La financiación electoral en Canadá (II): Los grandes debates jurisprudenciales
| Autor | Óscar Sánchez Muñoz/Diego J. Bercholc |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid (España)/Sociólogo, Universidad de Buenos Aires. Colaborador de investigación en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, Universidad de Buenos Aires |
| Páginas | 103-124 |
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Como señalábamos en el primer artículo de esta serie, en la construcción del modelo canadiense de inanciación electoral, la jurisprudencia juega un papel de primer orden, hasta el punto de poder airmar que el modelo es el fruto de un diálogo entre parlamentos y tribunales, especialmente a partir de la aprobación de la Carta de 1982, la cual reforzó la capacidad de control judicial sobre la legislación electoral.
Los dos grandes momentos reformadores, bases del modelo –la Election Expenses Act, de 1974 y las reformas de la Canadian Elections Act (CEA) de 2003 y 2006– han sido seguidas, en los años posteriores, por intensos debates jurisprudenciales, los cuales han tenido un impacto signiicativo en la construcción del modelo.
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En este segundo artículo abordaremos el análisis de esos debates, clasiicándolos en tres grandes temas:
El primero es el debate sobre los límites de los gastos de los terceros en los procesos electorales. En las sentencias National Citizens’ Coalition Inc. v. Canada (1984) y Somerville
v. Canada (1996), el Tribunal Superior y el Tribunal de Apelación de la provincia de Alberta, respectivamente, echaron por tierra algunos de los límites impuestos a los gastos de terceros en campañas de contenido político, pero la contrapartida llegó de la mano del Tribunal Supremo en Libman v. Québec (1997), en la cual empezó a perilarse de manera clara la doctrina igualitarista, que encontrará su plasmación más acabada en Harper v. Canada (2004), sentencia considerada por la doctrina como el leading case en materia de gastos electorales de terceros y en otros aspectos de la regulación de las competiciones electorales.
El segundo tema a tratar es la regulación de la publicidad electoral en los medios audiovisuales. En este ámbito, junto a otras sentencias, analizaremos la decisión Reform Party of Canada et al. v. Canada, dictada en 1995 por el Tribunal de Apelación de Alberta.
El tercero de los debates se reiere a la inanciación pública de los partidos y, en concreto, a los requisitos legales del acceso a la misma. En este tema analizaremos sentencias relevantes como Figueroa v. Canada (2003), del Tribunal Supremo, y Longley v. Canada (2007), del Tribunal de Apelación de Ontario.
Podemos preguntarnos si los tribunales han respaldado el modelo igualitario de inanciación electoral propuesto por el legislador o lo han corregido. Ciertamente, en decisiones trascendentales como Libman y Harper, el Tribunal Supremo lo ha respaldado, pero, en algunos casos, también se han invalidado algunas medidas legislativas, aunque la motivación apunta a la remoción de ciertas limitaciones de derechos que podrían interpretarse como medidas conservadoras del statu quo, pues favorecían a los partidos establecidos. Por tanto, más que ante decisiones contrarias al modelo igualitario, podemos ver en ellas un intento de extensión y de reforzamiento de los principios precedentes del mismo. Por último, también encontramos en la jurisprudencia algunas decisiones desaiantes al modelo igualitario desde concepciones opuestas.
El primer gran conlicto planteado tiene relación con la prohibición de los gastos de terceros (Sobre la historia de esta regulación, Geddis, 2004, pp. 439 y ss.) Aunque puede resultar curioso que el debate se haya centrado en una cuestión relativamente marginal dentro de la regulación de las campañas electorales, sobre todo si tenemos en cuenta la escasa relevancia de este tipo de gastos en las campañas canadienses, en comparación con los EEUU (Crandall y Lawlor, 2011, pp. 509 y ss.) –con la excepción de la campaña de 1988 a la cual nos referiremos después–, cierto es el debate sobre esta cuestión ha sido el
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pretexto para el planteamiento de un debate de gran calado sobre los principios generales rectores del modelo de regulación de la competición electoral en Canadá (Feasby, 2005,
p. 237). Se debe tener en cuenta también que, hasta ahora, a diferencia de los sucedido en lo EEUU, en Canadá no se ha puesto nunca en cuestión la constitucionalidad de los límites de gasto de los propios partidos y de los candidatos, pero es posible que si los límites de gasto de los terceros hubieran sido declarados inconstitucionales, ello habría conducido a un cuestionamiento de los demás pilares del modelo igualitario.
Como señalábamos en el primer artículo de esta serie, la Election Expenses Act de 1974, prohibía a cualquier persona o grupo, que no fuese un candidato o un partido registrado, la realización de cualquier gasto con el propósito de promover u oponerse a un candidato o partido determinados, salvo si la persona o grupo en cuestión demostraba que había incurrido en dicho gasto “de buena fe”, con el in de promover su punto de vista en una cuestión de política pública o defender los objetivos de una organización no partidista. En 1983, considerando que la excepción de la buena fe estaba restando eicacia a la prohibición, el gobierno liberal de Pierre E. Trudeau promovió una reforma para endurecer la legislación, precisando la prohibición de gastos electorales realizados por terceros, “salvo cuando estén autorizados”.
Como consecuencia de dicha reforma, la National Citizens Coalition, un grupo de interés conservador, impugnó la CEA ante la Alberta Court of Queen’s Bench (Tribunal Superior de la Provincia de Alberta) por entender la prohibición vulneraba el derecho a la libertad de expresión reconocido en la Carta. El Abogado General, en defensa de la ley, alegó que la prohibición era necesaria para garantizar el cumplimiento de las normas sobre control de gastos de los partidos y los candidatos, evitando fuesen sorteadas a través de terceras personas, asegurando con ello el cumplimiento del objetivo de dichas normas, no siendo otro sino la garantía de la igualdad entre los participantes electorales. En la sentencia National Citizens’ Coalition Inc. v. Canada (Atorney General), dictada en 1984, el Tribunal de Alberta dictaminó que la ley limitaba la libertad de expresión y la justiicación ofrecida por el gobierno era insuiciente para superar el test de proporcionalidad. El gobierno no presentó recurso de apelación a esta sentencia y, en consecuencia, a partir de entonces, la prohibición de los gastos de terceros dejó de ser aplicable. Aunque la decisión, técnicamente, solo era vinculante en Alberta, el Chief Electoral Oicer decidió la inaplicación de la legislación en todo el territorio nacional para evitar hubiera diferentes normas en vigor en distintas partes del territorio.
Sin normas legales que los limitasen, los gastos realizados por terceros durante las campañas continuaron siendo un asunto polémico en los años sucesivos. En la campaña electoral de 1988, la publicidad pagada por terceros constituyó un factor decisivo en la victoria del conservador Brian Mulroney. En dicha campaña, el debate público se centró de manera muy enconada sobre el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), del cual los conservadores eran irmes partidarios, mientras los liberales y los nuevos demócratas eran detractores. Se calcula que por parte de grupos de interés empre-
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sariales se gastaron en la campaña aproximadamente 13 millones de dólares a favor del acuerdo, mientras desde los grupos contrarios, solo gastaron 1 millón (no existen datos exactos precisamente porque la ley no obligaba todavía a declarar estos gastos) (MacDonald, 1992, pp. 21 y 22).
Sin duda, el estado de opinión tras los excesos de la campaña de 1988 fue determinante para la creación, un año después, de la Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing (Comisión Lortie), de la cual hemos hablado antes, y las conclusiones de dicha comisión son de gran utilidad para centrar el debate sobre la inluencia de los gastos de terceros en la igualdad de oportunidades en las competiciones electorales. Desde el punto de vista de la comisión, la posibilidad de gastos ilimitados por parte de terceros socava la equidad electoral (electoral fairness) en cuatro aspectos: (1) puede conducir al dominio del discurso político por los económicamente poderosos; (2) permite a los partidos y a los candidatos sortear los límites legales de gasto; (3) puede tener un efecto distorsionador en el resultado de la elección; y (4) puede erosionar la conianza del electorado en el proceso electoral, al percibirlo como un proceso dominado por los sectores con más recursos (Royal Commission, 1991, pp.15-16; Harper v. Canada, 2004, párrafo 79).
En 1993, siguiendo las recomendaciones de la Comisión Lortie, se introdujeron de nuevo limitaciones a estos gastos, pero para evitar incurrir en una prohibición total, que contravendría la doctrina de la sentencia National Citizens’ Coalition v. Canada, lo que se hace es ijar un límite máximo de $1.000 por cada persona. Esta regulación fue nuevamente impugnada ante el Tribunal Superior de Alberta por la National Citizens Coalition, presidida por David Somerville. En primera instancia, el Tribunal de Alberta volvió a considerar inconstitucionales las previsiones de la CEA. Esta vez, la decisión fue recurrida ante el Tribunal de Apelación de Alberta, que la conirmó en 1996, mediante la sentencia Somerville v. Canada (Atorney General), sin llegar a presentar ulterior recurso ante el Tribunal Supremo por parte del Abogado General. El Tribunal de Apelación basó su decisión en la consideración de que las medidas impugnadas equivalían en la práctica a una completa interdicción de cualquier expresión de posicionamiento político por parte de los terceros no intervinientes en la competición electoral, concluyendo que “el...
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