El debate sobre la eficacia del actual modelo de campaña electoral en el electorado español
| Autor | Ana Claudia Santano |
| Cargo | Abogada, maestra en Democracia y Buen Gobierno |
| Páginas | 151-166 |
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El art. 50.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de España (LO 5/85, de 19 de junio, en adelante LOREG) trae la separación de los conceptos de campaña electoral y precampaña, también conocida como campaña de carácter institucional1.
El concepto de campaña electoral es bastante consentido en la doctrina, siendo considerada como un conjunto de actos permitidos por ley hechos por los candidatos, partidos y demás habilitados para la competición electoral, en la búsqueda por votos2Así, sería
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como la difusión en proporción masiva de información de carácter político3, y debido a ello, tiene una función que no se limita a la de la propaganda de los programas de partido o candidatos, a in de que los electores se identiiquen con alguno de ellos y decidan su voto, legitimando todo el proceso electoral4.
Sin embargo, la campaña institucional tiene otro peril y otros objetivos, conectándose con el dispuesto en el art. 9.2 de la Constitución Española5, donde se determina que los poderes públicos deben facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, y por ello solamente los poderes públicos son los responsables de realizar dicha campaña6.
Es decir, la campaña institucional tiene un carácter restrictivo y paralelamente no está permitida la práctica de actos del gobierno desde la convocatoria de las elecciones hasta su realización, como eventos especíicos, servicios públicos, etc7. Se destina mucho más para informar el elector y por ello no puede haber ninguna inluencia sobre su voto, además la LOREG señala claramente cuáles son los objetivos de este tipo de campaña8. Dicha campaña se dedica a, por ejemplo, incentivar el comparecencia de la sociedad para votar y se vincula con el principio de neutralidad que debe regirla, aunque esto pueda ocasionar problemas, pues al incentivar al voto, hay que tener cuidado para no incentivar el voto en algún partido indirectamente.
Dicha separación fue adoptada como una medida de abaratar los costes de las campañas, que por sí solos ya son bastante expresivos. Así, los gastos electorales, por fuerza del art. 130, son contabilizados desde la fecha de la convocatoria de las elecciones, hasta la de la proclamación de los electos, haciendo que la mayor razón de la existencia de estos periodos ya no se perciba nítidamente, permaneciendo en una zona gris de la legislación electoral.
La supuesta claridad de la norma electoral desaparece cuando confrontada con la realidad. En la práctica, no se trata de una tarea muy fácil distinguir entre un período y otro, y algo pensado para contener a los gastos electorales de los partidos acaba por ser ineicaz en dicha función, muchas veces provocando aún más problemas9. Una normativa objetiva
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sobre el tema afronta también los dilemas modernos de la manera de “hacer política”, pues delimitar dichos periodos sin que se limite la utilización de los medios es algo complicado, principalmente si se considera que actualmente la campaña electoral no termina con la proclamación de los resultados, sino que se renueva ya visando a la siguiente contienda. Además, las nuevas tecnologías de marketing electoral, principalmente el internet en el día de hoy, vuelven la situación aún más difícil para ser resuelta solamente con el criterio proveído por la ley del “pedido expreso de voto”10.
Un punto clave en el debate sobre la campaña y precampaña es justamente la utilización de los medios de comunicación, los cuales suelen ser tenidos como los “disparadores” de gastos. Lo que ocurre es que, además de perjudicar la cuestión del control de gastos electorales11, la nítida falta de delimitación entre dichos periodos causa también distorsiones en la igualdad de oportunidades, pues si la campaña empieza de manera velada durante la precampaña, el partido del gobierno estará más expuesto, y por más que esté violando las reglas electorales, dicha exposición puede colaborar sobremanera en el momento que los ciudadanos decidan su voto. Se trata de un efecto psicológico largamente reconocido, y para los ciudadanos que no conocen pormenorizadamente la legislación electoral (o que tampoco tengan conocimientos técnicos sobre esto), el hecho de existir o no la violación a la ley puede pasar desapercibido.
Considerando dicho panorama, gran parte de la doctrina considera que la limitación de la campaña electoral es una medida de carácter dudoso, ya que la división dictada por el art. 51, LOREG no es realista, y el período de “precampaña” acaba por falsear la norma. Incluso se puede pensar que el art. 53, LOREG por sí solo frustra los objetivos del art. 50 y 51, una vez que intenta separar las actividades habituales de los actores políticos de su intención de lograr votos, y esto es una tarea casi que imposible en la práctica12.
La duración de la campaña electoral de solamente 15 días es una icción difícil de sostener porque entra en conlicto con el ejercicio de las funciones constitucionales de los partidos y del derecho fundamental de la libertad de expresión. La Junta Electoral Central trató de simpliicar dicha condición estableciendo únicamente la diferencia entre los actos prac-
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ticados en cada uno de estos periodos a partir del pedido del voto expreso13, criterio este que por sí solo ya ha demostrado no funcionar14. Además, la propia reforma de la LOREG no ha considerado la posibilidad de que asociaciones o fundaciones conectadas a los partidos de realizar campaña a partir del texto de la Ley Orgánica 8/2007. Dicha ley silencia sobre dicha posibilidad, pero ha autorizado que éstas reciban subvenciones públicas - de la misma manera que los partidos, aunque bajo un régimen signiicativamente mejor – lo que supone que puede que exista algún tipo de publicidad por su parte para promover al partido al que están vinculados. Ante esto, la prohibición de realizar actos de campaña fuera de su plazo oicial resta limitada únicamente para los candidatos, formando una laguna normativa importante.
Existen autores que llegan incluso a cuestionar sobre la necesidad de limitar este período de campaña electoral, ya que actualmente las informaciones necesarias para formar una opinión y elegir en quién votar son recibidas de manera permanente y casi que involuntaria. El elector no tiene costes para recibir la cantidad de informaciones sobre los diversos programas políticos disponibles durante este tiempo, aunque los candidatos y partidos sean los responsables de hacer llegar dichas informaciones a la sociedad, y para esto emplean una importante cantidad de recursos, en el deseo de realizar una buena campaña en términos de competitividad15.
Siendo esta delimitación de tiempo entre la campaña institucional y la campaña electoral algo muy poco perceptible16, se podría defender su derogación, como expone algún autor, pues es un hecho reconocido incluso por la Junta Electoral Central que no existe diferencia en la práctica a no ser por el pedido expreso del voto17, o puede que sea una palabra sinónima que corresponda a lo mismo, siendo que ello puede pasar en el período de presentación de candidaturas y de la formalización de la competencia electoral18. La reforma de la LOREG puede producir buenos efectos, principalmente en lo referente al abaratamiento de los costes de campaña de los partidos, pero para esto es necesaria la actuación de la Junta Electoral Central a in de instrumentalizar pormenorizadamente el
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tema, como también aplicar las sanciones previstas, con la intención de demostrar que la ley tiene efectividad y no se genere la sensación de inseguridad jurídica, antes tan predominante19.
La icticia situación de la separación entre los tipos de campaña y la limitación de la campaña electoral es evidente también para los parlamentarios. En la discusión sobre la aprobación del trámite del proyecto de ley que resultaría en la Ley Orgánica 8/2007, sobre la inanciación de los partidos políticos, el parlamentario Esteban Bravo, integrante del Grupo Vasco declara que “ya sabemos que la campaña electoral es mucho más que eso, es toda la precampaña, algunos partidos políticos se tiran hasta un año de precampaña” 20. Esto ya se había quedado claro durante el proceso de elaboración de la LOREG, pero en lugar de cambiar el escenario, se optó por imponer prohibiciones, quizás sin el soporte necesario para su eicacia. Sin embargo, fue lo que se permitió avanzar en la época.
El problema fue nuevamente traído a la pauta de debate cuando se trató de la reforma de la LOREG realizada en 2011. Era prácticamente unánime que se debería establecer una regla más rígida para la cuestión21. Deinitivamente la solución fue insertada en el texto aprobado, y ya ha sido aplicada en las elecciones de 2011. Con todo, la normativa anterior tardó mucho para ser derogada, dejando trasparecer las debilidades de un sistema de campañas de difícil coniguración.
Aunque la Ley Orgánica 2/2011 de 28 de enero haya modiicado el art. 50, las nuevas reglas todavía se muestran incompletas. Fue añadida una prohibición más general para propagandas de titularidad de los partidos en el período entre la convocatoria de las elecciones y el inicio de la campaña propiamente dicha, no siendo ni siquiera posible justiicarla como una parte de las actividades ordinarias de dichas organizaciones22. Sin embargo, dicha medida no vino acompañada de una previsión acerca de posibles sanciones a ser...
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