Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S., en la contradicción de tesis 200/2013.(1)

La contradicción de tesis se denunció respecto de los criterios sustentados por la Primera y la Segunda Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La Primera Sala, al resolver el amparo en revisión 349/2012, sostuvo el criterio reflejado en las tesis aisladas 1a. XCIII/2013 (10a.) y 1a. XCVII/2013 (10a.), de rubros: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. LA APLICACIÓN DE ESTE DERECHO A LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DEBE REALIZARSE CON LAS MODULACIONES NECESARIAS PARA SER COMPATIBLE CON EL CONTEXTO AL QUE SE PRETENDE APLICAR." y "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE MORELOS, NO VULNERA ESTE DERECHO EN SUS VERTIENTES DE REGLA DE TRATAMIENTO, REGLA PROBATORIA Y ESTÁNDAR DE PRUEBA."

Por otro lado, la Segunda Sala sostuvo un criterio distinto al resolver el amparo en revisión 431/2012, del que surgieron las tesis aisladas 2a. XC/2012 (10a.) y 2a. XCI/2012 (10a.), de rubros: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. CONSTITUYE UN PRINCIPIO CONSTITUCIONAL APLICABLE EXCLUSIVAMENTE EN EL PROCEDIMIENTO PENAL." y "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. NO ES UN PRINCIPIO APLICABLE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR."

Atendiendo a los criterios anteriores, coincido con la determinación de la existencia de la contradicción de tesis, así como con los términos en que ésta fue fijada, la cual versó en determinar si el principio de presunción de inocencia puede o no aplicarse al procedimiento administrativo sancionador.

Al abordar esta problemática, la mayoría en el Pleno coincidimos en que el análisis debe acotarse al ámbito del procedimiento administrativo sancionador(2) y que el principio de presunción de inocencia debe aplicarse atendiendo a las características de ese ámbito sancionador, en el contexto del derecho al debido proceso legal y de las particularidades de la sanción administrativa.

Al abordar el problema desde esta perspectiva, la resolución establece definiciones sobre el procedimiento administrativo sancionador, debido proceso y sanción administrativa(3). Partiendo de estas premisas y de lo establecido en los artículos 1o., 14 y 17 de la Constitución Federal; 8.1 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como en los artículos 1o., 14, 17 y 20, apartado B, constitucionales; la presunción de inocencia debe preceder al dictado de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional sin perjuicio de que el Estado ejerza su facultad punitiva administrativa pues ésta debe desarrollarse atendiendo a las consecuencias de los actos de los gobernados en la vida social.

Además, se señala que en atención a las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, se deben interpretar sistemáticamente los instrumentos internacionales que reconocen el principio de presunción de inocencia, a fin de hacer valer la interpretación más favorable que permita la mejor impartición de justicia a los gobernados.

Bajo esa tesitura, se considera que tal principio debe aplicarse al ámbito administrativo sancionador con matices o modulaciones, observando el contexto, por lo que no tiene el mismo alcance cuando se aplica a la actuación de la autoridad desplegada en forma de juicio, que cuando se trata de actos unilaterales, pues en este tipo de actos, se requiere atender a las características del caso concreto.

Finalmente, se concluye que la presunción de inocencia aplica al ámbito administrativo sancionador bajo la óptica de cada caso concreto, porque en este tipo de procedimiento no sólo se deben respetar los derechos y garantías propias del procedimiento administrativo común, sino que debe ser añadida esta presunción debido a la exigencia general del modelo de estado constitucional.(4)

Aunque en lo general comparto el sentido de la resolución, formulo el presente voto a efecto de hacer algunas precisiones y hacer hincapié en las consideraciones que expresé en las sesiones en que se debatió este asunto,(5) en particular sobre la forma en que desde mi opinión, opera el principio de presunción de inocencia en el procedimiento administrativo sancionador.

Inicialmente considero oportuno señalar que coincido con que el análisis del punto de contradicción en el caso concreto haya gravitado únicamente en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador que, en mi opinión, constituye una especie del género del procedimiento administrativo, entendido en su carácter instrumental para la determinación de responsabilidades administrativas y, en su caso, la imposición de las penas que correspondan.

Para explicar esta afirmación considero oportuno entonces, separar los conceptos. El procedimiento administrativo sancionador, es una subespecie del procedimiento administrativo lato sensu,(6) que encuentra su sustento en la potestad del ius puniendi del Estado. Por tanto, en su origen, ambos derivan de la estructura y organización constitucional del Estado Mexicano que prevé la existencia de la función administrativa a cargo de los órganos públicos -aunque excepcionalmente puedan realizarse por particulares autorizados para ello-, y que a la vez tiene como finalidad ordenar el funcionamiento administrativo y la relación de los poderes y órganos públicos entre sí y con los particulares, así como sancionar, con distinta intensidad que en el ámbito penal, a los servidores públicos o particulares que cometen actos ilícitos de naturaleza administrativa, siempre conforme con el marco constitucional y legal aplicable.

Así, el ejercicio de esa función administrativa sancionadora pueden ejercerla no sólo el Poder Ejecutivo, sino también el Legislativo y el Judicial, dentro de sus respectivas órbitas competenciales, por tanto, tal como lo manifesté en la sesión del día 28 de enero de 2014, la facultad administrativa sancionadora no es exclusiva de las autoridades administrativas.

Estas consideraciones que se han referido al orden federal también, conforme con nuestro régimen federal, opera para los órdenes locales y municipales, así como para el Distrito Federal, en sus respectivas órbitas de competencia.(7)

Independientemente del orden o nivel de gobierno, todas las autoridades deben desplegar el ejercicio de sus atribuciones sujetándose, entre otros, a los principios de legalidad y seguridad jurídica, los que rigen, en cualquier ámbito, el debido proceso, en especial cuando se trata de procesos sancionatorios.

La observancia de estos principios se traduce, en una gama amplia de directrices o principios que en conjunto permiten respetar, proteger y garantizar el ejercicio efectivo de la defensa adecuada, como elemento indispensable para el cumplimiento de ese derecho humano al debido proceso.(8) Este derecho, por tanto, debe regir también, con las modalidades que impone su propia naturaleza, al procedimiento administrativo sancionador, pues el Estado debe ejercer su poder punitivo respecto de hechos calificados como faltas o infracciones al orden jurídico vigente, los cuales deben estar plenamente probados; correspondiendo a los órganos competentes del Estado, en todo caso, ponderar las circunstancias que concurran en el asunto concreto, con el fin de aplicar la sanción que corresponda atendiendo, cuando esto sea posible, a la proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida.

En estos casos la actuación del órgano sancionador debe circunscribirse a criterios objetivos para respetar, dentro del margen de discrecionalidad que corresponda, un correcto ejercicio de la potestad punitiva.

Lo anterior resulta pertinente para todo procedimiento sancionatorio, sin duda, como criterio general; sin embargo, como lo he manifestado en otras ocasiones,(9) no siempre pueden aplicarse a cabalidad los estándares que regulan los procedimientos y procesos penales a los administrativos, pues existen situaciones y condiciones previstas en la ley que operan de manera inmediata o automática para aplicar sanciones(10) y, por ello, no pueden graduarse para la determinación de las mismas en atención a factores como son: la gravedad, trascendencia del hecho, o antecedentes del infractor, ya que existen algunos supuestos que por su gravedad, daño a la colectividad, a la salud, a la ecología o al fisco federal o por constituir actos negativos,(11) implican la imposición de la sanción de inmediato, por lo que no son susceptibles de graduarse o ponderarse en el momento, que frente al hecho irregular, debe necesariamente imponerse la sanción.

Por las razones antes expresadas, comparto el que el análisis en esta contradicción se haya centrado en aquellos casos en que la imposición de la sanción se genera con motivo del procedimiento administrativo sancionador, porque sólo en él puede ser observado el parámetro de proporcionalidad para la aplicación de sanciones con motivo de infracciones que encuadren en una hipótesis normativa -lo que le acerca de manera importante al ámbito penal-.

Así, dadas las características generales de la potestad punitiva -ius puniendi- del Estado, en mi opinión es válida la interpretación constitucional que permite que los principios que rigen en materia penal, se incorporen prudencialmente al derecho administrativo sancionador; principios que son, entre otros, los de seguridad jurídica y de legalidad, y el de presunción de inocencia contenido -como se señala en la resolución de la mayoría-, en el artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Federal,(12) mismo que sin duda se encuentra dirigido principalmente a regir en materia penal.

Por tanto, estimo que la aplicación de los principios y reglas que rigen en el derecho penal, pueden ser considerados para establecer protección a las personas en el procedimiento administrativo sancionador, pero su aplicación sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza y para garantizar que la actuación del órgano del Estado se apegue a la legalidad, de forma tal que la imposición de la sanción se encuentre precedida de la satisfacción de los principios esenciales del debido proceso y se imponga sólo cuando ha quedado acreditada a cabalidad la responsabilidad del infractor, esto es, sólo una vez que la autoridad competente tenga absoluta certeza de que el individuo al que se le ha dado oportunidad de alegar y de defenderse es responsable de la conducta que se le atribuye y que motivó la instauración de ese procedimiento sancionador; pero también garantizando la eficacia del Estado para mantener la paz, seguridad y orden públicos, así como la protección de los derechos legítimos de otras personas.

Como se advierte de estas consideraciones, coincido con el sentido del proyecto y únicamente, en este voto concurrente, reitero las manifestaciones vertidas en las sesiones plenarias en las que se debatió este asunto, para dejar claro que los principios que rigen en materia penal son aplicables en el procedimiento administrativo sancionador, con las modalidades que impone su propia naturaleza.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis aisladas y de jurisprudencia 1a. XCIII/2013 (10a.), 1a. XCVII/2013 (10a.), 2a. XC/2012 (10a.), 2a. XCI/2012 (10a.) y 1a./J. 11/2014 (10a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIX, Tomo 1, abril de 2013, páginas 968 y 967, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, páginas 1687 y 1688, en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 28 de febrero de 2014 a las 11:02 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, Tomo I, febrero de 2014, página 396, respectivamente.

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1. Fallada por el Tribunal Pleno en sesión del veintiocho de enero de dos mil catorce, por mayoría de nueve votos. Al emitir mi voto a favor, reservé mi derecho para formular voto concurrente.

2. Excluyendo, por lo pronto, al procedimiento administrativo lato sensu.

3. Se establece que el procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos concatenados en forma de juicio por autoridad competente, con el objeto de conocer irregularidades de servidores públicos o particulares cuya finalidad es imponer una sanción; que por debido proceso legal se puede entender el conjunto de requisitos de carácter jurídico y procesal necesarios para afectar legalmente los derechos de los gobernados, y que infracción administrativa es aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica, que lleva aparejada una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho.

4. La tesis que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, derivada de las consideraciones sintetizadas es del siguiente rubro y texto: N.. Registro IUS: 2006590, tesis: P./J. 43/2014 (10a.) "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P.X., sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.

5. 21, 27 y 28 de enero de 2014.

6. En sesión de fecha 28 de enero de 2014, señalé que entiendo al procedimiento en general, como el conjunto de actuaciones, actos y formalidades que preceden al acto administrativo que se pretende crear; al procedimiento administrativo, como el que tiene como finalidad generar un acto administrativo y por el procedimiento administrativo sancionador el que tiene como propósito específico crear un acto administrativo de sanción.

7. Los artículos 73 y 124 de la Constitución Federal, entre otros, constituyen normas atributivas de competencias. De acuerdo con nuestro sistema federal y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución Federal, del que deriva el principio relativo a las facultades residuales de los Estados, éstos tienen la facultad de legislar en todo aquello que no esté reservado expresamente al Congreso de la Unión.

8. En este sentido es ilustrativa la tesis de jurisprudencia 1a./J. 11/2014 (10a.), con N.ero Registro IUS: 2005716, de siguiente texto: "DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO. Dentro de las garantías del debido proceso existe un ‘núcleo duro’, que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al ‘núcleo duro’, las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la ‘garantía de audiencia’, las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, de rubro: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’, sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza."

9. Como lo hice sobre el tema de multas fijas al formular voto particular en la acción de inconstitucionalidad 7/2009 y sus acumuladas 8/2009 y 9/2009 promovidas por diversos partidos políticos nacionales y en la acción deinconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas 62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008 en las que manifesté que por la naturaleza de la infracción, la autoridad siempre está en aptitud de individualizar la sanción entre un mínimo y un máximo (como ejemplos claros de ello se pueden citar muchas multas de las previstas en los reglamentos de tránsito); y aquellos en los cuales el legislador, en la órbita de sus competencias (y siempre que no se trate de multas generadas por violaciones al marco normativo secundario derivado del artículo 31, fracción IV), atendiendo: al bien jurídico protegido (interés general, orden público u otro de igual importancia), a las características objetivas particulares del infractor, así como a la materia específica de que se trata, señale multas, aun y cuando sean fijas, conforme a las cuales la autoridad competente deba sancionar al infractor, particularmente cuando se trata de violaciones a normas constitucionales que establecen prohibiciones absolutas.

10. Los actos administrativos que conllevan la ejecución de una sanción de manera automática, parten del principio de presunción de validez de los actos de autoridad, esto es, que dichos actos surten todos sus efectos legales hasta en tanto dicha presunción de legalidad o validez no sea desvirtuada mediante una declaratoria de un órgano administrativo o jurisdiccional; en consecuencia, en caso de existir una declaratoria de esta naturaleza, el acto administrativo sería nulo de manera absoluta.

En esa tesitura, no podría regir el principio de presunción de inocencia, ya que la naturaleza de dichos actos no lo permiten, pues la ejecución de la sanción es inmediata, un ejemplo de ello son las clausuras y las multas, en donde la autoridad advierte una irregularidad y ejecuta la sanción correspondiente, partiendo del principio de validez de los actos de autoridad, por lo que en mi opinión, en estos casos será muy importante la fundamentación y motivación del acto de autoridad.

11. En este sentido se encuentran los casos en donde existen obligaciones que nacen en la norma jurídica y que, en caso de su incumplimiento, traería como resultado la imposición de una sanción; en consecuencia, en estos supuestos surge la necesidad de atender el principio de presunción de inocencia, toda vez que si bien existe una sanción prevista en la norma, por el incumplimiento a una obligación, lo cierto es que el particular tiene la posibilidad de acreditar que sí cumplió con tal obligación para que no le sea impuesta la sanción, esto es, que ha de entenderse transferida al destinatario de la norma la carga de impugnar los actos administrativos, trayendo como consecuencia que en estos casos sí pueda aplicarse el principio de presunción de inocencia.

12. Reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de junio de 2008.

Sobre la vigencia de esta disposición, los preceptos transitorios prevén en lo conducente:

D.O.F. 18 de junio de 2008.

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes."

"Segundo. El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este decreto.

"En consecuencia, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio. La Federación, los Estados y el Distrito Federal adoptarán el sistema penal acusatorio en la modalidad que determinen, sea regional o por tipo de delito.

"En el momento en que se publiquen los ordenamientos legales a que se refiere el párrafo anterior, los poderes u órgano legislativos competentes deberán emitir, asimismo, una declaratoria que se publicará en los órganos de difusión oficiales, en la que señale expresamente que el sistema procesal penal acusatorio ha sido incorporado en dichos ordenamientos y, en consecuencia, que las garantías que consagra esta Constitución empezarán a regular la forma y términos en que se sustanciarán los procedimientos penales."