Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 857/2014. 18 DE JUNIO DE 2014. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.; UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS CON EL CRITERIO CONTENIDO EN ESTA TESIS. DISIDENTES: A.P.D.Y.J.F.F.G.S.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: C.M.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para decidir sobre la procedencia del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo vigente; 21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; conforme a los puntos primero, fracción I, inciso a) y segundo, fracción IV, del Acuerdo General Plenario 5/1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, así como en los puntos primero y segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; en virtud de que la sentencia que se recurre fue pronunciada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo en materia administrativa, especialidad de este órgano jurisdiccional.

SEGUNDO.-Oportunidad y legitimación. El recurso de revisión principal se interpuso en tiempo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31, fracción II y 19 de la Ley de Amparo, en atención a lo siguiente:

La sentencia recurrida se notificó por lista a la quejosa, el seis de febrero de dos mil catorce (foja 94 vuelta del expediente de amparo).

Conforme a lo establecido en el diverso 31, fracción II, de la Ley de Amparo la notificación surtió efectos al día hábil siguiente, esto es, el siete de febrero.

El plazo de diez días para la interposición del recurso transcurrió del diez al veintiuno de febrero de dos mil catorce.

Deben descontarse el ocho, nueve, quince y dieciséis de febrero, por haber sido sábados y domingos, e inhábiles en términos del artículo 19 de la Ley de Amparo.

El recurso de revisión se presentó oportunamente el veintiuno de febrero de este año.

El promovente del recurso de revisión es **********, representante legal de la parte quejosa en el juicio de garantías **********, del que deriva este recurso de revisión y, por tanto, está legitimado para interponerlo en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo.

Por otro lado, la revisión adhesiva también está interpuesta en tiempo, pues el acuerdo por el cual se admitió el recurso de revisión principal se notificó el veinticinco de marzo del año que transcurre, surtió sus efectos el mismo día y el plazo transcurrió del veintiséis de marzo al primero de abril, descontando el veintinueve y treinta de marzo, por haber sido, respectivamente, sábado y domingo, y el oficio de revisión se presentó el dos de abril.

Además, el director general de Asuntos Contenciosos y Procedimientos tiene legitimación para interponer la revisión adhesiva, porque signó en ausencia del subprocurador Fiscal de Amparos de la Procuraduría Fiscal de la Federación, y en términos de lo previsto en el artículo 72, fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, este último está facultado para representar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ante los tribunales de la República; y, acorde a lo dispuesto en el artículo 105 del citado reglamento, las ausencias de los subprocuradores fiscales federales será suplida por los directores generales que dependan de ellos, como sucede en la especie.

TERCERO.-Antecedentes. Para una mejor comprensión del asunto resulta conveniente relatar los antecedentes que le dieron origen:

Ver antecedentes

CUARTO.-Importancia y trascendencia. Antes de abordar el estudio de los agravios hechos valer por la parte recurrente es necesario determinar si se satisfacen los requisitos de procedencia del recurso de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 94, párrafos primero, tercero y séptimo, 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción III, y 21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Conforme lo previsto en el precepto constitucional citado, debe analizarse de modo preferente la procedencia del recurso de revisión, para lo cual se examinará, primero, si en la demanda se planteó la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Carta Magna; si en la sentencia se omitió su estudio o en ella se contiene alguno de esos pronunciamientos; y, segundo, si el problema de constitucionalidad referido entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el entendido de que un asunto será importante cuando de los conceptos de violación (o del planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja deficiente) se advierta que los argumentos o derivaciones son excepcionales o extraordinarios, esto es, de especial interés; y será trascendente cuando se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie establezca un criterio que tenga efectos sobresalientes en materia de constitucionalidad; por el contrario, deberá considerarse que no se surten los mencionados requisitos cuando exista jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, cuando no se hayan expresado agravios o cuando, habiéndose expresado, sean ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes, siempre que no se advierta queja deficiente que suplir y en los demás casos análogos a juicio de la Segunda Sala. Lo anterior, con apoyo en la jurisprudencia, que señala:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.-Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo párrafo, constitucional, así como de los artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al analizarse la procedencia del recurso de revisión en amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al Acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta que no se reúna uno de ellos para que sea improcedente, en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen los restantes." (Número de Registro digital: 171625, jurisprudencia, materia común, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2007, tesis 2a./J. 149/2007, página 615)

Sobre esas premisas, se estima que el recurso de mérito cumple con los requisitos antes aludidos, atento a que en los agravios expresados en el recurso de revisión la recurrente solicitó la interpretación y planteó la inconstitucionalidad del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, por haber sido el fundamento legal del sobreseimiento decretado por el Tribunal Colegiado de Circuito, lo que torna procedente el medio de impugnación de que se trata, atento al siguiente criterio:

"Décima Época

"Registro: 2006392

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Publicación: viernes 9 de mayo de 2014 a las 10:34 horas «y Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, página 1097»

"Materia: común

"Tesis: 2a. XLI/2014 (10a.)

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES PROCEDENTE CUANDO SE IMPUGNA LA CONSTITUCIONALIDAD DE UN ARTÍCULO DE LA LEY DE AMPARO QUE SIRVIÓ DE FUNDAMENTO PARA DECRETAR EL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO.-El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 21/2003 (*) determinó que si en la sentencia recurrida se sobresee en el juicio de amparo, el recurso de revisión será improcedente aun cuando se hubiese formulado un planteamiento de constitucionalidad en la demanda; sin embargo, también sostuvo que las disposiciones de la Ley de Amparo son susceptibles de impugnarse a través de los propios recursos que prevé, siempre y cuando se hayan aplicado en perjuicio del recurrente en el auto o la resolución impugnada y el recurso intentado sea legalmente existente. Así, el recurso de revisión en amparo directo procede, por excepción, cuando en la sentencia recurrida se sobreseyó en el juicio, si en los agravios se plantea la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo invocado por el Tribunal Colegiado de Circuito para sustentar su determinación, máxime que no existe otro medio de defensa a través del cual pueda impugnarse la regularidad constitucional de los artículos que regulan la procedencia del juicio de amparo. En el entendido de que, en este caso, la materia de análisis se constriñe exclusivamente a la regularidad constitucional del precepto de la Ley de Amparo que da sustento al sobreseimiento en el juicio; de ahí que los agravios enderezados a impugnar los aspectos de legalidad de la sentencia recurrida deban declararse inoperantes, incluso, cuando en la demanda de amparo se haya formulado un planteamiento de constitucionalidad sobre el fondo del asunto.

"Amparo directo en revisión 4461/2013. Ayuntamiento Municipal Constitucional de B.J., G.. 5 de marzo de 2014. Cinco votos de los Ministros S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y L.M.A.M.. Ponente: A.P.D.."

Además, el asunto reviste importancia y trascendencia, en la medida en que resulta indispensable determinar si la decisión del órgano colegiado fue correcta, partiendo de la debida o indebida aplicación de esta última disposición legal.

Es aplicable la siguiente tesis:

"Décima Época

"Registro: 2005890

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Publicación: viernes 14 de marzo de 2014 a las 9:53 horas «y Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 4, Tomo I, marzo de 2014, página 1077»

"Materia: común

"Tesis: 2a. XXVI/2014 (10a.)

"AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. PROCEDE CUANDO SE IMPUGNE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO APLICADO EN LA SENTENCIA RECURRIDA Y QUE TRASCIENDA AL SENTIDO DE LA DECISIÓN ADOPTADA.-El Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, sostuvo que a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, las partes están legitimadas para impugnar la constitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento que regulan la actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del juicio de amparo, por lo que procede el análisis de los agravios en los que se aduzca ese planteamiento. En consecuencia, cuando en los agravios del recurso de revisión se combata la constitucionalidad de algún precepto de la Ley de Amparo aplicado en la sentencia recurrida, y trascienda al sentido de la decisión adoptada, se actualiza un supuesto excepcional de procedencia de ese medio de impugnación.

"Amparo directo en revisión 2124/2013. CR Resorts Holding, S. de R.L. de C.V. 18 de septiembre de 2013. Cinco votos de los Ministros S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y L.M.A.M.. Ponente: A.P.D.. Secretaria: Guadalupe de la Paz V.D.."

QUINTO.-Tomando en consideración que el sobreseimiento decretado por el Tribunal Colegiado de Circuito se fundó en el artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, pues de acuerdo a la interpretación que dicho órgano colegiado le dio a esa disposición legal, cuando se reclame una resolución favorable procede el juicio de garantías, sólo si se hacen valer conceptos de violación contra normas generales aplicadas, afirmación que se combate a través de la revisión, es indispensable establecer el alcance que debe darse al citado artículo 170, fracción II, de la vigente Ley de Amparo.

El citado precepto legal prevé:

"Artículo 170. El juicio de amparo directo procede:

"...

"II. Contra sentencias definitivas y resoluciones que pongan fin al juicio dictadas por Tribunales de lo Contencioso Administrativo cuando éstas sean favorables al quejoso, para el único efecto de hacer valer conceptos de violación en contra de las normas generales aplicadas.

"En estos casos, el juicio se tramitará únicamente si la autoridad interpone y se admite el recurso de revisión en materia contencioso administrativa previsto por el artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Tribunal Colegiado de Circuito resolverá primero lo relativo al recurso de revisión contencioso administrativa, y únicamente en el caso de que éste sea considerado procedente y fundado, se avocará al estudio de las cuestiones de constitucionalidad planteadas en el juicio de amparo."

Del texto de la anterior disposición se advierte que su contenido integral prescribe un trámite particular para el ejercicio del amparo directo contra las sentencias de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo que resulten favorables para el actor, esto es, las que declaren la nulidad del acto cuya invalidez se demandó.

En estos casos, el legislador dispuso un procedimiento complejo, merced al cual, la impugnación simultánea de las sentencias favorables a través de la acción de amparo y, en su caso, del recurso de revisión que tenga a su alcance la autoridad demandada, interactúan para conformar un sistema en el que la procedencia de la primera se subordina al resultado del segundo, e inclusive, a la simple falta de promoción de este último, con lo cual ese tipo de sentencias de la jurisdicción ordinaria, pueden llegar a ser inatacables en la vía de control constitucional, por cuanto a las consideraciones de mera legalidad que contengan.

A este respecto, resulta oportuno precisar que toda declaración de nulidad del acto administrativo impugnado, en principio, implica una sentencia favorable para el actor, sin que ello signifique necesariamente que, con ese pronunciamiento se satisfagan en forma integral sus pretensiones, pues una cosa es que el sentido de la decisión le favorezca por sus resolutivos, y otra muy distinta que la invalidez se erija de inmediato en un obstáculo insalvable para que la autoridad demandada quede impedida, irremediablemente, para reiterar otro acto sucedáneo, con el que pueda subsanar los vicios que hubiesen originado la anulación del anterior.

Asimismo, es necesario puntualizar que la determinación del grado del provecho que obtenga el actor con la sentencia favorable, constituye una problemática que da lugar a un acucioso examen comparativo entre las pretensiones deducidas en el juicio contencioso, y el resultado del análisis de los conceptos de anulación, motivo por el cual también debe reconocerse que ese ejercicio de contraste deberá hacerse en cada asunto concreto, y que, desde luego, por la dificultad que implica, sería sumamente impropio que ese estudio se hiciera en los proveídos preliminares de mero trámite, porque éstos sólo son dictados en orden a poner el juicio de amparo directo en estado de resolución.

Por ello, al estar prevista dentro de las reglas de procedencia del juicio de amparo directo en sede contencioso administrativa, la existencia de una "sentencia favorable", como una de las condiciones para encuadrar el asunto en la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, basta con que el actor que comparezca como quejoso haya obtenido, por cualquier causa, la nulidad demandada, para que la demanda de amparo que se promueva desencadene las consecuencias de tal precepto, pues la única manera de saber cuál fue la proporción del efecto invalidante decretado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, estaría reservado para el estudio final que en su caso se hiciera en la ejecutoria de amparo, pues solamente el Tribunal Colegiado del conocimiento cuando resolviera en definitiva podría saber si el beneficio obtenido por el actor pudo o no tener el alcance mayor que pretende con la protección constitucional.

En otras palabras, para colmar el supuesto normativo de la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, es suficiente con que en una sentencia de los tribunales de lo contencioso administrativo se nulifique -por la razón que sea- el acto impugnado, para que enseguida se actualice el concepto de "sentencia favorable", al que alude dicho precepto, sin que para su aplicación deba de momento verificarse en qué grado se benefició al actor con la nulidad decretada, pues ello supondría juzgar a priori una cuestión que solamente puede valorarse al resolver sobre las violaciones constitucionales alegadas.

Ahora, retomando el análisis de las particularidades que reviste el amparo directo en sede contencioso administrativa, la primera peculiaridad que introduce el repetido precepto se traduce en la imposibilidad absoluta de formular conceptos de violación de mera legalidad, ya que en estos casos el quejoso solamente está autorizado para plantear la inconstitucionalidad de las normas generales aplicadas, bajo la expresión literal en el sentido de que el amparo será procedente "... para el único efecto de hacer valer conceptos de violación en contra de las normas generales aplicadas."

La segunda faceta que individualiza este especial tamiz de procedencia de la vía directa, se refiere a que el juicio de amparo solamente se tramitará si coexiste con un recurso de revisión promovido por la parte contraria, en términos del artículo 104 constitucional, tal como se enuncia en la fórmula siguiente: "... el juicio se tramitará únicamente si la autoridad interpone y se admite el recurso de revisión en materia contencioso administrativa previsto por el artículo 104 de la Constitución ..."

Finalmente, el tercer aspecto que particulariza la procedencia del amparo directo, precisa que únicamente en el caso de que el recurso de revisión de la autoridad sea procedente y fundado (lo cual además deberá decidirse siempre en forma preferente) el Tribunal Colegiado del conocimiento se avocará al estudio de las cuestiones de constitucionalidad planteadas en la demanda, en tanto que categóricamente así se ordena con el mandato legal que establece: "El Tribunal Colegiado de Circuito resolverá primero lo relativo al recurso de revisión contencioso administrativa, y únicamente en el caso de que éste sea considerado procedente y fundado, se avocará al estudio de las cuestiones de constitucionalidad planteadas en el juicio de amparo."

Descritas las reglas específicas de la procedencia del amparo directo contra sentencias dictadas en sede contencioso administrativa, a continuación se examinan cada una de ellas en función del principio de acceso a la justicia que protege el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Federal, el cual dispone:

(Reformado, D.O.F. 18 de junio de 2008) "Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. ..."

Ahora, como el precepto secundario en estudio está destinado a normar la situación de quienes, a pesar de haber conseguido la nulidad del acto administrativo impugnado, tienen el propósito de optimizar los logros alcanzados con ella, ante todo se observa que la declaración de nulidad en el juicio contencioso administrativo puede surgir de innumerables motivos y con distinta trascendencia, y ello ha dado lugar a que esta Segunda Sala haya establecido que los actores tengan el consecuente derecho de inconformarse en amparo para obtener legítimamente un mayor beneficio del ya alcanzado, conforme a un principio de exhaustividad que exige pronunciarse sobre todo lo pedido, cuando técnica y legalmente ello sea posible, tal como se explica en el siguiente criterio:

"Novena Época

"Registro: 181800

"Instancia: Segunda Sala

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XIX, abril de 2004

"Materia: administrativa

"Tesis: 2a./J. 33/2004

"Página: 425

"AMPARO DIRECTO. EL ACTOR EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN ESTA VÍA, LA DECLARATORIA DE NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN RECLAMADA, AUN CUANDO EL TRIBUNAL FEDERAL RESPONSABLE OMITA EL ESTUDIO DE ALGUNAS CAUSAS DE ILEGALIDAD PLANTEADAS EN LA DEMANDA RESPECTIVA.-Del contenido del segundo párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que con objeto de otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes y garantizar medios de defensa y procedimientos que resuelvan los conflictos sometidos a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el legislador ordinario estimó necesario, evitar la reposición de procedimientos y formas viciadas en resoluciones que son ilegales en cuanto al fondo y, en consecuencia, el retraso innecesario de asuntos que válidamente pueden resolverse, por lo que impuso al referido tribunal la obligación de analizar, en primer término, las causas de ilegalidad que puedan dar lugar a la nulidad lisa y llana. En tal sentido, el actor en el juicio contencioso administrativo carece de interés jurídico para impugnar a través del juicio de amparo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la resolución reclamada, aun cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa haya omitido el análisis de algunas causas de ilegalidad propuestas en la demanda respectiva, si de su análisis se advierte que el actor no obtendría un mayor beneficio que el otorgado con tal declaratoria, en razón de que ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla e impide que la autoridad competente emita un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo.

"Contradicción de tesis 169/2003-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Segundo en Materia de Trabajo del mismo circuito. 17 de marzo de 2004. Cinco votos. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: G.L. de la Vega Romero."

Consecuentemente, esta Segunda Sala advierte que la primera restricción contenida en la norma que se analiza, no encuentra justificación alguna para proscribir, en forma absoluta, la posibilidad de someter a control constitucional alguna porción de la sentencia favorable dictada en sede contencioso administrativa, o bien, simplemente señalar su posible falta de exhaustividad, ya que esto equivale a una denegación de justicia contraria al principio de acceso a los tribunales que tutela el segundo párrafo del artículo 17 constitucional, porque no necesariamente toda anulación satisface en su integridad las pretensiones del actor, y éste, por tanto, preserva el derecho de exigir en amparo que, la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie, con arreglo al principio de legalidad, íntegramente sobre lo pedido y/o conforme los alcances pretendidos, en tanto que todos los tribunales, incluidos los de la jurisdicción contencioso administrativa, tienen el deber de estudiar los asuntos con plenitud, hasta donde es legalmente necesario hacerlo, y con la regularidad suficiente para respetar dicho principio, fijando en forma congruente los efectos de lo decidido, en su caso.

Ante esta restricción, que sólo permite a los actores demandar que en amparo se examine exclusivamente la constitucionalidad de normas generales aplicadas por los tribunales de lo contencioso administrativo, cuando han dictado sentencia de anulación favorable, debe concluirse que tal obstáculo es contrario al principio de acceso a los tribunales que consagra el segundo párrafo del artículo 17 constitucional, pues ningún acto puede quedar al margen de la posibilidad de proponer el examen de su regularidad constitucional, a menos que hubiese una disposición constitucional que así lo prohíba, lo cual en la especie no acontece, sin que valga justificar esta barrera porque el quejoso pudiera en algún momento acudir en la vía ordinaria a plantear (en forma inmediata o adhesiva), su desacuerdo con los repetidos problemas de legalidad, toda vez que la existencia de medios de defensa previstos en las leyes administrativas, de ninguna manera significa que, por tenerlos a su alcance los interesados, éstos queden relevados de la posibilidad de acudir, en algún momento de la secuela procesal, ante la Justicia Federal a demandar su protección, lo cual en el caso que se examina, nunca podrá suceder, si la autoridad demandada no promueve su revisión.

Asimismo, la segunda condicionante que fija la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, prácticamente sujeta a la voluntad de la autoridad demandada la procedencia del amparo directo, toda vez que si es ella quien decide libremente si interpone o no la revisión, esa facultad de elección que tiene en su poder es la que determina si ha lugar o no a admitir la demanda de amparo directo, lo cual constituye otro obstáculo injustificado para la defensa de los derechos humanos del actor, ya que la promoción de este medio de control constitucional no puede quedar a merced de la conveniencia de la autoridad demandada de proseguir o no con el litigio iniciado en su contra en la sede contencioso administrativa, asemejando al juicio de amparo con un mecanismo de defensa adhesivo de otro de naturaleza ordinaria, soslayando que se trata de dos sistemas procesales con fines distintos, pues mientras la revisión de la autoridad persigue ajustar la sentencia a la leyes secundarias, la vocación del amparo es revisar su regularidad frente a la Constitución, propósito que no puede subordinarse a la de aquel medio de defensa de la legalidad, porque esto implicaría que el respeto a la Norma Fundamental es subsidiario de la observancia de la ley secundaria, lo cual es inaceptable.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión la tesis P. CXII/97 del Tribunal Pleno, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"Novena Época

"Registro: 198208

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo VI, julio de 1997

"Materia: constitucional

"Tesis: P. CXII/97

"Página: 15

"JUSTICIA PRONTA Y EXPEDITA. LA OBLIGATORIEDAD DE AGOTAR UN PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO, PREVIAMENTE A ACUDIR ANTE LOS TRIBUNALES JUDICIALES, CONTRAVIENE LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.-El derecho fundamental contenido en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, adicionado por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, garantiza que cualquier persona pueda acudir ante los tribunales y que estos le administren justicia pronta y expedita, pues los conflictos que surjan entre los gobernados deben ser resueltos por un órgano del Estado facultado para ello, ante la prohibición de que los particulares se hagan justicia por sí mismos. Ahora bien, este mandato constitucional no permite que, previamente a la solución que se dé a las controversias, los gobernados deban acudir obligatoria y necesariamente a instancias conciliatorias, ya que el derecho a la justicia que se consigna en éste, no puede ser menguado o contradicho por leyes secundarias federales o locales, sino únicamente por la propia Constitución, la que establece expresamente cuáles son las limitaciones a que están sujetas las garantías individuales que ella otorga. Además, debe considerarse que la reserva de ley en virtud de la cual el citado precepto constitucional señala que la justicia se administrará en los plazos y términos que fijen las leyes, no debe interpretarse en el sentido de que se otorga al legislador la facultad para reglamentar el derecho a la justicia de manera discrecional sino que, con esta reglamentación, debe perseguir la consecución de sus fines, los que no se logran si entre el ejercicio del derecho y su obtención se establecen trabas o etapas previas no previstas en el texto constitucional; por tanto, si un ordenamiento secundario limita esa garantía, retardando o entorpeciendo indefinidamente la función de administrar justicia, estará en contravención con el precepto constitucional aludido.

"Amparo directo en revisión 1048/95. Unión de Crédito Agropecuario de Pequeños Productores del Norte de Zacatecas, S.A. de C.V. 20 de marzo de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: A.H.H.."

En el mismo sentido, la tercera limitante contenida en la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, suma las dos deficiencias anteriormente analizadas y las robustece, al punto de poner nuevas trabas, no sólo al ejercicio de la acción constitucional, sino también a la labor de los juzgadores, ya que, por un lado, dispone un inevitable orden secuencial de estudio que resulta lesivo de la potestad de los Tribunales Colegiados para ejercer su arbitrio judicial, pues les impide elegir conforme su recto criterio si debe o no analizarse preferentemente la demanda de amparo, en los casos en los que adviertan que los quejosos podrían obtener un mayor beneficio del ya alcanzado, lo cual le permitiría a dicho Tribunal Colegiado dejar para una etapa posterior el examen de los agravios de la revisión planteada por la autoridad demandada en el juicio contencioso.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión la jurisprudencia P./J. 3/2005 del Tribunal Pleno, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"Novena Época

"Registro: 179367

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXI, febrero de 2005

"Materia: común

"Tesis: P./J. 3/2005

"Página: 5

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.-De acuerdo con la técnica para resolver los juicios de amparo directo del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, con independencia de la materia de que se trate, el estudio de los conceptos de violación que determinen su concesión debe atender al principio de mayor beneficio, pudiéndose omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo ya alcanzado por el quejoso, inclusive los que se refieren a constitucionalidad de leyes. Por tanto, deberá quedar al prudente arbitrio del órgano de control constitucional determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de violación, atendiendo a la consecuencia que para el quejoso tuviera el que se declararan fundados. Con lo anterior se pretende privilegiar el derecho contenido en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en garantizar a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, esto es, que en los diversos asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de amparo se diluciden de manera preferente aquellas cuestiones que originen un mayor beneficio jurídico para el gobernado, afectado con un acto de autoridad que al final deberá ser declarado inconstitucional.

"Contradicción de tesis 37/2003-PL. Entre las sustentadas por la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 31 de agosto de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: M.E.S.F.."

Por otro lado, el mismo enunciado jurídico contenido en la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, determina que el sentido de lo resuelto en el recurso de revisión coexistente con la demanda de amparo, es el factor que invariablemente decidirá la suerte procesal del quejoso, pues del desenlace que finalmente obtenga ese medio ordinario de defensa dependerá, en forma decisiva, que el Tribunal Colegiado sobresea en el juicio de amparo o, examine los conceptos de violación planteados (sólo contra normas generales), no por razones técnicas propias que impidan el estudio de la demanda, sino exclusivamente por la circunstancia de que, al no prosperar la revisión de la autoridad, hubiese adquirido firmeza, la declaración de nulidad contenida en la sentencia favorable, la cual, como se ha sostenido a lo largo de la presente resolución, no siempre conlleva la dimensión del beneficio que buscaba el actor al promover en la vía contencioso administrativa, quien no tiene por qué condescender con una invalidez de alcances limitados cuando, conforme a su punto de vista y estrategia litigiosa, pudo obtener una mayor extensión del favor de la invalidez, dadas las violaciones de carácter sustantivo o adjetivo que le brindarían la máxima protección de sus derechos.

Finalmente, la norma en cuestión incurre en dos irregularidades adicionales.

La primera, tiene que ver con la incertidumbre que produce la imposibilidad que tiene el quejoso de saber si tiene o no sentido preparar y presentar su amparo directo contra la sentencia favorable una vez que le es notificada, pues si la contraria no formula su recurso de revisión, ello supone que resultó infructuoso cualquier intento de promoción de la defensa de sus derechos fundamentales para obtener un mayor beneficio del alcanzado, en tanto que bastará con que la autoridad enjuiciada decida, por sí y ante sí, claudicar en la prosecución del medio ordinario de impugnación que la ley le confiere, para que en forma automática ese desinterés procesal trascienda en la esfera jurídica del actor, quien en el mejor de los casos sólo podrá precaverse, ad cautélam, de solicitar la protección de la Justicia Federal, bajo la mera conjetura de que la revisión de su contraparte, que en su caso llegue a gestionar, se admitirá, e incluso, prosperará, pues sólo con estas dos condiciones cumplidas es que el Tribunal Colegiado quedaría legalmente autorizado para examinar los conceptos de violación, pero exclusivamente en contra de las normas generales aplicadas en la sentencia primaria.

La otra deficiencia tiene que ver con el estado de indefensión que la misma disposición produce, en aquellos casos en los que la aplicación de la norma general que causa perjuicio al actor se suscita en la propia sentencia dictada por el Tribunal Colegiado, al resolver el recurso de revisión, previsto en el artículo 104 constitucional, toda vez que la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo no brinda la oportunidad de cuestionar disposiciones cuya afectación se genera, precisamente, al resolverse dicha revisión, ya que este precepto reduce el campo de impugnación del quejoso, al señalar que el amparo directo procederá para el único efecto de hacer valer conceptos de violación en contra de las normas generales aplicadas en la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pero no así respecto de la que provenga de una decisión pronunciada por el propio Tribunal Colegiado a instancias de la autoridad demandada y en la vía recursal administrativa que, como se ha visto, tiene obligación de resolver preferentemente, sin opción a que este órgano jurisdiccional proceda conforme al orden que considere pertinente.

Por este motivo, conviene tener presente que en aras de alentar la oportunidad de defensa de los particulares contra normas tildadas de inconstitucionales, el Tribunal Pleno ya ha establecido que la promoción del amparo directo puede comprender, tanto la impugnación de disposiciones aplicadas por la sentencia primigenia en sede contencioso administrativa, como la que ocurra al resolverse la revisión intentada por la autoridad demandada, tal como se explica en el siguiente criterio:

"Novena Época

"Registro: 187867

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XV, febrero de 2002

"Materias: constitucional y administrativa

"Tesis: P. I/2002

"Página: 7

"AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. ES PROCEDENTE CUANDO SE CONTROVIERTE UNA SENTENCIA EMITIDA POR UNA SALA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN CUMPLIMIENTO DE LO RESUELTO EN UN RECURSO DE REVISIÓN FISCAL, SI SE PLANTEA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS APLICADAS EN AQUÉLLA O EN EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ORIGEN.-De la interpretación causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 104, fracción I-B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que el recurso de revisión fiscal se estableció como un medio de defensa de la legalidad, mediante el cual la autoridad demandada en un juicio contencioso administrativo puede controvertir la sentencia que declare la nulidad del acto emitido por ella, por lo que al resolver tal recurso el respectivo Tribunal Colegiado de Circuito ejerce una función de control de la legalidad, no de la constitucionalidad, ya que el sentido de este fallo dependerá de que la sentencia recurrida se haya emitido conforme al marco jurídico previsto en las leyes ordinarias aplicables, sin confrontar dicha sentencia o las normas aplicadas en ella con lo dispuesto en la Constitución Federal. En ese tenor, si bien las consideraciones adoptadas al resolver un recurso de revisión fiscal constituyen cosa juzgada, ello acontece únicamente en el aspecto de legalidad, por lo que no existe obstáculo procesal para que el actor en el respectivo juicio contencioso administrativo controvierta en amparo directo la constitucionalidad de las normas que le fueron aplicadas desde el acto administrativo de origen cuya validez se cuestionó ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, cuando la sentencia dictada por éste se emita en cumplimiento de lo resuelto por un Tribunal Colegiado de Circuito al conocer de un recurso de revisión fiscal. Lo antes expuesto, además de reconocer la naturaleza de este medio ordinario de defensa, permite a los gobernados ejercer la prerrogativa que el artículo 73, fracción XII, párrafo tercero, de la Ley de Amparo, les brinda para impugnar la constitucionalidad de una ley que fue aplicada en su perjuicio una vez agotados los medios ordinarios de defensa y cumplidos los respectivos requisitos procesales; máxime que, conforme al sistema actual, contra la sentencia recurrida en revisión fiscal que no afecta el interés jurídico del actor del juicio contencioso administrativo, no procede el juicio de garantías.

"Amparo directo en revisión 949/2001. Exportadora de Sal, S.A. de C.V. 23 de octubre de 2001. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.D.R. y J. de J.G.P.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: R.C.C.."

Las razones expuestas llevan a declarar la inaplicación del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, pues por las diversas razones apuntadas es evidente su transgresión al párrafo segundo del numeral 17 de la Ley Suprema, al limitar injustificadamente el acceso del juicio de amparo directo contra sentencias favorables pronunciadas en sede contenciosa administrativa, además de generar un amplio margen de inseguridad jurídica, por la incertidumbre que significa no saber si resultará o no ocioso promover la demanda de amparo directo.

En esa tesitura, por virtud de que el análisis previo condujo a declarar la inaplicación del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, lo procedente es revocar la decisión del Tribunal Colegiado de Circuito al sobreseer en el juicio de amparo por esa razón, ya que si bien es posible que advierta la actualización de causa diversa de improcedencia que se actualice en el caso, debió ponderar que en la especie, la parte quejosa reclamó la sentencia en la cual se declaró la nulidad del acto impugnado, y no se advierte que la autoridad demandada en el juicio natural, haya interpuesto revisión fiscal; empero, lo cierto es que en la demanda de nulidad se expusieron diversos conceptos de anulación, algunos de ellos no analizados por la S.F., los cuales de declararse fundados, podrían haber beneficiado a la actora de manera integral.

Cabe señalar que no es óbice lo dispuesto en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo vigente, en el sentido de que si quien recurre es el quejoso, el órgano jurisdiccional que conozca de la revisión examinará los agravios y si estima que son fundados, analizará la sentencia recurrida y dictará la que corresponda, pues lo que en la especie debe ponderarse es que la materia del recurso de revisión contra sentencias dictadas en juicios de amparo directo debe limitarse a las cuestiones propiamente constitucionales, sin comprender otras, salvo aquellas vinculadas con la interpretación de la norma general controvertida en dicho juicio (como la antes analizada), según se advierte de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Amparo vigente, que, en ese orden, prevén:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."

"Artículo 81. Procede el recurso de revisión:

"...

"II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno.

"La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."

La anterior decisión conduce a desestimar los argumentos expresados en la revisión adhesiva, pues a través de éstos básicamente se intenta probar que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo no le reportaría mayor beneficio a la quejosa y que esa disposición legal no contraviene derecho fundamental alguno; sin embargo, ya se demostró que en el caso, si se advirtiera que no se actualiza alguna otra causa de improcedencia que condujera a sobreseer en el juicio, la promovente sí podría verse beneficiada.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se revoca la sentencia sujeta a revisión.

SEGUNDO.-Devuélvanse los autos del juicio de amparo directo al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito para que proceda conforme a lo determinado en esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros M.B.L.R., S.A.V.H. y Ministro presidente L.M.A.M.. Los Ministros J.F.F.G.S. y A.P.D. votaron en contra.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 26 de junio de 2015 a las 09:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.