

De igual forma, como lo expresamos, el artículo 116 fue objeto de modificación en el Decreto de veintisiete de mayo de dos mil quince y, como consecuencia de la reforma, se ordena ahora que la función de fiscalización en las entidades federativas se desarrolle conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad, subsistiendo la regla sobre la autonomía técnica y de gestión de las entidades estatales de fiscalización.

Regulación en el Estado de S.

Los artículos 42, 64, fracción XXV, 67 y 136, fracción XXIV, de la Constitución Política del Estado de S., establecen lo siguiente:

"Artículo 42. Sin perjuicio de su función legislativa ordinaria, en el primer periodo de sesiones ordinarias el Congreso se ocupará de modo preferente de discutir y aprobar las leyes y presupuestos de ingresos y egresos para el año siguiente. En las mismas condiciones, el segundo periodo se destinará, preferentemente, a examinar las cuentas públicas del año anterior y a calificarlas dentro de los cinco meses siguientes a partir de la fecha límite de su presentación ante el Congreso.

"Durante los periodos de sesiones extraordinarias la Diputación Permanente ejecutará y vigilará un sistema que será regulado por la ley secundaria para concluir los trabajos que se encuentren pendientes a cargo de las comisiones dictaminadoras, así como para iniciar o continuar cualquier otro trabajo propio de dichas comisiones con el objeto de que éstas reciban y se avoquen al análisis, discusión y, en su caso, dictamen de cualquier iniciativa que se presente durante dichos periodos. Para este último efecto, las iniciativas que se reciban en periodos de sesiones extraordinarias serán turnadas a comisiones por la Diputación Permanente, iniciándose de inmediato los trabajos que correspondan a menos de que uno de los integrantes de dicha Permanente reclame el turno que se le haya dado al asunto, en cuyo caso se incluirá el mismo, para decisión definitiva de turno, en la siguiente sesión que celebre el Pleno del Congreso."

"Artículo 64. El Congreso tendrá facultades:

"...

"XXV. Para revisar anualmente las cuentas públicas del Estado del año anterior que deberá presentar el Ejecutivo y revisar y fiscalizar las de los Municipios que deberán presentar los Ayuntamientos. La revisión de las cuentas públicas tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados en los programas, a cuya ejecución se hayan asignado los recursos presupuestados. Si de la glosa aparecieren discrepancias entre las cantidades ejercidas, las partidas aprobadas y las metas alcanzadas, o no existiere exactitud y justificación de gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."

"Artículo 67. El Instituto Superior de A. y Fiscalización se constituye como un órgano del Congreso del Estado dotado de autonomía presupuestaria, técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Estará encargado de la revisión y fiscalización de los estados financieros y cuentas públicas estatal y municipales. La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

"Para el señalado efecto, serán atribuciones específicas del Instituto Superior de A. y Fiscalización:

"A) Revisar los estados financieros trimestrales de los Municipios y del Ejecutivo del Estado, que para dicho particular deberán presentarse por los referidos niveles de gobierno, para el exclusivo efecto de formular observaciones si las hay y, en su caso, darles seguimiento, con la finalidad de colaborar con las autoridades administrativas en el cumplimiento de las disposiciones relativas al manejo de fondos públicos.

"B) Revisar anualmente las cuentas públicas del año inmediato anterior que deberán presentar los tres Poderes del Estado y los Municipios.

"C) Revisar anualmente las cuentas públicas del año inmediato anterior correspondientes a los organismos constitucionalmente autónomos, quienes deberán presentarlas auditadas por despacho externo de contadores designado por el propio organismo.

"D) Fiscalizar los ingresos y egresos, así como el manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos de los Poderes del Estado y de los Ayuntamientos, incluidos todos los entes, organismos, entidades, dependencias, fideicomisos, fondos y cualesquier otra oficina de cualquier naturaleza que de cualquier modo dependa o forme parte de las entidades estatal o municipales, e igualmente los recursos públicos ejercidos por particulares, incluyéndose para dicho efecto las atribuciones necesarias para verificar que los ejercicios correspondientes se encuentren ajustados a los criterios, los planes y los programas especificados en los presupuestos respectivos.

"E) Entregar al Pleno del Congreso, por conducto de la comisión referida en la fracción XXXII Bis del artículo 64 de esta Constitución, los resultados de la revisión de las cuentas públicas a más tardar el 30 de agosto del año de su presentación, incluyéndose en dicha entrega los dictámenes de la revisión, un apartado correspondiente a la verificación del cumplimiento de los objetivos de los programas y demás información que determinen las leyes secundarias.

"F) Investigar los actos u omisiones relativos a irregularidades o conductas ilícitas en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos, pudiendo, para este efecto, realizar todas las diligencias que resulten conducentes; incluyéndose visitas domiciliarias a particulares que hubiesen fungido como proveedores de bienes o servicios a la autoridad estatal o municipal, con el exclusivo propósito de compulsar las transacciones correspondientes y la documentación que las sustente, en los términos y con las formalidades previstas para los cateos.

"G) Determinar y ejecutar las medidas conducentes a la recuperación de los daños y perjuicios que afecten al erario por el ejercicio indebido o equivocado de recursos públicos, fincando directamente a los responsables las indemnizaciones correspondientes y, en su caso, denunciar ante las autoridades competentes las responsabilidades administrativas y el o los delitos que presumiblemente aparezcan cometidos; de todo lo cual informará al Pleno del Congreso por conducto de la comisión referida en la fracción XXXII Bis del artículo 64 de esta Constitución.

"H) Ejercer las atribuciones referidas en los apartados D, F y G con respecto a los ejercicios presupuestales de los organismos constitucionalmente autónomos solamente en los casos en que, a propuesta de la comisión referida en la fracción XXXII Bis del artículo 64 de esta Constitución, lo determine el Pleno del Congreso por votación calificada de dos tercios de los diputados presentes en la sesión.

"El auditor mayor y los auditores adjuntos del Instituto Superior de A. y Fiscalización, durarán en su encargo siete años y podrán ser nombrados, nuevamente, por una sola vez. Dichos funcionarios sólo podrán ser removidos por el Congreso por las causas graves que al efecto se determinen en la ley y por la misma mayoría que cada uno requiere para su nombramiento.

"La ley definirá formas alternativas de designación del Auditor Mayor del Instituto Superior de A. y Fiscalización para la hipótesis de que, en un plazo breve, no se reúna la votación cameral requerida para dicho nombramiento. La falta de votos para el nombramiento referido nunca podrá ocasionar la permanencia en el cargo de quien haya ejercido la función en el periodo que concluye.

"La ley especificará los requisitos que deberán reunir para su nombramiento el auditor mayor y los auditores adjuntos del Instituto Superior de A. y Fiscalización, así como las atribuciones que les correspondan.

"Ni el auditor mayor ni los auditores adjuntos del Instituto Superior de A. y Fiscalización podrán formar parte, durante el ejercicio de sus encargos, de partido o asociación política algunos, ni desempeñar empleo, cargo o comisión distintos, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Tanto las oficinas públicas estatales y municipales como los particulares que ejerzan o hayan ejercido recursos públicos, deberán coadyuvar en lo que resulte legalmente necesario para el buen ejercicio de las funciones del Instituto Superior de A. y Fiscalización."

"Artículo 136. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

"...

"XXIV. Someter al examen y aprobación del Congreso, anualmente, en la primera quincena del segundo periodo de sesiones ordinarias, sus cuentas públicas del año anterior."

Los preceptos transcritos prevén en su orden:

• Que el segundo periodo de sesiones del Congreso se destinará, preferentemente, a examinar las cuentas públicas del año anterior y a calificarlas dentro de los cinco meses siguientes a partir de la fecha límite de su presentación ante el propio Congreso.

• Que el Congreso tendrá como facultad la de revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Municipios que deberán presentar los Ayuntamientos.

• Que la revisión de las cuentas públicas tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados en los programas, a cuya ejecución se hayan asignado los recursos presupuestales.

• Si de la glosa aparecieren discrepancias entre las cantidades ejercidas, las partidas aprobadas y las metas alcanzadas, o no existiere exactitud y justificación de gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

• Que el Instituto Superior de A. y Fiscalización se constituye como un órgano del Congreso del Estado, dotado de autonomía presupuestaria, técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones en los términos que disponga la ley.

• Que el Instituto Superior de A. y Fiscalización estará encargado de la revisión y fiscalización de los estados financieros y cuentas públicas estatal y municipales.

• Que la función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad; y,

• Que es obligación de los Municipios someter al examen y aprobación del Congreso, anualmente, en la primera quincena del segundo periodo de sesiones ordinarias, sus cuentas públicas del año anterior.

Por otro lado, rige para la entidad la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S., cuyo objeto de acuerdo con su artículo 1 es, entre otros, el de regular la revisión, auditoría y fiscalización superior de los estados financieros y cuentas públicas estatal y municipales, mediante la revisión, auditoría y fiscalización de los recursos públicos a cargo de los Poderes del Estado, los Municipios y otros.

Así como prevé en su artículo 6 que el Instituto Superior de A. y Fiscalización es un órgano del Congreso del Estado dotado de autonomía presupuestaria, técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, encargado de la revisión y fiscalización de los estados financieros y cuentas públicas estatal y municipales.

Por su parte el diverso 25 del mismo ordenamiento dispone que la revisión, auditoría y fiscalización de las cuentas públicas tiene por objeto entre otros, verificar los resultados de la gestión financiera, comprobando si el ingreso deriva de la aplicación de la Ley de Ingresos del Estado y de las Leyes de Ingresos y Presupuestos de Ingresos de los Municipios; y si el gasto público se ajustó a los criterios señalados en los presupuestos de egresos correspondientes, cumpliéndose los programas y subprogramas aprobados; así como determinar si el desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas y subprogramas se realiza con base en los indicadores aprobados en el presupuesto correspondiente.

Los preceptos referidos se reproducen a continuación:

"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto:

"I. Regular la revisión, auditoría y fiscalización superior de los estados financieros y cuentas públicas estatal y municipales, mediante la revisión, auditoría y fiscalización de los recursos públicos a cargo de los poderes del Estado, los Ayuntamientos de los Municipios del Estado, incluyendo a las entidades de la administración pública estatal y municipal, los organismos constitucional y legalmente autónomos y cualquier ente público estatal o municipal, así como cualquier persona de derecho público o privado que recaude, administre, maneje, custodie, aplique o ejerza recursos públicos;

"II. Establecer la organización, funcionamiento y atribuciones del Instituto Superior de A. y Fiscalización; y

"III. Establecer las bases y los procedimientos para la recuperación de los daños y perjuicios causados al Estado o a los Municipios en sus respectivas haciendas y al patrimonio de los demás entes públicos, derivados del ejercicio irregular de los recursos públicos, así como la determinación de medidas disciplinarias a los sujetos de fiscalización por infracciones a esta ley."

"Artículo 6. El Instituto Superior de A. y Fiscalización se constituye como un órgano del Congreso del Estado con autonomía presupuestaria, técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Estará encargado de la revisión y fiscalización de los estados financieros y cuentas públicas estatal y municipales, fiscalizar los ingresos y egresos, así como el manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos, así como, deuda pública de los Poderes del Estado, de los organismos constitucional y legalmente autónomos, de los Ayuntamientos de los Municipios, incluidos todos los entes, organismos, entidades, dependencias, fideicomisos, fondos y cualesquier otra oficina de cualquier naturaleza que de cualquier modo dependa o forme parte de las entidades estatal o municipales, e igualmente los recursos públicos ejercidos por particulares, incluyéndose para dicho efecto las atribuciones necesarias para verificar que los ejercicios correspondientes se encuentren ajustados a los criterios, los planes y los programas especificados en los presupuestos respectivos, en apoyo coordinado a las facultades de fiscalización del Congreso del Estado.

"El instituto tendrá su domicilio en la ciudad de Hermosillo, S.."

"Artículo 25. La revisión, auditoría y fiscalización de las cuentas públicas tiene por objeto:

"I. Verificar los resultados de la gestión financiera, comprobando si el ingreso deriva de la aplicación de la Ley de Ingresos del Estado y de las Leyes de Ingresos y Presupuestos de Ingresos de los Municipios; y si el gasto público se ajustó a los criterios señalados en los presupuestos de egresos correspondientes, cumpliéndose los programas y subprogramas aprobados;

"II. Determinar si los programas y subprogramas, ejecución y cumplimiento de metas, se ajustan a los contenidos, plazos y montos aprobados;

"III. Determinar si el desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas y subprogramas se realiza en base a los indicadores aprobados en el presupuesto correspondiente;

"IV. Comprobar que la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos, y que los actos, contratos, convenios, concesiones financiamientos u otras operaciones que obtengan, realicen o celebren los sujetos de fiscalización se ajusten a la legalidad, si han causado daño o perjuicios en contra de las haciendas públicas o afectación del patrimonio del Estado, de los Municipios; y

"V. Constatar que las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles o inmuebles, la prestación de servicios, así como la asignación, contratación y ejecución de obra pública, se realizaron en cumplimiento con las disposiciones legales aplicables."

También es importante referirnos a las atribuciones de la Comisión de Vigilancia, previstas en el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S., disposición que es del tenor siguiente:

"Artículo 20. Son atribuciones de la Comisión de Vigilancia, las siguientes:

"I. Ser el conducto de comunicación entre el Pleno del Congreso y el instituto;

"II. Recibir del Congreso los estados financieros trimestrales y las cuentas públicas de los sujetos de fiscalización y turnarlos al instituto para su revisión y fiscalización;

"III. Presentar al Pleno del Congreso el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas;

"IV. Ordenar la comparecencia del auditor mayor para conocer en lo específico el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas;

"V. Conocer el programa anual de actividades que para el debido cumplimiento de sus funciones elabore el instituto, así como sus modificaciones;

"VI. Coordinar, vigilar y evaluar el desempeño de las funciones del instituto;

"VII. Designar al despacho externo que auditará los recursos públicos ejercidos por el instituto;

"VIII. Presentar al Pleno del Congreso las propuestas de aspirantes a ocupar el cargo de auditor mayor, y a los auditores adjuntos propuestos por el auditor mayor, así como las solicitudes de remoción;

"IX. Acordar con el instituto establecer los lineamientos para la operación del Fondo para el Fortalecimiento de la Fiscalización Superior del Estado de S.;

"X. Dar seguimiento a las opiniones que emitan las comisiones de dictamen del Congreso del Estado, en relación con el desempeño en el cumplimiento de metas y aspectos presupuestales contenidos en los estados financieros trimestrales y las cuentas públicas de los entes públicos sujetos a la presente ley; y

"XI. Las demás que le asignen esta ley y otras disposiciones aplicables."

Del precepto se desprende que la comisión es el canal de comunicación entre el Pleno del Congreso del Estado y el Instituto Superior de A. y Fiscalización, que es quien recibe los informes de resultados de las cuentas públicas para su presentación en el Pleno, entre otras atribuciones.

Del régimen normativo del Estado de S. se toma en cuenta sustancialmente, que el Instituto Superior de A. y Fiscalización es el órgano del Congreso del Estado dotado de autonomía presupuestaria, técnica y de gestión, encargado de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas estatal y municipales, función que se rige por la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de S..

Así como que el Congreso de esa entidad federativa tiene como facultad la de revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Municipios, con el objeto de conocer los resultados de la gestión financiera, así como comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en los presupuestos aprobados en los programas, a cuya ejecución se hayan asignado los recursos presupuestados.

Así como determinó que ese objetivo impone a los sujetos revisados deberes, como el de informar, el de brindar la colaboración necesaria para que se efectúe la revisión y el de permitir la práctica de visitas e inspecciones.

Lo antedicho se desprende, de la jurisprudencia P./J. 60/2003 de este Tribunal Pleno, cuyos rubro, texto y datos de publicación se transcriben a continuación:

"AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL).-Del análisis histórico, constitucional y legislativo de la facultad de revisión de la cuenta pública, realizado a partir del texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se advierte que la facultad de auditar fue en un primer momento atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras, las que se auxiliaban para tal efecto de la C.M. de Hacienda y, a partir de mil novecientos setenta y siete, pasó a ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la que igualmente se auxiliaba de la contaduría referida. Asimismo, se advierte que a pesar de los diversos matices que fue tomando dicha atribución a lo largo de esos años, en lo esencial, el objeto de la revisión de la cuenta pública no varió, consistiendo éste, en resumen, en determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y d) promover, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar; objetivo cuya realización impone a los sujetos revisados deberes, como el de informar, el de brindar la colaboración necesaria para que se efectúe la revisión y el de permitir la práctica de visitas e inspecciones. El marco constitucional inherente a la revisión de la cuenta pública fue modificado por reforma constitucional en mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, por disponerlo así el artículo segundo transitorio de la misma, las cuentas públicas correspondientes a las anualidades de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil, habrían de regirse por el anterior régimen, pero en lugar de realizarse por la extinta C.M. de Hacienda, se harían por la nueva entidad de fiscalización superior de la Federación, A. Superior de la Federación; motivo por el cual, tratándose de una controversia derivada de acciones emprendidas a propósito de la cuenta pública de dos mil, la normatividad aplicable es la previa a la última reforma. En esta virtud y considerando la finalidad de la revisión de la cuenta pública antes precisada, debe concluirse que la extinta C.M. de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A. Superior de la Federación para efectos de las cuentas públicas de los años referidos, no tenía facultades de índole imperativo en relación con los auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituían irregularidades, situación que es perfectamente acorde con su calidad de órgano auditor. De lo contrario, esto es, de reconocer en el auditor, en su carácter de autoridad sustituta de la C.M. de Hacienda, facultades imperativas en relación con los auditados, que no sean las inherentes a que éste pueda realizar su labor fiscalizadora, se desnaturalizaría su función, pues lo convertiría en ejecutor o administrador directo de los recursos públicos y eso es contrario a su naturaleza de fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia jerárquica sobre los propios auditados, siendo que imperio y coerción eran elementos ajenos a las funciones de un contralor; como auditor, su función era constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico exija y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2003, tesis P./J. 60/2003, página 367, número de registro digital: 182887)

Sobre esa base normativa, debe decirse que no asiste la razón al Municipio actor, ya que cuando el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, prevé que las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, así como que revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas, debe entenderse que esas acciones implican un examen y la consecuente aprobación de esas cuentas públicas por parte del Congreso Local.

El artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, ordena en la porción normativa que nos interesa, que las Legislaturas de los Estados revisarán y fiscalizarán las cuentas públicas de los Municipios, acción la primera, que como el Municipio actor lo reconoce, significa "someter algo a nuevo examen para corregirlo, enmendarlo o repararlo" y fiscalizar entre otras acepciones se entiende como "criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien", definiciones que, por su alcance comprenden la acción, examen y consecuente aprobación, lo que llevado al caso, demuestra que el Congreso del Estado de S. al ejercer la facultad que le confieren los artículos 64, fracción XXV y 136, fracción XXIV, de la Constitución de esa entidad, puede emitir determinaciones como la combatida, concluyendo con la aprobación o no aprobación de cuentas públicas municipales.

Pensar lo contrario sería tanto como limitar una facultad que la propia Constitución Federal otorga a las Legislaturas Locales, creada precisamente para el examen de las finanzas públicas, pero principalmente para determinar que los gastos autorizados se hayan llevado a cabo en los términos y destinos presupuestados; lo que explica que el artículo 42 de la Constitución del Estado aluda al examen de las cuentas públicas y a su calificación;(22) y que el diverso 136, fracción XXIV, al regular las facultades y obligaciones de los Ayuntamientos, mencione el sometimiento al examen y aprobación del Congreso de las cuentas públicas del año anterior.

En este sentido es importante apuntar que el artículo 115 de la Constitución Federal, otorga clara competencia a las Legislaturas Locales para revisar la cuenta pública con los alcances que el régimen interno en el Estado de S. ha establecido, pues las acciones de revisar y fiscalizar involucran un examen y el lógico pronunciamiento que contenga una conclusión, lo que explica que en el acto combatido la autoridad demandada haya utilizado los términos "aprueba" y "no aprueba".

La conclusión a la que llega este Tribunal Pleno no desconoce la trascendencia de las funciones que llevan a cabo las entidades estatales de fiscalización; es decir, de acuerdo con la evolución que constitucionalmente han tenido esos entes en nuestro régimen, se evidencia la especial significación de fortalecer sus funciones, para asegurar su autonomía técnica y de gestión; sin embargo, como el propio marco constitucional lo determina, se trata de órganos que pertenecen a las Legislaturas de los Estados, pues el propio artículo 116, fracción II, constitucional, prevé que éstas contarán con entidades estatales de fiscalización, de donde se entiende que son órganos del Congreso que pertenecen a éste y que dentro de él, con autonomía técnica y de gestión llevan a cabo la función de analizar el gasto. Precisamente por tratarse de un órgano técnico sus conclusiones pasan al conocimiento del Congreso porque es a éste a quien la Constitución Federal, le otorga la facultad expresa y final para revisar y fiscalizar la cuenta pública.

Lo anterior significa que existe una clara diferencia entre la función que lleva a cabo la entidad estatal de fiscalización, en el caso, el Instituto Superior de A. y Fiscalización, frente a la facultad constitucional del Congreso Local, pues como expresamos, el primero, tiene atribuciones para llevar a cabo todos aquellos procedimientos y actos de carácter técnico por los cuales revisa el uso y destino de los recursos públicos, conforme al marco legal que le rige y, realizados esos actos, emite las conclusiones correspondientes que serán entregadas al Congreso Local. Frente a ello, éste, en uso de la facultad que le concede el artículo 115, fracción IV, constitucional, revisa y fiscaliza la cuenta pública, pero con base en el ejercicio técnico que llevó a cabo el instituto, lo que denota que la decisión última la tiene el Poder Legislativo, quien ejerce su facultad con apoyo en los trabajos elaborados por la entidad estatal de fiscalización, lo que evidencia la clara diferencia en las competencias del instituto y del Congreso Local.

En consecuencia, es claro que estamos ante un régimen de fiscalización en el que participan de manera conjunta y preponderante la entidad estatal de fiscalización y el Congreso Local, pero cada uno con competencias que se complementan para el objetivo final de examinar la exactitud y justificación de los gastos hechos con recursos públicos, pues a uno, a la entidad, le toca el trabajo de carácter técnico y, al otro, la decisión última como Poder del Estado de aprobación de la cuenta pública.

Además, la facultad que la Constitución Federal otorga a las Legislaturas de los Estados para la revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, se explica porque éstas aprueban los presupuestos de egresos, de ahí que le competa decidir la aprobación o no de cuentas públicas porque se trata del examen del correcto manejo de recursos públicos, de su buen uso y destino, objetivo que busca todo estado democrático de derecho y justifica la decisión última de un poder del Estado.

Por tanto, contrariamente a lo aducido por el Municipio actor, el acuerdo impugnado no transgrede la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, pues faculta a los Congresos Locales a revisar y fiscalizar la cuenta pública; lo que a su vez se reproduce en esos términos en el artículo 64, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado de S.; y si bien el diverso 136, fracción XXIV, del mismo ordenamiento alude al examen y aprobación por parte del Congreso de las cuentas públicas municipales, también lo es que como se ha expresado, los vocablos "revisar y fiscalizar", empleados en el artículo 115, fracción IV, constitucional y los términos "examinar y aprobar" utilizados en el artículo 136, fracción XXIV, de la Constitución Local, son acepciones similares, dado que se refieren a someter algo a examen o calificación; en consecuencia, de la facultad de revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Municipios, se infiere la obligación correlativa de someter a examen y aprobación las referidas cuentas, de ahí que se concluya que el Congreso Local tiene la facultad constitucional de llevar a cabo ese ejercicio y, por tanto, el acuerdo impugnado no resulta violatorio de la Carta Magna.

En primer término, es necesario tomar en cuenta que esta Suprema Corte ha emitido jurisprudencia en el sentido de que, por lo que hace al cumplimiento del principio de legalidad cuando se trata de actos que se verifican entre autoridades, la debida fundamentación y motivación se cumple primero, con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y, segundo, con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro.

Lo descrito encuentra su apoyo en la jurisprudencia P./J. 50/2000, de este Tribunal Pleno, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de dos mil, página ochocientos trece, registro digital: 192076)

Por otra parte, de la lectura al acuerdo impugnado, transcrito a fojas treinta y dos a treinta y cuatro de esta ejecutoria, se observa en su punto tercero que el Congreso del Estado de S., con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, no aprobó las cuentas públicas del ejercicio fiscal de dos mil trece de distintos Ayuntamientos, entre ellos, el de Cajeme; en su punto cuarto se indica que el Congreso instruye a ese instituto para que turne a los titulares de los Órganos de Control Interno Municipales correspondientes, a fin de que den seguimiento a cada una de las observaciones y salvedades señaladas en los informes de resultados de las cuentas referidas y, en caso de no solventarlas en términos de lo que marca la ley de la materia, se promueva ante las autoridades competentes los procedimientos de responsabilidad que resulten procedentes; y en su punto quinto instruye al presidente de la mesa directiva, para que gire una atenta invitación a los tesoreros y a los titulares de las Direcciones de Obras Públicas de los Municipios cuya cuenta pública no se aprobó, con el objeto de programar una reunión de trabajo con la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización para que informen sobre las observaciones e irregularidades presentadas en el informe de que se trata.

También es necesario destacar que del análisis a las constancias descritas en el considerando sexto de esta ejecutoria, se advierte que para la emisión del acto impugnado el Congreso del Estado de S. celebró sesión ordinaria de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, en cuya orden del día, concretamente en su numeral seis, se contempló el dictamen que rinde la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización en relación a la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los Municipios de la entidad, relativas al ejercicio fiscal dos mil trece y el voto particular que presentaron los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional que integran esa Comisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 100 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.

Se describió parte del acta correspondiente a esa sesión, en la que quedó asentada la lectura de los puntos de acuerdo del Dictamen que la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización presentó, así como del voto particular ya mencionado, documental que demuestra primero, que en el punto número seis del orden del día se incluyó el "Dictamen que rinde la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización, en relación con la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los Municipios del Estado de S., relativas al ejercicio fiscal de dos mil trece" y el voto particular presentado por los Diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional que integran la referida Comisión; así como que a petición del diputado C.E.G.C., se solicitó al Pleno del Congreso obviar la lectura de las consideraciones de ese dictamen y únicamente leer el contenido del proemio y los resolutivos, lo que se aprobó por unanimidad.

Asimismo, se advierte que se dio lectura al proemio y los resolutivos del dictamen y en éste, concretamente en su punto "segundo", se proponía aprobar con salvedades las cuentas públicas de diversos Municipios, entre ellos, el de Cajeme. Así como destaca que, posteriormente, con apoyo en el artículo 136 de la Ley Número 77 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de S., se concedió el uso de la voz al diputado J.M.A. para conocer el contenido del voto particular de los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional que integran la Comisión de Vigilancia, respecto al dictamen ya mencionado y, en ese voto, interesa para el caso, la propuesta consistente en no aprobar las cuentas públicas de nueve Municipios, entre ellos, el de Cajeme, por las siguientes razones:

a) Por el ejercicio de partidas de gastos no contemplados en el presupuesto de egresos por $3’023,755.00 (tres millones veintitrés mil setecientos cincuenta y cinco pesos 00/100 moneda nacional).

b) La cantidad de $12’931,028.00 (doce millones novecientos treinta y un mil veintiocho pesos 00/100 moneda nacional), por concepto de pago de médico particular y medicinas para funcionarios y servidores públicos.

c) El monto de $3’142,747.00 (tres millones ciento cuarenta y dos mil setecientos cuarenta y siete pesos 00/100 moneda nacional), observados en obras públicas por falta de claridad en contratos, plazos de entrega, expedientes incompletos, etcétera.

d) La cantidad de $3’552,187.00 (tres millones quinientos cincuenta y dos mil ciento ochenta y siete pesos 00/100 moneda nacional) por concepto de contratación de servicios por adjudicación directa cuando debieron licitarse.

Del mismo documento se desprende que la Legislatura Local determinó que, una vez leído el dictamen y el voto particular, se discutiría y votaría en primer lugar el resolutivo del dictamen y sólo en el caso de no ser aprobado, se discutiría y aprobaría el del voto, por lo que atento a lo anterior, se dejó a discusión la dispensa de segunda lectura del dictamen emitido por la Comisión de Vigilancia, lo que se aprobó por mayoría de votos. Asimismo, se estableció que ningún diputado solicitó discutir el dictamen en lo general, ni en lo particular. Y, enseguida, se sometió a discusión el dictamen emitido por la Comisión de Vigilancia, el cual no se aprobó, dado que votaron once diputados a favor y catorce en contra.

Como consecuencia de lo anterior, también se desprende que, al no ser aprobado el dictamen, se sometió a discusión y votación el punto resolutivo de la "propuesta de acuerdo" contenido en el voto particular de los diputados del Partido Acción Nacional, por lo que se concedió el uso de la voz a los diputados S.G.V.M., J.A.M.L., M. de L.A.B., J.L.M.L.P. y H.J.R.P., para discutirlo; así como que discutido en lo general y particular, se sometió a votación y resultó aprobado por mayoría.

Del análisis a las constancias a que se ha hecho mención se evidencia que la autoridad responsable observó principalmente, lo dispuesto en los artículos 97, 100, 122, 123, 134, 136, 138 y 140 de la Ley Número 77 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de S.,(23) que prevén sustancialmente:

a) La obligación de las comisiones de presentar sus dictámenes, en sentido positivo o negativo, dentro de los treinta días hábiles siguientes a aquel en que los hubieren recibido;

b) Que para que exista dictamen éste deberá estar firmado por la mayoría de los diputados que integran la comisión;

c) Que el diputado que disienta de la mayoría deberá presentar su voto particular por escrito en forma complementaria al dictamen de la comisión, debiendo someterse éstos de manera conjunta, al conocimiento del Pleno del Congreso;

d) Se describe lo que podrá contener el orden del día para una sesión del Congreso;

e) Que durante las sesiones, los asuntos a tratar serán únicamente los aprobados en el orden del día respectivo;

f) Que los dictámenes de las comisiones ya sean de ley, de decreto o de acuerdo, se sujetarán a dos lecturas, que éstos podrán ser objeto de dispensa de primera lectura sólo en el supuesto de que se hayan publicado en la Gaceta Parlamentaria;

g) Que antes de iniciar la discusión en lo general y en lo particular de los proyectos de ley, de decreto o de acuerdo, el presidente de la Mesa Directiva preguntará al Pleno del Congreso del Estado, si algún diputado hará uso de la voz en alguna de las discusiones, y que de no mediar solicitud para discutir el asunto, el presidente someterá el asunto a votación;

h) Que en la discusión de los asuntos que se presentaren al Pleno del Congreso del Estado, se leerán primero el dictamen de la o las comisiones a cuyo estudio se sometieron dichos actores y después el voto particular de algún diputado;

i) Que aprobado en lo general un proyecto de ley o de decreto, se pasará a discutirlo en lo particular, así como que si el proyecto no hubiera sido aprobado en lo general se tendrá por desechado; y,

j) Que desechado un dictamen en su totalidad, si hubiere voto particular, éste se someterá a discusión en los mismos términos que aquél.

Esto demuestra en principio, que la autoridad responsable en cumplimiento a la garantía de legalidad, llevó a cabo el acto impugnado, así como los que le antecedieron, con base en la normatividad ya referida; es decir, esa legislación y lo dispuesto en los artículos 42, 64, fracción XXV y 136, fracción XXIV, de la Constitución Política del Estado de S.,(24) son el fundamento de la actuación reclamada, por lo que, en este aspecto, se tiene por observado ese elemento del principio referido.

Sin embargo, el principio de legalidad que se exige para toda autoridad, no quedó demostrado por lo que hace a la motivación del acto impugnado, pues de su lectura se acredita que el Congreso del Estado de S., no expuso razonamiento, consideración o motivación alguna en la que explicara la conclusión de no aprobar la cuenta pública del Municipio de Cajeme, a pesar de que en el Informe de Resultados elaborado por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, se concluyó con una calificación final para ese Municipio de "8.70" a la cuenta pública,(25) lo que explica que en el dictamen de la Comisión de Vigilancia se propusiera en principio, la aprobación de la cuenta pública del Municipio actor; esto es, a pesar de que el Congreso Local contaba con información que no descalificaba de manera absoluta la cuenta pública del Municipio, en el acto impugnado se determinó la no aprobación, sin expresar la argumentación necesaria para sustentar esa conclusión.

En este apartado es importante subrayar que si bien corresponde al Congreso Local el examen y aprobación de la cuenta pública municipal, es decir, como ya se razonó anteriormente, es la autoridad que decide en definitiva la valoración de las cuentas públicas, también lo es que esa labor la realiza con apoyo en los trabajos técnicos que lleva a cabo el Instituto Superior de A. y Fiscalización, órgano dotado de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus funciones, lo que significa que los actos del Congreso no pueden quedar al margen del antecedente que le proporciona ese instituto; por ello, para separarse de la calificación que ese órgano expresa, el Congreso debe dar las razones que apoyen esa determinación, ponderando las circunstancias concretas del caso, dado el bien constitucional que se encuentra involucrado, consistente en la valoración del adecuado uso de recursos públicos, objetivo que busca la revisión y fiscalización de la cuenta pública.

En este sentido, resulta aplicable la jurisprudencia de este Tribunal Pleno que distingue los tipos de motivación legislativa, la que es del tenor siguiente:

"MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.-Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna ‘categoría sospechosa’, es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna ‘categoría sospechosa’, esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del Juez Constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el Texto Constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, P./J. 120/2009, página 1255, registro digital: 165745)

En otras palabras, si bien, al Instituto Superior de A. y Fiscalización le corresponde llevar a cabo el trabajo técnico de revisión de cuenta pública, que mediante un informe entrega al Congreso de la entidad, y a éste a su vez le compete revisar y fiscalizar las cuentas públicas en forma definitiva, de acuerdo con la facultad que la Constitución Federal le otorga; también lo es que ello no lo exime de observar el principio de legalidad que protege el artículo 16 de la propia Carta Magna, que ordena la motivación de todo acto de autoridad.

Cabe agregar que la conclusión de este Tribunal Pleno de ningún modo implica que el Congreso Local no pueda separarse de las conclusiones a las que arribe la entidad estatal de fiscalización, pero al hacerlo, debe expresar los razonamientos suficientes que expliquen esa determinación.

Relacionado con lo anterior, resulta importante invocar lo razonado por este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional **********,(26) en la que se expresó lo siguiente:

"Ciertamente, las reformas constitucionales recientes tanto al artículo 115, fracción IV, como al 74, ambos de la Constitución Federal, han transformado una decisión en principio política a una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado de dichas finanzas, asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas y, en caso contrario el fincamiento de las responsabilidades correspondientes.

"Por ello, la sujeción al principio de legalidad del acto de aprobación de la cuenta pública, aleja cualquier posibilidad de que una decisión de carácter eminentemente técnico se torne en una decisión política guiada por la afinidad política del Ayuntamiento auditado y de la mayoría de la Legislatura local o en una cuestión sujeta a negociación política, vicios que acarrean una erosión en la credibilidad de la actividad estatal y que pueden poner en riesgo la gobernabilidad.

"La determinación de este Alto Tribunal de controlar la decisión de aprobación o no aprobación por parte de las Legislaturas de las cuentas públicas de los Ayuntamientos a través de la controversia constitucional, elimina un círculo de inmunidad de poder y además dota a los Ayuntamientos y a la sociedad de una instancia que destierra el abuso que se da a través del solapamiento o del exceso, y que está inscrita en la posición que esta Suprema Corte de la Nación ha sostenido de manera constante en el sentido de que los actos del poder público sean totalmente apegados a la Constitución Federal."

Del precedente indicado derivó la jurisprudencia P./J. 19/2004 que resulta aplicable al caso y que se reproduce a continuación:

"CUENTA PÚBLICA. EL HECHO DE QUE EL INFORME TÉCNICO QUE RINDA LA ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE ZACATECAS NO OBLIGUE A LA LEGISLATURA A APROBAR O RECHAZAR EN SUS TÉRMINOS AQUÉLLA, NO LA EXIME DE ACATAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se confiere en exclusiva a las Legislaturas Estatales la facultad de revisión y, en su caso, aprobación o no de la cuenta pública de los Municipios. Ahora bien, de lo dispuesto en la Constitución y legislación del Estado de Zacatecas se advierte que el Congreso Local, para ese fin, se auxilia por la Entidad de Fiscalización Superior Estatal, la cual tiene la obligación de elaborar y rendir, por conducto de las Comisiones de Vigilancia, Primera y Segunda de Hacienda, los dictámenes e informes técnicos sobre los resultados de la revisión de las cuentas públicas para su calificación y aprobación definitiva por el citado órgano legislativo. En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el hecho de que el órgano de fiscalización sea sólo un auxiliar y apoyo técnico del Poder Legislativo de la entidad para realizar dicha revisión y que el informe que rinda no obligue a la legislatura a aprobar o rechazar la cuenta pública revisada, al ser una facultad materialmente administrativa que le corresponde a ese poder en forma exclusiva, no exime a este último de acatar lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Federal, en el sentido de que los actos que emita en ejercicio de esa facultad se ajusten al marco constitucional y legal estatal que regula la revisión, valorando para ello las actuaciones del órgano de fiscalización y determinando, motivadamente, la aprobación o no de la cuenta pública. Lo anterior es así, porque la fiscalización de las cuentas públicas de los Ayuntamientos es un acto en el que está interesada la sociedad y que debe realizarse con transparencia y apego al principio de legalidad. Además, las reformas constitucionales a los artículos 115, fracción IV, y 74, ambos de la Carta Magna, han transformado una decisión, en principio política, en una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado de dichas finanzas, asegurar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados y, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades correspondientes. Es decir, la sujeción al principio de legalidad del acto de aprobación de la cuenta pública, aleja la posibilidad de que una decisión de carácter eminentemente técnico se torne en una decisión política guiada por la afinidad política del Ayuntamiento auditado y de la mayoría de la Legislatura Local, o en una cuestión sujeta a negociación política, vicios que afectan la credibilidad de la actividad estatal y que pueden poner en riesgo la gobernabilidad." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., marzo de 2004, página 1297, número de registro digital: 181990)

No se desconoce que al acuerdo impugnado se anexó el voto particular de los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, pertenecientes a la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de A. y Fiscalización, de donde podría pensarse que la motivación que ahora se exige, se advierte de ese documento, que a su vez coincide con las observaciones realizadas por el Instituto Superior de A. y Fiscalización; sin embargo, ello no equivale a la motivación que el propio acto del Poder Legislativo debe contener, sobre todo porque en el caso, lo expresado por la entidad de fiscalización en el informe de resultados, arroja elementos que lo condujeron a expresar una conclusión distinta.

En consecuencia, al resultar fundado el concepto de invalidez de que se trata, procede declarar la invalidez del acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, mediante el cual el Congreso del Estado de S. no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, del Ayuntamiento de Cajeme, en términos de lo razonado en este considerando.

Por tanto, este Tribunal Pleno determina que el Congreso del Estado de S. en un plazo de treinta días naturales, contados a partir de la legal notificación de esta sentencia, deberá emitir un nuevo acuerdo en el que, con base en el informe elaborado por el Instituto Superior de A. y Fiscalización, determine motivadamente lo que proceda en cuanto a la aprobación o no de la cuenta pública correspondiente al año dos mil trece, del Municipio de Cajeme, Estado de S..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de Cajeme, Estado de S..

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, mediante el cual el Congreso del Estado no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, del Ayuntamiento de Cajeme, de la referida entidad federativa.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causales de improcedencia.

Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros C.D., L.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto del considerando segundo, relativo a la precisión de la litis, consistente en determinar que el artículo 136, fracción XXIV, de la Constitución Política del Estado de S. no fue combatido. Los Ministros G.O.M., F.G.S., Z.L. de L., P.R. y P.D. votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en relación con el tema de la competencia de la Legislatura Local para aprobar la cuenta pública municipal. El Ministro L.P. votó en contra. El Ministro Z.L. de L. votó integralmente en contra del proyecto y por la invalidez del acto, sin pronunciarse respecto de este tema en particular. El Ministro P.R. se manifestó en contra de pronunciarse en torno a esta facultad porque el precepto de la Constitución Local que la contempla se consideró como no impugnado. Los M.P.H. y M.M.I. no emitieron voto expreso respecto de este tema.

Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I. y L.P., respecto del considerando octavo, relativo al estudio, consistente en declarar la invalidez del acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce, mediante el cual el Congreso del Estado no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, del Ayuntamiento de Cajeme, de la referida entidad federativa, por razón de su motivación. Los Ministros G.O.M., P.D. y presidente A.M. votaron en contra. Los Ministros C.D. y L.P. anunciaron sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

El Ministro J.L.P. no asistió a la sesión de veinticinco de febrero de dos mil dieciséis previo aviso a la presidencia.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

En la sesión privada ordinaria celebrada el once de abril de dos mil dieciséis se aprobó el texto del engrose relativo a la controversia constitucional 115/2014, promovida por el Municipio de Cajeme, Estado de S., por unanimidad de diez votos de los Ministros A.G.O.M., J.R.C.D., M.B.L.R., A.Z.L. de L., J.M.P.R., N.L.P.H., E.M.M.I., J.L.P., A.P.D. y presidente L.M.A.M.. Los M.A.Z.L. de L., E.M.M.I. y J.L.P. anunciaron sendos votos concurrentes. No asistió el M.J.F.F.G.S., previo aviso.

El Ministro presidente L.M.A.M. declaró que el texto del engrose de la sentencia emitida en la controversia constitucional 115/2014, promovida por el Municipio de Cajeme, Estado de S., quedó aprobado en los términos antes precisados.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

___________

1. F. diecisiete del expediente de la controversia constitucional.

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

3. "Artículo 70. El síndico del Ayuntamiento, tendrá las siguientes obligaciones:

"...

"II. La representación legal del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte, así como en aquellos asuntos en los que el Ayuntamiento tenga interés jurídico, debiendo informarle trimestralmente de todos los asuntos referidos."

4. F. treinta y cuatro del expediente de la controversia constitucional.

5. F. doscientos dieciséis a doscientos veinte del expediente de la controversia constitucional.

6. "Artículo 66. Son atribuciones del presidente:

"I.F. como representante legal del Congreso del Estado, pudiendo delegar dicha representación previo acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política."

"Artículo 79. El presidente y secretario de la Diputación Permanente tendrán, en lo conducente, todas las atribuciones administrativas y de representación que corresponden a la presidencia y a la secretaria de la mesa directiva, respectivamente."

7. F. cincuenta y seis del expediente. Similar oficio se notificó a distintas autoridades de ese Municipio.

8. F. sesenta y cinco del expediente. Similar oficio se notificó a distintas autoridades de ese Municipio.

9. F. setenta y siete del expediente.

10. F. ciento cinco del expediente.

11. F.s cuatrocientos catorce a cuatrocientos dieciséis del expediente.

12. F.s cuatrocientos treinta y cinco a cuatrocientos cuarenta y siete del expediente.

13. F. trescientos veinte del expediente de la controversia constitucional.

14. F.s cuatrocientos trece a cuatrocientos treinta y tres del expediente.

15. En este apartado se dio lectura a los puntos de acuerdo del dictamen elaborado por la Comisión de Vigilancia, documento que en esta ejecutoria se ha reproducido a fojas veintidós a veinticinco.

16. En este punto se dio lectura al voto particular del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional integrante de esa Comisión de Vigilancia, documento que en esta ejecutoria se transcribió a fojas veinticinco a veintiocho.

17. F.s treinta y siete a treinta y nueve del expediente de la controversia constitucional.

18. Bajo la ponencia del Ministro José de J.G.P., en sesión de cuatro de noviembre de dos mil tres.

19. La reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve tuvo como iniciativas, la del Ejecutivo Federal y la de los Grupos Parlamentarios de los partidos Acción Nacional y Revolución Democrática, ambos de la Cámara de Diputados, respectivamente.

20. En el artículo quinto transitorio del decreto de reforma constitucional se establece lo siguiente:

"Quinto. Las adiciones, reformas y derogaciones que por virtud del presente decreto se hacen a los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122, base quinta, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las leyes a que se refiere el transitorio segundo del presente decreto."

21. Resuelta en sesión de once de mayo de dos mil, bajo la ponencia del Ministro H.R.P..

22. Transcrito a foja sesenta y dos de esta ejecutoria.

23. "Artículo 97. Las comisiones deberán presentar sus dictámenes, en sentido positivo o negativo, respecto de los asuntos que les sean turnados, dentro de los treinta días hábiles siguientes a aquel en que los hubieren recibido, salvo que el Pleno del Congreso del Estado les determine por mayoría de votos un plazo distinto. Si pasado un año de turnada la iniciativa a la o las comisiones competentes y ésta no ha sido dictaminada, se desechará de facto, a menos que, de manera razonada, la comisión o comisiones a las que les haya sido turnado el asunto a dictaminar, soliciten una prórroga, misma que en ningún caso excederá de un periodo igual al originalmente otorgado.

"La caducidad legislativa se entenderá como el desechamiento de facto de toda iniciativa no dictaminada en el plazo establecido en el párrafo anterior. Esta figura no aplicará a las iniciativas referidas en el artículo 53, fracciones I, II, IV y V de la Constitución Política del Estado. Tampoco aplica para las denuncias de juicio político o de inicio de un procedimiento de declaratoria de procedencia."

"Artículo 100. Para que exista dictamen de comisión éste deberá estar firmado por la mayoría de los diputados que la integran. El diputado que disienta de la mayoría deberá presentar su voto particular por escrito en forma complementaria al dictamen de la comisión, debiendo someterse conjuntamente éstos al conocimiento del Pleno del Congreso del Estado de acuerdo al procedimiento establecido en la presente ley.

"De no presentarse voto particular se presume que se suma a la mayoría de votos contenidos en el dictamen."

"Artículo 122. El orden del día podrá comprender, según corresponda, los siguientes puntos:

"I.L. de asistencia y declaratoria de quórum inicial;

"II. Aprobación del orden del día;

"III. Lectura, en su caso, y aprobación de actas de sesiones anteriores;

"IV. Correspondencia, en la que se dará lectura a un extracto del escrito con que se dé cuenta y el trámite que habrá de darse;

"V. Toma de protesta de servidores públicos;

"VI. Iniciativas que presenten la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la Legislatura;

"VII. Dictámenes que presenten las comisiones de dictamen legislativo;

"VIII. Informes y posicionamientos para conocimiento del Congreso del Estado;

"IX. En su caso, elección de la Mesa Directiva o Diputación Permanente; y

"X. Clausura y citatorio para la próxima sesión."

"Artículo 123. Durante las sesiones, los asuntos a tratar serán únicamente los aprobados en el orden del día respectivo incluyendo, de ser el caso, la lectura de iniciativas presentadas por los diputados comprendidas en el apartado de correspondencia. Dentro de este mismo apartado, el diputado secretario dará lectura a los datos de identificación y un breve extracto de cada escrito para que pueda darse el trámite respectivo.

"Sólo por resolución de las dos terceras partes del Pleno del Congreso del Estado, a propuesta de la mesa directiva o de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, se podrá incluir algún asunto no contenido en el orden del día."

"Artículo 134. Antes de iniciar la discusión en lo general y en lo particular de los proyectos de ley, de decreto o de acuerdo, el presidente de la mesa directiva preguntará al Pleno del Congreso del Estado, si algún diputado hará uso de la voz en alguna de las discusiones. De no mediar solicitud para discutir el asunto por parte de algún diputado, el presidente someterá el asunto a votación."

"Artículo 136. En la discusión de los asuntos que se presentaren al Pleno del Congreso del Estado, se leerán primero el dictamen de la o las comisiones a cuyo estudio se sometieron dichos asuntos y después el voto particular de algún diputado, si se hubiera presentado."

"Artículo 138. Aprobado en lo general un proyecto de ley o de decreto, se pasará a discutirlo en lo particular. Si el proyecto no hubiera sido aprobado en lo general se tendrá por desechado."

"Artículo 140. Desechado un dictamen en su totalidad, si hubiere voto particular, éste se someterá a discusión en los mismos términos que aquél."

24. Transcritos a fojas sesenta y dos a sesenta y cinco de esta ejecutoria.

25. F. ciento cuatro del expediente.

26. Bajo la ponencia del M.J.N.S.M., en sesión de veinte de enero de dos mil cuatro.

27. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;

"... .

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 10 de junio de 2016 a las 10:02 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 13 de junio de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.