Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezEduardo Medina Mora I.,Juan N. Silva Meza,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Fernando Franco González Salas,Alberto Pérez Dayán
Número de registro25822
Fecha30 Septiembre 2015
Fecha de publicación30 Septiembre 2015
Número de resolución2a./J. 115/2015 (10a.)
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I , 455
EmisorSegunda Sala


CONTRADICCIÓN DE TESIS 118/2015. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO. 1 DE JULIO DE 2015. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.N.S.M., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: GUADALUPE M.O.B..


CONSIDERANDO:


PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, las sustentadas por un Pleno de Circuito y un Tribunal Colegiado de diverso circuito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 227, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y de los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


SEGUNDO.-Legitimación. Mediante auto de veintitrés de abril de dos mil quince, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hizo suya la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción II, de la Ley de Amparo vigente, por lo que proviene de parte legítima.


TERCERO.-Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, el criterio jurisprudencial que debe prevalecer, es preciso tener en cuenta las consideraciones esenciales que sustentan las posturas de los órganos colegiados que aquí intervienen.


I. Queja 137/2014 del índice del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, fallada por unanimidad de votos en sesión de veintidós de octubre de dos mil catorce:


"Los planteamientos antes señalados resultan ineficaces, en razón de lo que a continuación se explica:


"Resulta inexacto lo que alega la parte recurrente en el agravio sintetizado en el inciso I), en el sentido de que el J.F. dejó de emitir pronunciamiento en relación a la convocatoria y el planteamiento de inconstitucionalidad, pues contrario a lo que alega, de la lectura íntegra del acuerdo materia de la queja, se advierte que el J. de control constitucional sí se refirió a todos los actos reclamados por la parte quejosa.


"Del acuerdo recurrido en queja se advierte que el J. de Distrito señaló que, tanto el acta de junta de aclaraciones iniciada el once de junio de dos mil catorce, concluida y firmada el doce siguiente, como el acta de presentación y apertura de proposiciones del día diecinueve de los citados mes y año, formaban parte integrante de la Convocatoria de la Licitación Pública Nacional Mixta a P. Reducidos, de conformidad con lo previsto en el artículo 33 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; que se trata de actos intraprocesales dentro del procedimiento de licitación que de ninguna manera podían considerarse como de imposible reparación, en razón de que no afectan materialmente algún derecho sustantivo de la parte quejosa en grado predominante o superior, por tanto, eran susceptibles de impugnarse hasta que se dictara la resolución final en dicho procedimiento, donde se podrían reclamar las violaciones ahí cometidas.


"En tanto que, respecto al planteamiento de inconstitucionalidad de los artículos 32 y 37, párrafo séptimo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, consideró que su impugnación procede en amparo indirecto, excepcionalmente cuando: a) se trata del primer acto de ampliación y b) dicho acto es de imposible reparación, lo que sustentó en el criterio jurisprudencial P./J. 78/2007; de lo contrario, bastaría con reclamar la inconstitucionalidad de un precepto para que procediera el juicio de amparo.


"Lo que pone de manifiesto que el J. de Distrito se ajustó a lo previsto por el artículo 75, párrafo primero, de la Ley de Amparo, es decir, apreció de manera correcta, exhaustiva y congruente los actos reclamados: estimó que las dos actas, es decir, la de junta de aclaraciones y la de presentación y apertura de proposiciones, forman parte de la convocatoria relativa a la licitación; y que estos actos (3), son intraprocesales, sin que puedan considerarse de imposible reparación, en la medida que no afectan ningún derecho sustantivo de la parte quejosa; y respecto del planteamiento de inconstitucionalidad de los artículos 32 y 37, párrafo séptimo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, precisó que el juicio de amparo, excepcionalmente, procede cuando se acredite que se trata del primer acto de ampliación y que sea de imposible reparación, condición que no se satisfizo en el caso concreto. Lo que lleva a concluir que no existe la omisión alegada por la parte recurrente.


"La postura anterior encuentra sustento, en lo conducente, por identidad de razón, en la tesis 2a. XXXVII/2012 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Tomo 2, mayo de 2012, página 1345, de rubro y texto:


"‘AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS.’ (se transcribe)


"Respecto al agravio que aduce la parte recurrente sintetizado en el inciso II), en el sentido de que el procedimiento de licitación no es procedimiento seguido en forma de juicio, que si bien los actos que ahí se desarrollan están ligados entre sí son independientes, pueden causar afectaciones a derechos sustantivos del particular, también resulta ineficaz, por las razones siguientes.


"En principio, cabe señalar que el J. de Distrito en ningún momento señaló categóricamente que se trataba de un procedimiento seguido en forma de juicio, que en términos generales se entiende como aquel en que la autoridad dirime una controversia entre contendientes; explicó la naturaleza jurídica del procedimiento de licitación pública y con base en la jurisprudencia 2a./J. 22/2003, en la que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó que un ‘procedimiento en forma de juicio’, también se refiere a aquellos en los que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, supuesto en el que se consideró que se ubicaba el procedimiento de licitación pública.


"Es decir, el J. de Distrito en ningún momento identificó que el procedimiento de licitación con aquél, se sigue formalmente en trilogía procesal donde existe contienda entre las partes, sino al supuesto en el que, en cumplimiento a la garantía de audiencia, la autoridad frente al particular, prepara la resolución definitiva, que nuestro Máximo Tribunal de Justicia, estimó también «que» se trata de un ‘procedimiento seguido en forma de juicio’, sin que la parte recurrente haya refutado la aplicación del criterio jurisprudencial con base en el cual se arribó a esta conclusión.


"Aunado a lo anterior, el J.F. sí consideró la posibilidad de que en el procedimiento de la convocatoria de licitación pública existan actos de imposible de reparación, susceptibles de afectar derechos sustantivos del particular en un grado predominante y superior, sin embargo, estimó que, en el caso, los que señaló como actos reclamados no encuadraban en esos supuestos.


"Por consiguiente, es claro que sí se contempla la posibilidad jurídica de que un acto del procedimiento de licitación pública pueda afectar derechos sustantivos del particular, para determinar la procedencia del juicio de amparo indirecto, independientemente de la fase o etapa en que se encuentre el mismo, sin embargo, en el caso, el J.F. consideró que los actos reclamados no revestían la característica de ser de imposible reparación y, por consiguiente, eran susceptibles de combatirse como una violación al procedimiento, cuando se dictara la resolución final en el aludido procedimiento.


"En otras palabras, de ninguna manera está vedada la posibilidad de que se acuda al juicio de amparo indirecto a reclamar un acto que se emita dentro del procedimiento de licitación pública, la condición de procedencia establecida por la propia Ley de Amparo, en el artículo 107, fracción V, es que se trata de un acto que sea de imposible reparación, de lo contrario, tendrá que esperar a que se dicte resolución final para combatir las violaciones que se hayan cometido durante el procedimiento, conforme a las condiciones que establece el propio numeral, en la fracción III; de ahí la ineficacia del agravio que se examina.


"Ahora bien, la parte recurrente, a través del agravio sintetizado en el inciso III), pretende evidenciar que la convocatoria del procedimiento de licitación pública es de imposible reparación, porque, a su decir, afecta derechos sustantivos, sin embargo, esgrime una serie de vicios que, en su caso, sólo revelarían la violación a derechos de naturaleza adjetiva o procesales, es decir, a cuestiones formales.


"En efecto, lo que alega la recurrente, en el sentido de que el referido acto es de imposible reparación, porque reclamó la inconstitucionalidad de una ley; que se dejó de habilitar persona y oficina para recibir de manera presencial y dentro del plazo previsto los formatos de manifestación de interés en participar en la licitación y el pliego de preguntas; que la distribución de puntos y porcentajes tiende a privilegiar y favorecer al transportista; que se impone la obligación de entregar muestras por cada partida como parte de la presentación de las proposiciones por parte de los licitantes; que se señala que mediante inspección ocular se verificarán las muestras físicas; que se permite acreditar experiencia con productos o bienes distintos que no son de la misma naturaleza de los requeridos para su suministro; que se traslada la responsabilidad total al proveedor en caso de que la adquisición de los bienes objeto de la licitación se infrinjan patentes, marcas, franquicias o violen derechos de actos registrados por terceros; que se omite señalar los parámetros o lineamientos que el verificador deberá tomar en consideración al llevar a cabo las visitas para verificar la capacidad instalada de producción, así como también se omite señalar los requisitos formales que se deben satisfacer para tales efectos; que se omite señalar los parámetros o lineamientos, métodos y unidad de medida para efectos de evaluación de las proposiciones, en cuanto a la capacidad del licitante, técnicos y equipo; que se omite dar a conocer el método que se utilizará para realizar las pruebas que permitan verificar el cumplimiento de las especificaciones de los sistemas, la institución pública o privada que las realizará y el momento para efectuarlas, así como la unidad de medida que deberá obtener de las pruebas señaladas; en modo alguno releva la violación a un derecho sustantivo, tal y como lo consideró el J.F..


"Las cuestiones que refiere son los aspectos formales a que se sujetó la convocatoria de licitación pública, para que los interesados en participar conozcan las bases, requisitos y condiciones que deberían reunir; y si alguna de estas exigencias causa alguna afectación predominante y superior a algún derecho sustantivo de la parte quejosa, así debió expresarlo, porque la sola mención de los aspectos concomitantes que debe cumplir, en modo alguno lo relevan; así enumerados, sólo demuestran las cuestiones formales que se deben satisfacer durante las diferentes fases o etapas de dicha licitación; por consiguiente, en base a ello, el recurrente, en modo alguno, logra demostrar que la convocatoria de que se trata reviste la naturaleza de un acto de imposible reparación.


"La cuestión que le atribuye al acta de presentación y apertura también constituye un aspecto meramente formal, pues alega que no debió recibirse la propuesta de una de las licitantes, porque los productos que pretende comercializar están amparados y protegidos por una patente que utiliza de manera exclusiva la quejosa; pues aún no se conoce si las proposiciones que dice formuló la diversa licitante, afectarán algún derecho sustantivo de la impetrante del amparo, porque la autoridad licitadora no se ha pronunciado al respecto; entonces, tal y como lo consideró el J.F., cuando se dicte la resolución final en el procedimiento de licitación pública, si aquélla resulta desfavorable a la parte quejosa, estará en aptitud de reclamarla junto con las violaciones procesales que se hayan cometido en cada una de sus fases o etapas; en esas condiciones, resulta clara la ineficacia del agravio que se analiza, pues no se logra evidenciar que los actos reclamados son de imposible reparación.


"Finalmente, la parte recurrente, a través del agravio sintetizado en el inciso IV), pretende demostrar que el juicio de amparo resulta procedente, en términos del artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo, en razón de que reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 32 y 37, párrafo séptimo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, con motivo de su primer acto de aplicación, pues constituye una hipótesis distinta y autónoma de aquélla, cuando se reclaman actos de imposible reparación.


"Alega que si reclamó la inconstitucionalidad de disposiciones legales no opera el principio de definitividad, porque adujo violaciones directas a la Constitución, en el caso, al artículo 134 del Pacto Federal.


"El anterior planteamiento, de igual manera, resulta ineficaz, por las razones que a continuación se explican:


"En principio, la recurrente soslaya combatir lo que adujo el J.F. en el acuerdo recurrido respecto al planteamiento de inconstitucionalidad, es decir, que si bien, excepcionalmente, el juicio de amparo indirecto es la vía idónea para reclamar la inconstitucionalidad de un precepto cuando se reclama con motivo de su primer acto de ampliación en un procedimiento seguido en forma de juicio, ello está condicionado no sólo a que se trate de primer acto de aplicación, sino también a que éste sea de imposible reparación. Decisión que sustentó en la jurisprudencia P./J. 78/2007, de rubro: ‘AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DENTRO DEL PROCEDIMIENTO. PROCEDE EN LA VÍA INDIRECTA SIEMPRE Y CUANDO CAUSA UN PERJUICIO DE IMPOSIBLE REPARACIÓN.’


"En el caso, el J.F. advirtió que los actos reclamados que la parte quejosa hizo consistir en: la convocatoria de la Licitación Pública Nacional Mixta a P. Reducidos No. **********, así como el acta de la junta de aclaraciones iniciada el once de junio de dos mil catorce, concluida y firmada el doce siguiente, y el acta de presentación y apertura de proposiciones de diecinueve del citado mes y año, que reclamó con motivo del primer acto de aplicación de los preceptos que tilda de inconstitucionales, no eran de imposible reparación, en la medida en que no afectan ningún derecho sustantivo de la parte quejosa, por tanto, se cumplía con la condición necesaria para determinar la procedencia del juicio de amparo respecto a la inconstitucionalidad de leyes, incluso, precisó que de no atenderse a esa condición (que los actos sean de imposible reparación), se propiciaría que, por el solo hecho de realizar un planteamiento de inconstitucionalidad, procedería el juicio de amparo.


"Lo anterior pone de manifiesto que el J.F., al analizar el acto reclamado, que se hizo consistir en la inconstitucionalidad de los artículos 32 y 37, párrafo séptimo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, advirtió que si bien la aplicación de dichos preceptos se concretó en la convocatoria y en las actas de junta de aclaraciones, así como en la de presentación y apertura de proposiciones, que también señaló como actos reclamados, estos últimos no constituyen un acto de imposible reparación, es decir, no le causan un perjuicio para considerar que es improcedente analizar en el amparo la inconstitucionalidad de leyes planteada, que es la misma condición que exige el artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo.


"Además, el J.F. en ningún momento condicionó la impugnación de inconstitucionalidad de leyes al hecho de que se agotara el principio de definitividad, como lo plantea la parte recurrente; sólo a la circunstancia de que los actos intraprocesales en el procedimiento de licitación pública (seguido en forma de juicio), no le causaban ningún perjuicio en sus derechos sustantivos.


"Lo anterior pone de manifiesto que la postura del J.F. fue en el sentido de que no podía desvincularse el reclamo de la inconstitucionalidad de la ley que se tilda como tal, del acto de ampliación; y que, conforme al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es necesario que el acto que se reclame en el procedimiento, donde se concreta la aplicación de los preceptos que se tildan de inconstitucionales, sea de imposible reparación.


"Por consiguiente, para determinar la procedencia del juicio de amparo cuando se reclaman tanto el acto de aplicación como de ley que se estima contraria al texto de la Constitución, primero, debe verificarse que el acto donde se concretó la aplicación de tales preceptos, sea de imposible reparación; de modo tal que produzca una afectación en los derechos sustantivos de la parte quejosa, y si éste reviste esa característica, entonces, la procedencia del juicio de garantías será respecto de ambos reclamos (acto de aplicación y la ley).


"En otras palabras, no basta que simplemente se reclame de inconstitucional una ley con motivo de su aplicación para determinar la procedencia del juicio de garantías, en términos del artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo, como lo aduce la parte recurrente, porque es el acto de aplicación el que debe evidenciar la afectación irreparable, para que, excepcionalmente, proceda el juicio de amparo sin necesidad de esperar a que en el procedimiento seguido en forma de juicio se dicte la resolución definitiva; así lo interpretó nuestro Máximo Tribunal de Justicia en la jurisprudencia que invocó el J.F. para sustentar su determinación.


"Así se plasmó en la jurisprudencia P./J. 78/2007, que se localiza en el número de registro 170866, que emitió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 5, Tomo XXVI, diciembre de 2007, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y contenido siguientes:


"‘AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DENTRO DEL PROCEDIMIENTO. PROCEDE EN LA VÍA INDIRECTA SIEMPRE Y CUANDO CAUSE UN PERJUICIO DE IMPOSIBLE REPARACIÓN.’ (se transcribe)


"También apoya esa determinación la jurisprudencia 2a./J. 71/2000, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en el página 235, Tomo XII, agosto de 2000, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y contenido siguientes:


"‘LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN.’ (se transcribe)


"Aunado a lo anterior, cabe señalar que tanto el J.F., como este Tribunal Colegiado, tienen la obligación de aplicar las jurisprudencias que emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionado en Pleno o en Salas, de conformidad a lo previsto en los artículos 217 y sexto transitorio, ambos de la Ley de Amparo.


"Por consiguiente, ante la ineficacia de los agravios propuestos por la parte recurrente, lo que procede es declarar infundado el recurso de queja a que este toca se refiere y, en consecuencia, confirmar el acuerdo recurrido.


"Por lo expuesto, fundado y con apoyo además en los artículos 97, fracción I, inciso a), 98 y 99 de la Ley de Amparo vigente, se resuelve:


"ÚNICO.-Es infundado el recurso de queja a que se refiere este toca."


II. Contradicción de tesis 11/2014 del índice del Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, fallada por mayoría de votos en sesión de veintiocho de octubre de dos mil catorce; en la que se sustentaron las jurisprudencias siguientes:


"LICITACIÓN PÚBLICA. CONTRA LOS ACTOS INTERMEDIOS DICTADOS EN ESTE PROCEDIMIENTO, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. Conforme al artículo 134, tercer y cuarto párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la licitación pública es el presupuesto necesario para que los particulares presten al Estado servicios de cualquier naturaleza, con lo que se busca asegurar que el ente público contrate bajo las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, lo cual ocurre a través de una convocatoria pública para que se presenten libremente proposiciones solventes. Asimismo, acorde con lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 22/2003 (*), tienen el carácter de ‘procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio’ aquellos en los que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en los que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para respetar el derecho de audiencia; de ahí que, de acuerdo con su naturaleza, los procedimientos de licitación pública constituyan procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio. Por tanto, para la procedencia del juicio de amparo indirecto contra actos intermedios, por regla general, el quejoso debe esperar al dictado de la resolución final con que culmine dicho procedimiento, ya que, de no ser así, se actualiza la causa de improcedencia del juicio establecida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 107, fracción III, inciso a), este último aplicado a contrario sensu, ambos de la Ley de Amparo, con independencia del carácter positivo o negativo atribuido al acto intermedio. Ahora bien, la regla referida es aplicable salvo que en el juicio quede demostrado que tal acto es de imposible reparación, entendido como el que afecta materialmente en perjuicio del quejoso sus derechos sustantivos tutelados en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, en cuyo caso se actualiza el diverso supuesto de improcedencia previsto en el artículo 107, fracción III, inciso b), de la ley citada." [Décima Época. Registro digital: 2008812. Instancia: Plenos de Circuito. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 17, Tomo II, abril de 2015, materia común, tesis PC.IV.A. J/8 A (10a.), página 1261 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de abril de 2015 a las 9:30 horas»]


"LICITACIÓN PÚBLICA. EL AUTO INICIAL DE TRÁMITE DE LA DEMANDA DE AMPARO, PROMOVIDO CONTRA ACTOS INTERMEDIOS DICTADOS EN AQUEL PROCEDIMIENTO, NO CONSTITUYE LA ACTUACIÓN PROCESAL OPORTUNA PARA ANALIZAR SI SE SURTE UNA CAUSA NOTORIA Y MANIFIESTA DE IMPROCEDENCIA. El análisis de la procedencia del juicio de amparo en cuanto al reclamo de actos intermedios dictados dentro de un procedimiento de licitación pública seguido en forma de juicio implica un examen detallado y ponderado sobre su naturaleza, el cual no puede verificarse en el auto inicial de trámite de la demanda de amparo, porque en esa etapa del procedimiento únicamente constan en el expediente los argumentos plasmados en ese escrito y, en su caso, los anexos que se exhiban. Por tanto, el juzgador no está en aptitud legal de desecharla bajo el argumento de que se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, ya que en esa etapa éste no es evidente, claro y fehaciente, pues necesariamente se requerirá un análisis profundo para determinar su improcedencia el que, por técnica de amparo, es propio de la sentencia definitiva, razón por la cual deberá admitirla a trámite, sin perjuicio de que en el transcurso del procedimiento lleve a efecto el estudio exhaustivo de esos supuestos. Considerarlo de otra manera, consistiría en un estudio superficial y a priori de si la violación alegada respecto a derechos sustantivos tutelados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por los tratados internacionales de los que México es parte, realmente resulta de imposible reparación, en cuyo caso se actualizará el diverso supuesto de procedencia establecido por el legislador en el artículo 107, fracción III, inciso b), de la ley citada." [Décima Época. Registro digital: 2008813. Instancia: Plenos de Circuito. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 17, Tomo II, abril de 2015, materia común, tesis PC.IV.A. J/9 A (10a.), página 1262 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de abril de 2015 a las 9:30 horas»]


CUARTO.-Determinación de la existencia de la contradicción de criterios. El propósito para el que fue creada la figura de la contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios opuestos y realizar la función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional.


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista contradicción de tesis:


a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales; y,


b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias, se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.


Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno, cuyos rubro y datos de identificación se reproducen:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7)


Pues bien, en los casos que analizaron el tribunal y el Pleno de Circuito involucrados, se presentan los siguientes hechos:


1. Respecto de la determinación tomada por el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:


Recurso de queja 137/2014


Fecha de presentación de la demanda: 3 de julio 2014.


Actos reclamados:


- Artículos 32 y 37 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.


- Emisión de convocatoria de licitación pública nacional mixta de plazo determinado.


- Acta de junta de aclaraciones.


El J. de Distrito desechó de plano la demanda, al considerar que los actos reclamados no son de imposible reparación.


Inconforme con la decisión, el quejoso interpuso recurso de queja, resuelto en sesión de 22 de octubre de 2014; en la que se declaró infundado el medio de defensa. Entre otras cuestiones sustanciales, el Tribunal Colegiado determinó:


El J. sí consideró la posibilidad de que en el procedimiento de la convocatoria de licitación existan actos de imposible de reparación, susceptibles de afectar derechos sustantivos del particular en un grado predominante y superior.


Sí se contempla la posibilidad jurídica de que un acto del procedimiento de licitación pública pueda afectar derechos sustantivos del particular, para determinar la procedencia del juicio de amparo indirecto, independientemente de la fase o etapa en que se encuentre, sin embargo, en el caso, el J.F. consideró que los actos reclamados no revestían la característica de ser de imposible reparación y, por consiguiente, eran susceptibles de combatirse como una violación al procedimiento, cuando se dictara la resolución final en el aludido procedimiento.


De ninguna manera está vedada la posibilidad de que se acuda al juicio de amparo indirecto a reclamar un acto que se emita dentro del procedimiento de licitación pública, la condición de procedencia establecida por la propia Ley de Amparo, en el artículo 107, fracción V, es que se trate de un acto que sea de imposible reparación, de lo contrario, tendrá que esperar a que se dicte resolución final para combatir las violaciones que se hayan cometido durante el procedimiento, conforme a las condiciones que establece el propio numeral, en la fracción III; de ahí la ineficacia del agravio que se examina.


El recurrente en modo alguno logra demostrar que la convocatoria de que se trata reviste la naturaleza de un acto de imposible reparación.


2. El Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver la contradicción de tesis 11/2014, fallada el 28 de octubre de 2014, tomó en cuenta lo siguiente:


Tribunales que contendieron:


Primero (al fallar el recurso de queja 63/2014)


Segundo (al resolver el amparo en revisión 154/2012)


Tercero (al resolver el recurso de queja 12/2014)


Actos analizados por cada tribunal y resolución tomada:


Primero:


Publicación de las convocatorias de licitación


Absoluta falta de fundamentación del acto.


El colegiado declaró fundado el recurso de queja, porque ante la existencia de una violación directa a la Constitución, se puede acudir al amparo desde luego.


Segundo:


La publicación de convocatoria a la licitación pública.


Consideró que es un acto dentro de un procedimiento susceptible de impugnarse hasta que éste termine.


Confirmó el sobreseimiento decretado en juicio.


Tercero:


Convocatoria y acta de aclaración dentro de un proceso de licitación. Violación al artículo 8o. constitucional. Negativa a proporcionar información dentro del procedimiento.


Declaró infundado el recurso de queja, al considerar, entre otras cosas, que la alegada violación no constituye un acto de imposible reparación que haga procedente el juicio.


Las consideraciones torales del Pleno de Circuito son las siguientes:


De acuerdo con su naturaleza, los procedimientos de licitación pública constituyen procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio. Por tanto, para la procedencia del juicio de amparo indirecto contra actos intermedios, por regla general, el quejoso debe esperar al dictado de la resolución final con que culmine dicho procedimiento, ya que, de no ser así, se actualiza la causa de improcedencia del juicio establecida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el artículo 107, fracción III, inciso a), este último aplicado a contrario sensu, ambos de la Ley de Amparo, con independencia del carácter positivo o negativo atribuido al acto intermedio.


La regla referida es aplicable, salvo que en el juicio quede demostrado que tal acto es de imposible reparación, entendido como el que afecta materialmente en perjuicio del quejoso sus derechos sustantivos tutelados en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, en cuyo caso, se actualiza el diverso supuesto de improcedencia (sic) prevista en el artículo 107, fracción III, inciso b), de la ley citada.


El análisis de la procedencia del juicio de amparo en cuanto al reclamo de actos intermedios dictados dentro de un procedimiento de licitación pública seguido en forma de juicio implica un examen detallado y ponderado sobre su naturaleza, el cual no puede verificarse en el auto inicial de trámite de la demanda de amparo, porque en esa etapa del procedimiento únicamente constan en el expediente los argumentos plasmados en ese escrito y, en su caso, los anexos que se exhiban.


Por tanto, el juzgador no está en aptitud legal de desecharla bajo el argumento de que se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, ya que en esa etapa éste no es evidente, claro y fehaciente, pues necesariamente se requerirá un análisis profundo para determinar su improcedencia el que, por técnica de amparo, es propio de la sentencia definitiva.


Pues bien, el análisis comparativo de los hechos y de las consideraciones que informan cada una de las posturas pone en evidencia que los órganos colegiados que aquí intervienen, son coincidentes en lo siguiente:


- Los procedimientos de licitación pública son procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio.


- Por regla general, el juicio de amparo indirecto es improcedente en contra de los actos dentro del procedimiento de licitación, a menos que dichos actos tengan una ejecución de imposible reparación (o de afectación de derechos sustantivos), en cuyo caso, el particular podrá acudir al juicio de amparo sin tener que esperar a que el procedimiento de licitación culmine.


En la inteligencia de que los Tribunales Colegiados procedieron a analizar los actos sometidos a su potestad atendiendo a la naturaleza de cada uno y a las violaciones constitucionales reclamadas; de ahí que tres de ellos llegaran a la conclusión de que la convocatoria a licitación, el acta de aclaraciones y los resúmenes de convocatorias no son actos de imposible reparación y, en consecuencia, el juicio de amparo en la vía indirecta es improcedente.


Sólo uno de los Tribunales Colegiados (el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito) llegó al convencimiento de que, independientemente de la reparabilidad del acto, el juicio de amparo indirecto es procedente, porque el quejoso adujo en su demanda violaciones directas a la Constitución, lo que lo legitima para acudir a juicio de forma inmediata.


Es así que en la parte sustantiva, tanto el Tribunal Colegiado del Primer Circuito, como el Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, están de acuerdo en que la regla general es que los actos dentro de una licitación deben controvertirse hasta que ésta culmine, a menos que dichos actos tengan una ejecución que sea de imposible reparación.


De ahí que, en el caso, por tal aspecto, no existe contradicción de tesis.


QUINTO.-Contradicción de criterios implícita. En lo que se presenta una contradicción de criterios implícita es en lo relativo a si el auto inicial de trámite de la demanda de amparo constituye la actuación procesal oportuna para analizar si se surte una causa notoria y manifiesta de improcedencia del juicio promovido dentro de un procedimiento de licitación.


Es implícita, porque el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito confirmó, en recurso de queja, el criterio del J. de Distrito que desechó de plano una demanda de amparo interpuesta en contra de la convocatoria de licitación y el acta de junta de aclaraciones; por considerar que son actos dentro del procedimiento que no tienen una ejecución de imposible reparación, lo que hace que el juicio sea notoria y manifiestamente improcedente.


El Pleno de Circuito, en cambio, sin que el tema formara parte de la contradicción de tesis que analizó, consideró pertinente pronunciarse sobre ese aspecto y emitió la tesis, conforme a lo cual el auto inicial a trámite de la demanda no es la actuación oportuna para revisar si se surte la causa de improcedencia en comento, porque "... en esa etapa no es evidente, claro o fehaciente que se actualice, lo que es propio de la sentencia de amparo".


De ahí que la materia de la presente contradicción de tesis consiste en dilucidar si el J. de Distrito está en aptitud de determinar, al momento de analizar la demanda de amparo interpuesta contra actos emitidos dentro de un procedimiento de licitación, si se actualiza una causa de improcedencia notoria y manifiesta que la haga improcedente, o bien, debe reservar ese análisis para el dictado de la sentencia.


SEXTO.-Estudio de fondo. Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, la tesis sustentada por esta Segunda Sala, conforme a la cual, el auto inicial de trámite de la demanda de amparo promovida contra actos dictados dentro de un procedimiento de licitación pública no es la actuación procesal oportuna para que el J. de Distrito analice si se actualiza la causal de improcedencia relativa a la imposibilidad de impugnar actos dictados dentro de un procedimiento que no sean de imposible reparación.


El artículo 113 de la Ley de Amparo textualmente dispone:


"Artículo 113. El órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo indirecto examinará el escrito de demanda y si existiera causa manifiesta e indudable de improcedencia la desechará de plano."


De conformidad con la norma transcrita, los motivos de improcedencia "manifiestos e indudables" que afecten a la demanda de amparo deben ser evidentes por sí mismos, debiendo entenderse por "manifiesto" lo que se advierte en forma patente, notoria y absolutamente clara y, por "indudable", que se tiene la certeza y plena convicción de algún hecho y que no puede ponerse en duda por lo claro y evidente que es, es decir, que sin ulterior comprobación surjan a la vista tales motivos, haciendo inejercible la acción de amparo; de manera que los informes justificados, los alegatos y las pruebas que ofrezcan las partes, no sean necesarias para configurar la improcedencia, ni tampoco puedan desvirtuar su contenido.(1)


Un motivo manifiesto e indudable de improcedencia es aquel plenamente demostrado; de manera que aun en el supuesto de admitirse la demanda y sustanciarse el procedimiento, no sería posible arribar a una convicción diversa. Esto es, la "manifiesta e indudable" causa de improcedencia debe advertirse plenamente del escrito de demanda y sus anexos, bien sea porque los hechos en que se apoya hayan sido expresados con claridad por el promovente, o por que estén acreditados con elementos de juicio indubitables.


Cabe puntualizar que el análisis de una causa de improcedencia notoria y manifiesta implica necesariamente un examen del acto reclamado, su naturaleza y circunstancias, que no sólo es propio de la sentencia de fondo, sino de muchas de las determinaciones que toma el J. durante el procedimiento; sin embargo, lo que autoriza el desechamiento de la demanda de amparo, ante la actualización de un motivo de improcedencia, es la evidencia y notoriedad de la causa de improcedencia; de forma que si existe convicción en el J. sobre la plena acreditación de la causal, no es necesario admitir la demanda a trámite para que en el curso del procedimiento se dilucide si efectivamente se actualiza o no, porque existe plena evidencia, que no podrá ser modificada en la secuela del procedimiento.


Tratándose de actos dictados dentro de un procedimiento de licitación pública (como los que dieron origen a esta contradicción de tesis) no es factible que el juzgador advierta de inmediato la actualización de la causa de improcedencia relativa a la posibilidad material de reparación de los actos, en términos del artículo 113 de la Ley de Amparo y, en tal supuesto, es necesario que tramite el juicio y espere al dictado de la sentencia.


El análisis de la procedencia del juicio de amparo, en cuanto al reclamo de actos intermedios dictados dentro de un procedimiento de licitación pública seguido en forma de juicio, implica un examen ponderado sobre su naturaleza y sobre el material probatorio aportado por las partes, el cual no puede llevarse a cabo en el auto inicial de trámite de la demanda de amparo, porque en esa etapa del procedimiento únicamente constan en el expediente los argumentos plasmados en ese escrito y, en su caso, los anexos que se exhiban.


Por tanto, el juzgador no está en aptitud legal de desecharla de inmediato bajo el argumento de que se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, ya que en esa etapa éste no es evidente, claro y fehaciente, pues necesariamente se requerirá un análisis de las constancias de autos para determinar su improcedencia el que, por técnica de amparo, es propio de la sentencia definitiva.


Bajo estas consideraciones, la tesis que debe regir, con el carácter de jurisprudencia, es la siguiente:


El análisis de la procedencia del juicio de amparo, cuando se reclaman actos intermedios dictados dentro de un procedimiento de licitación pública seguido en forma de juicio, implica un examen detallado y ponderado sobre su naturaleza, el cual no puede verificarse en el auto inicial de trámite de la demanda de amparo, porque en esa etapa del procedimiento únicamente constan en el expediente los argumentos plasmados en ese escrito y, en su caso, los anexos exhibidos. Por tanto, el juzgador no está en aptitud legal de desecharla bajo el argumento de que se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, ya que en esa etapa, éste no es evidente, claro y fehaciente, pues necesariamente se requerirá un análisis profundo para determinar su improcedencia, el que por técnica de amparo, es propio de la sentencia definitiva.


Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se resuelve:


PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala.


N.; remítanse de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros E.M.M.I., J.N.S.M., M.B.L.R., J.F.F.G.S. y Ministro presidente A.P.D.. Fue ponente la M.M.B.L.R..


En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








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1. Así lo ha sostenido esta Segunda Sala, entre otros, en el criterio plasmado en la tesis 2a. LXXI/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2002, página 448, que, en lo conducente, dice:

"El J. de Distrito debe desechar una demanda de amparo cuando encuentre un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, debiendo entender por ‘manifiesto’ lo que se advierte en forma patente, notoria y absolutamente clara y, por ‘indudable’, que se tiene la certeza y plena convicción de algún hecho, esto es, que no puede ponerse en duda por lo claro y evidente que es. En ese sentido, se concluye que un motivo manifiesto e indudable de improcedencia es aquel que está plenamente demostrado, toda vez que se ha advertido en forma patente y absolutamente clara de la lectura del escrito de demanda, de los escritos aclaratorios o de los documentos que se anexan a esas promociones, de manera que aun en el supuesto de admitirse la demanda de amparo y sustanciarse el procedimiento, no sería posible arribar a una convicción diversa, independientemente de los elementos que pudieran allegar las partes, esto es, para advertir la notoria e indudable improcedencia en un caso concreto, debe atenderse al escrito de demanda y a los anexos que se acompañen y así considerarla probada sin lugar a dudas, ya sea porque los hechos en que se apoya hayan sido manifestados claramente por el promovente o por virtud de que estén acreditados con elementos de juicio indubitables, de modo tal que los informes justificados que rindan las autoridades responsables, los alegatos y las pruebas que éstas y las demás partes hagan valer en el procedimiento, no sean necesarios para configurar dicha improcedencia ni tampoco puedan desvirtuar su contenido, por lo que de no actualizarse esos requisitos, es decir, de no existir la causa de improcedencia manifiesta e indudable o tener duda de su operancia, no debe ser desechada la demanda, pues, de lo contrario, se estaría privando al quejoso de su derecho a instar el juicio de garantías contra un acto que le causa perjuicio y, por ende, debe admitirse a trámite la demanda de amparo a fin de estudiar debidamente la cuestión planteada."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 11 de septiembre de 2015 a las 11:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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