Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro41999
Fecha01 Febrero 2016
Fecha de publicación01 Febrero 2016
Número de resolución35/2014
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I , 202
EmisorPleno

Voto particular y concurrente que formula el M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 35/2014 y sus acumuladas 74/2014, 76/2014 y 83/2014.


Antecedentes


En la sesión del dos de octubre del dos mil catorce, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió las acciones de inconstitucionalidad en cita al rubro, interpuestas por los partidos políticos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Acción Nacional, que controvierten diversos preceptos de los Decretos Número 514, por el que se establece la décimo octava reforma a la Constitución del Estado de Chiapas; y Número 521, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del mismo Estado.


Para efectos de claridad, solamente describo las determinaciones de la mayoría con la cuales disiento, a saber, el considerando séptimo, el octavo, el noveno, el décimo, el décimo tercero, el décimo noveno, el vigésimo, el vigésimo segundo y el vigésimo octavo; en cada caso, las razones mayoritarias son seguidas de la explicación que sustenta dicho disenso.


1. Voto particular en relación con el requisito consistente en constituir una asociación civil para el registro de candidatos independientes (considerando séptimo).


Los accionantes impugnaron el artículo 530, párrafos penúltimo y último, del Código de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas que establece el requisito de constituir una asociación civil para el registro de candidaturas independientes, ya que, consideraron, es un requisito excesivo y desproporcionado.


Razones de la mayoría


La sentencia reconoce la validez del precepto, pues se considera que la exigencia de constituir una asociación civil es una medida razonable y no constituye un requisito excesivo o desproporcionado, ya que a pesar de implicar un costo, provee de una estructura que facilita la actuación del candidato independiente y es proporcional para el fin de acceder a un cargo de elección popular. Asimismo, se argumenta que facilita la transparencia pues este requisito permite distinguir claramente entre los actos de la persona y de aquellos relacionados con la candidatura.


Razones de disenso


Si bien coincido con la afirmación de la sentencia en el sentido de que las entidades federativas gozan de una amplia libertad para proveer los requisitos de las candidaturas independientes y, por tanto, no están limitados por los requisitos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales ni deben ceñirse a éstos, no coincido en la conclusión de que constituye una medida razonable. Como bien dice la sentencia, la regulación que las entidades federativas "adopten no puede hacer nugatorio ni obstaculizar indebidamente dicha prerrogativa, sino que las bases y requisitos que rijan esta figura deben ser razonables, es decir, no deben resultar excesivos o desproporcionados".


Considero que el requisito de constituir una asociación civil sí es un requisito excesivo para registrar una candidatura independiente, pues no se relaciona con el objetivo o naturaleza de la figura. Los requisitos que las entidades federativas han impuesto los he analizado conforme a la relación que guardan con el objeto de la figura de candidaturas independientes. Así, la libertad de establecer un porcentaje mínimo de apoyo ciudadano está relacionada con la necesidad de un baremo a partir del cual una persona puede recibir recursos públicos para contender en campaña. La naturaleza de la figura implica que la persona que va a registrarse cuenta con cierto grado de representatividad. Se puede concluir que este requisito está directamente relacionado con la naturaleza de las candidaturas independientes.


Por otro lado, el requisito de no haber sido directivo de un partido político se relaciona justamente con la independencia de la candidatura y, por tanto, con la naturaleza misma de la figura.


Sin embargo, el constituir una asociación civil como requisito necesario es una medida excesiva pues no está relacionada con ningún aspecto sustantivo de la figura; sino simplemente con aspectos prácticos que deben ser decididos libremente por cada candidato. El objeto de la figura no es constituir una estructura permanente para la participación política; por el contrario, las candidaturas independientes parten de la idea de un ciudadano contendiendo en solitario por un puesto político. En este sentido, la sentencia logra demostrar su utilidad pero no su necesidad ni su proporcionalidad para alcanzar un fin constitucionalmente válido y tampoco su relación con la naturaleza de la figura.


2. Voto concurrente en relación con la desestimación del argumento de incompetencia de las Legislaturas para regular los aspectos relacionados con las prerrogativas de acceso a la radio y televisión (considerando octavo) y en relación con la desestimación del argumento de incompetencia en materia de coaliciones (considerandos noveno, décimo, vigésimo y vigésimo segundo).


Razones mayoritarias


I. Por una parte, en el considerando octavo, se analizó la constitucionalidad del artículo 587 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas, que establece que el conjunto de candidatos independientes accederán a radio y televisión como si se tratara de un solo partido de nuevo registro. Con fundamento en lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 36/2014 y sus acumuladas 87/2014 y 89/2014, el proyecto proponía declarar la invalidez del precepto, pues de conformidad con los artículos 116 y 41 de la Constitución Federal, los aspectos relacionados con las prerrogativas de acceso a la radio y televisión son competencia exclusivamente federal. Sin embargo, hubo un empate de cinco votos por lo que se desestimó esta parte del proyecto por no alcanzar la mayoría calificada de ocho votos para la invalidez o seis para la validez.


II. Por otra parte, en los considerandos noveno, décimo, vigésimo y vigésimo segundo se planteaba la invalidez de diversos preceptos del Código de Elecciones del Estado debido a la incompetencia de la Legislatura Local para legislar en materia de coaliciones. En el considerando noveno, se analiza la constitucionalidad del artículo 108, fracción I, párrafo once, que establece el mecanismo de cómputo de votos entre partidos políticos que integran la coalición. El considerando décimo analiza el artículo 108, fracción II, incisos b) y c), que establecen restricciones impuestas para competir en coalición parcial y flexible. En el considerando vigésimo, en el tema dos y en el tema cuatro sobre paridad de género se analizaron diversos artículos del Código Electoral del Estado. Se propuso reconocer la validez excepto las referencias a coaliciones. Finalmente, el considerando vigésimo segundo analiza la constitucionalidad del artículo 38 que establece el requisito para acceder a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, tratándose de coaliciones a nivel municipal. Sin embargo, en los cuatro considerandos se desestimó la propuesta del proyecto pues hubo siete votos a favor de la invalidez y tres a favor de la validez.


Razones de disenso


Discrepo con la declaración de desestimación de ambos planteamientos, con el resultado obtenido en las votaciones, estando ausente un Ministro, sin licencia concedida por este Alto Tribunal, ni impedimentos jurídicos.


Lo anterior ya que de acuerdo con la reglamentación de las acciones de inconstitucionalidad, previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 105, fracción II, y en el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, las resoluciones de la Suprema Corte en este tipo de procedimiento, sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueran aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos. En caso de no alcanzarse dicha votación calificada por la invalidez, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto.


Asimismo, deben considerarse los artículo 41, fracción V y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, sobre los requisitos de las sentencias de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Las sentencias deberán contener:


"Artículo 41.


"...


"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen."


Con base en las normas aludidas, cuando la acción de inconstitucionalidad resulta procedente, hay tres escenarios posibles según las votaciones: que se declare la invalidez, que se declare la validez o que se desestime el planteamiento.


La primera, ocurre cuando una mayoría de al menos ocho Ministros votan por la inconstitucionalidad de la norma. La segunda posibilidad, ocurre cuando una mayoría, que puede ser simple, vota por la validez de la norma impugnada, caso en el que el resolutivo de la sentencia declarará la validez de dicha norma. Finalmente, cuando una mayoría inferior a ocho vota por la inconstitucionalidad de la norma, el planteamiento se debe desestimar por no alcanzar la mayoría calificada, en cuyo caso se debe hacer la declaración plenaria de desestimación y ordenarse el archivo del asunto en un resolutivo. Al haber desestimación no existirá pronunciamiento sobre el tema de constitucionalidad, aunque podrán hacerse votos por los Ministros, tanto de la mayoría como de la minoría. Lo anterior con fundamento en la siguiente tesis de jurisprudencia:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EN EL CASO DE UNA RESOLUCIÓN MAYORITARIA EN EL SENTIDO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, QUE NO SEA APROBADA POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE CUANDO MENOS OCHO VOTOS EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LA DECLARATORIA DE QUE SE DESESTIMA LA ACCIÓN Y SE ORDENA EL ARCHIVO DEL ASUNTO DEBE HACERSE EN UN PUNTO RESOLUTIVO.-Del análisis sistemático de los artículos 59 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con los numerales 41, 43, 44, 45 y 72 de la propia ley, se desprende que al presentarse en una acción de inconstitucionalidad la hipótesis de una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada y que no haya sido aprobada por cuando menos ocho votos de los Ministros (mayoría exigida para invalidar la norma), debe hacerse la declaración plenaria de la desestimación de la acción y ordenar el archivo del asunto, en un punto resolutivo de la sentencia, y además en este supuesto, de acuerdo al sistema judicial, si bien no existirá pronunciamiento sobre el tema de inconstitucionalidad, sí podrán redactarse votos por los Ministros de la mayoría no calificada y por los de la minoría, en los que den los argumentos que respaldaron su opinión."


Para el caso de empate en la votación, lo cual puede suceder cuando el número de Ministros presentes sea par, el artículo 7o., párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece que el asunto se resolverá en la siguiente sesión en la que se convocará a los Ministros faltantes que no estuvieren legalmente impedidos, y si en esta sesión tampoco se obtuviera mayoría, se debe desechar el proyecto y el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación designará a otro Ministro para que, teniendo en cuenta las opiniones vertidas, formule un nuevo proyecto, y si en esa sesión persistiere el empate, el presidente tendrá voto de calidad.


Luego, si bien el artículo 4o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone que para los casos previstos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se requerirá la presencia de al menos ocho Ministros para funcionar, considero que no es posible desestimar planteamientos de inconstitucionalidad, cuando faltan Ministros en funciones y sin impedimentos, cuando el sentido del resolutivo pueda variar con su voto.


La desestimación, al equivaler a un no pronunciamiento debiera evitarse. Debiera procurarse que haya una decisión antes que desestimar, habiendo la posibilidad, pues considero que es nuestra obligación como órgano jurisdiccional resolver los planteamientos sujetos a nuestra jurisdicción, y aún más, en nuestra función de Tribunal Constitucional analizando la constitucionalidad de normas. En casos como estos, debieran llamarse a los Ministros faltantes en funciones que no estén impedidos jurídicamente.


Sólo en el supuesto de que, estando los once Ministros presentes, no se alcance una mayoría de ocho votos en favor de la inconstitucionalidad, debería operar la desestimación, conforme al artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En el caso presente, en los puntos en que me reservé derecho a formular voto concurrente, el resultado de una de las votaciones fue un empate con cinco votos por la inconstitucionalidad y cinco por la validez (I). En ésta, el voto del Ministro ausente, a quien se debió convocar conforme al artículo 7o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pudo haber cambiado el sentido del resolutivo; existía la posibilidad de una declaratoria de validez.


En la otra votación, el resultado fue de siete a favor de la inconstitucionalidad y tres en contra (II), con lo cual se desestimaron los planteamientos que con la votación del Ministro faltante pudiesen haber sido considerados inconstitucionales.


3. Voto concurrente en relación con los efectos de la sentencia: aplicación directa y no interpretación conforme (considerando décimo noveno).


Razones mayoritarias


En el considerando décimo noveno, se analiza la omisión del artículo 469 de establecer como causal de nulidad de las elecciones locales, la adquisición de cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos permitidos. La sentencia propone como efecto de la decisión una interpretación conforme del precepto impugnado para incluir el supuesto normativo contenido en el artículo 41, base VI, inciso b), de la Constitución General, que dice: "La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos: b) se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión fuera de los supuestos previstos en la ley."


Asimismo, en la sesión del dos de octubre de dos mil catorce, se mencionaron las ventajas de hacer una interpretación conforme y no una interpretación sistémica que implicaría simple y llanamente la aplicación directa del precepto constitucional. En dicha sesión el Ministro ponente, A.Z.L. de L., expresó:


"Sí, ésa es justamente la propuesta, la de aplicación directa, pero como hay un planteamiento de invalidez por omisión, entiendo la señora Ministra no comparte, podríamos llegar a esto, a través de aplicación directa de la Constitución, a través de interpretación sistemática o interpretación conforme, ¿qué ventaja tiene la interpretación conforme? Que una vez que tengamos la votación de seis votos, es obligatoria esta forma interpretativa, de otra manera aunque lo pongamos aquí o lo digamos en los considerandos, pudiera dársele la eventualidad de una aplicación distinta y me parece que el supuesto es particularmente grave; por eso, respetuosamente, someto esta propuesta, pero desde luego, que no tengo ningún empacho en ajustarla ni en que busquemos un consenso lo más rápido posible."


Razones de disenso


Considero que una interpretación sistémica, aplicando directamente el precepto constitucional por única ocasión es suficiente para lograr el efecto planteado. Entiendo de forma diferente lo que es la interpretación conforme, pues no creo que se pueda forzar un sentido que no existe en la norma. Es decir, no puede variar su base o punto de partida del precepto. Además, la no declaración directa de constitucionalidad genera incentivos perversos, permitiendo que el legislador siga manteniendo esta legislación haciéndola depender de su aplicación y trasladando de manera incorrecta su obligación legislativa a los Jueces.


4. Voto particular en relación con la previsión legal que establece que la Unidad Técnica de Fiscalización local no estará limitada por los secretos bancario, fiduciario y fiscal en sus facultades de investigación (considerando décimo tercero).


En el considerando décimo tercero, se analizó la constitucionalidad del artículo 196 del Código de Elecciones local que establece que la Unidad Técnica de Fiscalización local, no estará limitada por los secretos bancario, fiduciario y fiscal en sus facultades de investigación.


Razones mayoritarias


La sentencia declara la invalidez del precepto, al invadir una competencia exclusiva del Consejo General del Instituto Nacional Electoral que es la única autoridad facultada para superar el secreto bancario, fiduciario y fiscal. Esta facultad está establecida en el artículo 41, base V, apartado B, por lo que la mayoría considera que no es delegable a organismos públicos locales.


Razones de disenso


Estoy en contra de la declaración de invalidez. A pesar de que la Constitución prevé que el único que puede llevar a cabo la fiscalización es el INE; considero que el artículo 196 claramente remite al INE como conducto para superar esta limitación:


"Artículo 196. En el cumplimiento de sus cumplimiento de sus atribuciones, el Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y para ello contará con la unidad técnica de fiscalización que será quien solicite al Instituto, el conducto para superar la limitación referida, incluso en el caso de que el INE delegue esta función."


Si bien no se tiene esa facultad de manera directa, cuando se haya delegado la fiscalización al órgano local, este órgano sí se la puede solicitar al Instituto Nacional Electoral. Por ello, no encuentro un motivo por el cuál habría que declarar la inconstitucionalidad del precepto.


5. Voto particular en relación con la limitación del derecho a votar en el extranjero en las elecciones relativas a los Ayuntamientos (considerando vigésimo octavo).


Se impugnó el artículo 35 Bis del código electoral local que establece que los chiapanecos residentes en el extranjero podrán votar en la elección del gobernador del Estado y de la fórmula de diputados migrantes.


Razones mayoritarias


La sentencia reconoce la validez del artículo 35 Bis del código electoral local, con excepción de la porción normativa relativa a las coaliciones. El criterio mayoritario estima, con base en lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, que si el legislador federal dejó abierta la posibilidad de que el gobernador pueda ser votado por mexicanos en el extranjero, por mayoría de razón, las Legislaturas Estatales son libres de decidir esta opción con respecto a otros puestos de elección popular locales.


Razones de disenso


Estoy en contra del sentido de la resolución y de las consideraciones. Con base en lo que voté en la acción de inconstitucionalidad 22/2014, considero que los preceptos deben ser declarados inválidos por incompetencia. Desde mi perspectiva, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales es el ordenamiento que debe habilitar la posibilidad de votar por los gobernadores y no debe dejarse esta opción a las entidades federativas. Además, debería extenderse este derecho al voto desde el extranjero no sólo para la elección de gobernadores sino también para la de los presidentes municipales.


En primer lugar, me parece que la competencia de regular y habilitar el voto desde el extranjero pertenece a la Federación por dos razones esenciales: 1) el sujeto con el que se trata (otro Estado); 2) la implementación misma de la posibilidad de voto. Efectivamente, la relación necesaria para la implementación del voto es entre la Nación Mexicana, a través de sus órganos federales, y otros países; asimismo, las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho son instrumentadas por el Estado Mexicano en el extranjero y no por cada una de las entidades federativas; lo que resulta extraño es que dependa de la voluntad de cada entidad federativa, la posibilidad de votar por su gobernador cuando la ley general establece la posibilidad genérica de hacerlo.


Ahora bien, como derecho político establecido en el artículo 35 constitucional debe tener el máximo alcance, por lo que, en principio, no debe restringirse sólo a ciertos cargos políticos a menos de que haya una justificación para no brindar dicha posibilidad, dependiendo de las circunstancias de operatividad implementadas en México. En este sentido, los tres ámbitos de gobierno están establecidos en los artículos 40 (Federación), 43 (entidades federativas) y 115 (Municipio). Por tanto, en los tres ámbitos debería extenderse el derecho a votar en el extranjero.


Sin embargo, hay ciertos cargos de elección que, por la mecánica de cómo se lleva a cabo la elección no puede ser determinado fácilmente cómo han de contabilizarse los votos emitidos en el extranjero. En este sentido, las elecciones en México siguen dos criterios diferentes para determinar la adscripción del votante: el criterio territorial y el criterio poblacional. En las elecciones del presidente de la República, los senadores (una sola circunscripción nacional) los gobernadores y los presidentes municipales tienen un criterio de territorialidad; es decir, basta con identificar el origen territorial del votante. En cambio, en la elección de diputados locales y federales se contabilizan los votos por distritos electorales con criterios poblacionales más o menos arbitrarios; es decir, implica un criterio de residencia que no coincide exactamente con el de territorio. Así, resulta difícil encuadrar a un residente en el extranjero a un distrito electoral específico.


Por tanto, considero debe ser contemplado únicamente en la ley general y que además de los gobernadores deberían contemplarse la elección de los presidentes municipales.


Las anteriores consideraciones son las que me llevaron a reservarme el derecho de formular el presente voto particular y concurrente.


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 15/2002 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, febrero de 2002, página 419.

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