Ejecutoria num. 52/2011 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Número de Resolución52/2011
LocalizacionDécima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 1013.
Fecha de Publicación30 de Abril de 2014

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 52/2011. GOBIERNO DEL ESTADO DE Q.R.. 5 DE MARZO DE 2014. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS M.B. LUNA RAMOS, J.F.F.G.S., A.P.D.Y.L.M.A.M.. DISIDENTE: S.A.V.H.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: G.R.L..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cinco de marzo de dos mil catorce.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Mediante oficio recibido el veinte de abril de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.B.A. y G.A.G.T., en su respectivo carácter de gobernador y procurador general de Justicia, ambos del Estado de Q.R., el primero ostentándose como titular del Poder Ejecutivo y el segundo como representante del Gobierno de la mencionada entidad federativa, promovieron controversia constitucional en contra de las autoridades y por el acto que a continuación se indican:
"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio:
"A) El Instituto Nacional de Estadística y Geografía, con domicilio en avenida Héroe de Nacozari Sur, número 2301, puerta 7, nivel 2, fraccionamiento Jardines del Parque, Aguascalientes, Aguascalientes, del cual se señala como acto cuya validez se impugna, el consistente en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el día tres de marzo del año 2011, y notificados al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., mediante oficio número 100./77/2011, de fecha 03 de marzo de 2011.
"B) El C. Presidente de la República, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo de la Federación, del cual se reclama la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden por derecho al Estado de Q.R. y sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011 y sucesivos, como consecuencia de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el día tres de marzo del año 2011, y notificados al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. mediante oficio número 100./77/2011, de fecha 03 de marzo de 2011."
"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado:
"El acto cuya invalidez se demanda lo constituyen los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el día tres de marzo del año 2011, y notificados al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. mediante oficio número 100./77/2011, de fecha 03 de marzo de 2011.
"Asimismo, se demanda la invalidez del acto consistente en la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden por derecho al Estado de Q.R. y sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011 y sucesivos, como consecuencia de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010 del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el día tres de marzo del año 2011, y notificados al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. mediante oficio número 100./77/2011, de fecha 03 de marzo de 2011."
SEGUNDO. La parte actora señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 14, 16, 26, apartado B, 45, 115 y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. La parte actora relató, como antecedentes de los actos impugnados, los siguientes hechos:
"Los hechos o abstenciones que constituyen los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda, son los siguientes:
"1. Mediante oficio número 100./77/2011, de fecha 03 de marzo de 2011, emitido en la ciudad de Aguascalientes, Aguascalientes, por la Junta de Gobierno y presidencia del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, suscrito por E.S.G.A., presidente del INEGI, se hace del conocimiento al Gobernador Constitucional del Estado, L.. F.A.G.C., de los principales resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, mismo que fue presentado en la Secretaría Particular del Poder Ejecutivo en la misma fecha.
"2. Con fecha 15 de marzo de 2011, la Secretaría Técnica del Consejo Estatal de Población de Q.R. (Coespo) en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), generan (sic) un dictamen técnico identificado como revisión y análisis de las zonas pendientes por asignar en la Península de Yucatán, en el que se advierte que de las 380 localidades existentes en el Estado de Q.R., de conformidad con el artículo 46 de la Constitución Política Estatal, 191 no fueron consideradas dentro del límite del Estado.
"3. Con fecha 22 de marzo de 2011, mediante oficio con número de folio 0025, el C. Gobernador del Estado de Q.R., L.. F.A.G.C., solicita información al Dr. E.S.G.A., presidente del INEGI, derivado de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, de los que previo análisis se observó que de las 380 localidades existentes en el Estado de Q.R., de conformidad con el artículo 46 de la Constitución Política Estatal, 191 no fueron consideradas dentro del límite del Estado. En tal virtud, solicita informe sobre los criterios, razones y/o fundamentos legales en que se basó el instituto que representa para determinar no contemplar las mencionadas localidades dentro de los límites territoriales del Estado, ya que dicha omisión le causa un grave perjuicio al Estado de Q.R.. Mismo que fue recepcionado en la Dirección Regional Sureste de la Coordinación Estatal INEGI, en Q.R., con fecha 31 de marzo de 2011, a las 12:01 horas, y fue remitida a la oficina central del citado instituto vía correo certificado, bajo el número de guía 0178887620.
"4. Con fecha 25 de marzo de 2011, mediante oficio circular 000697, suscrito por el L.. E.O.M., secretario de Gobierno del Estado, hace del conocimiento a las diversas dependencias de la administración pública estatal (Secretaría de Educación, Secretaría de Seguridad Pública, Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional, Secretaría de la Contraloría, Secretaría de la Salud, Secretaría de Desarrollo Agropecuario Rural e Indígena, Secretaría de Desarrollo Económico, Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Infraestructura y Transporte, Secretaría de Turismo, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de Cultura y Procuraduría General de Justicia) que, derivado del Censo de Población y Vivienda 2010, 191 localidades que se encuentran dentro de la zona limítrofe con los Estados de C. y Yucatán, no fueron incluidas dentro del catálogo de localidades correspondientes a nuestro Estado; requiriéndoles informar sobre perjuicio alguno que pudieran ocasionar los resultados del referido Censo 2010.
"5. Con fecha 28 de marzo del año en curso, se tiene por recibido a la Secretaría de Gobierno del Estado, el original del oficio número SEQ/ST/9/4/053/2011, de la misma fecha, signado por el secretario de Educación en el Estado de Q.R., mediante el cual hace del conocimiento al titular de la Secretaría de Gobierno, que la exclusión, por parte del INEGI, de las 191 localidades del Estado de Q.R., causa afectación administrativa y/o jurídica respecto a los programas de financiamiento educativo que son operados en nuestra entidad.
"6. Con fecha 31 de marzo del año en curso, se tiene por recibido en la Secretaría de Gobierno del Estado, el original del original (sic) del oficio número SEDE/DS/000144/201, suscrito por el secretario de Desarrollo Económico, de fecha 29 de marzo del año en curso, mediante el cual hace del conocimiento al secretario de Gobierno del Estado, que los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, en especial la exclusión por parte del INEGI, de las 191 localidades del Estado de Q.R., afectan a la mencionada entidad en la pérdida de su territorio estatal y la disminución de superficie productivo acuícola y de inventario forestal y, presupuestalmente, en la asignación de recursos ordinarios (presupuesto anual), obtención de recursos extraordinarios (ONU, a través de la UNICEF, OMS y la OIT) y aprovechamiento de las participaciones y programas federales (SEDESOL, SEMARNAT, etcétera)."
CUARTO. La parte actora formuló diversos conceptos de invalidez, en los que hizo valer, esencialmente, las siguientes cuestiones:
1. Que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., constituyen un acto de privación de los derechos que la Ley de C.F. le otorga a dicha entidad federativa y a sus Municipios por concepto de participaciones y aportaciones federales, por lo que contravienen el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, toda vez que dicho acto fue emitido por una autoridad que carece de competencia constitucional para modificar la superficie territorial de las entidades federativas, y sin que se cumplan las formalidades esenciales de todo procedimiento que conlleve la privación de derechos, como es la exclusión de 191 comunidades del Estado de Q.R., con un número total de habitantes de 27,581; lo que impacta de manera directa en el índice de marginación y en el rubro de pobreza extrema, causando una afectación sustantiva en la asignación de recursos ordinarios y extraordinarios.
2. El acto impugnado infringe el artículo 16 del Pacto Federal, dada su ausencia absoluta de fundamentación y motivación, al no expresar las razones de derecho y los motivos considerados para la no inclusión de 191 comunidades pertenecientes al Estado de Q.R., y la supresión de la porción del territorio de dicha entidad en que se asientan las comunidades excluidas junto con el monto total de su población.
3. Los resultados definitivos del censo impugnados, son violatorios del artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal, pues éste únicamente establece la naturaleza jurídica y facultades del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, entre las que no se encuentra la de alterar, modificar o suprimir la superficie territorial de una entidad federativa; por lo que dicho instituto se extralimitó en sus facultades constitucionales, al emitir los resultados definitivos del censo cuestionado y no incluir 191 comunidades pertenecientes al Estado de Q.R., así como su población.
4. Los mencionados resultados censales vulneran el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, al dejar de incluir a 191 comunidades pertenecientes al Estado de Q.R., junto con toda su población, lo que implica que dicha entidad federativa y sus Municipios dejen de percibir lo que les corresponde por concepto de aportaciones federales, las cuales se calculan y distribuyen conforme a fórmulas que emplean como uno de sus factores la última información oficial de población dada a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
5. Los resultados del censo referido contravienen lo dispuesto por el artículo 126 de la Constitución Federal, al dejar de incluir en el catálogo correspondiente a dicha entidad federativa a 191 comunidades pertenecientes a su territorio, y así excluir a 27,581 habitantes del Estado de Q.R., lo que implica una disminución en el monto de las aportaciones y participaciones federales que les corresponden del presupuesto de egresos de la Federación.
QUINTO. Mediante proveído del veintiséis de abril de dos mil once, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el asunto bajo el número de expediente 52/2011, y turnarlo al señor M.J.F.F.G.S. para que fungiera como instructor en el procedimiento.
En diverso acuerdo del veintiocho de abril siguiente, el Ministro instructor y ahora ponente tuvo por recibida la demanda de controversia constitucional promovida por R.B.A., en su carácter de gobernador del Estado de Q.R., y por G.A.G.T., en su calidad de procurador general de Justicia de dicha entidad federativa, este último ostentándose como representante legal del Gobierno del Estado aludido, precisando que la representación del Estado de Q.R. la ejercen de manera conjunta la Legislatura Estatal, el gobernador del Estado y el Tribunal Superior de Justicia de esa entidad, por lo que requirió al referido titular del Poder Ejecutivo para que acreditara, dentro del plazo de cinco días hábiles, el consentimiento de los Poderes Legislativo y Judicial de ese Estado, para promover la demanda de controversia constitucional.
Asimismo, en el propio acuerdo, el Ministro instructor requirió a los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de Q.R., para que dentro del mencionado plazo manifestaran si se adherían a la demanda de controversia constitucional presentada por el Poder Ejecutivo, apercibiéndolos que, de no dar cumplimiento a dicha prevención, se proveería sobre la admisión o desechamiento de la demanda con los elementos que constaban en autos.
SEXTO. Por auto del once de mayo de dos mil once, el Ministro instructor tuvo por desahogados los requerimientos de los que se ha dado noticia, en virtud de que los titulares de los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de Q.R. se adhirieron a la demanda presentada por el Poder Ejecutivo Estatal, por lo que admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, sin perjuicio de los motivos de improcedencia que pudieran advertirse al momento de dictar sentencia, teniendo como demandados al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto del consejero jurídico, así como al Instituto Nacional de Estadística y Geografía, ordenando emplazarlos para que en un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que surtiera efectos la notificación de ese proveído, presentaran su contestación de demanda; además, requirió al segundo demandado para que señalara domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad, apercibiéndola que, de no hacerlo, las subsecuentes notificaciones derivadas de la tramitación y resolución de este asunto se le harían por lista, hasta en tanto no señale dicho domicilio.
Asimismo, en el propio acuerdo no se tuvo como terceros interesados a los Municipios del Estado de Q.R., por estimar que no tienen un interés opuesto a las pretensiones de la entidad actora, ni a los Municipios de los Estados de C. y Yucatán, por considerar que no es procedente la controversia constitucional con motivo de un conflicto de límites entre dichas entidades federativas y el Estado actor, sino únicamente la no inclusión en su territorio de 191 localidades en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010.
De igual forma, en dicho proveído se tuvieron como delegados del Estado actor las personas que mencionó en su demanda inicial, así como por ofrecidas las pruebas que refirió en dicho escrito, requiriendo a los titulares de los tres Poderes Estatales para que designaran representante común.
Por último, de conformidad con los artículos 10, fracción IV y 26, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, se dio vista con las constancias a la entonces procuradora general de la República, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestara lo que a su representación correspondiera.
SÉPTIMO. El subprocurador fiscal federal de Amparos, al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación del presidente de la República, por ausencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, y de los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, del oficial mayor y del procurador fiscal de la Federación, argumentó, entre otras cuestiones, lo siguiente:
a) Que no son ciertos los actos cuya invalidez se demanda del presidente de la República, y que incluso en la demanda de controversia constitucional no se le atribuye ningún acto que pudiera implicar invasión de esferas competenciales, y que la parte actora omite mencionar el conflicto territorial que sostiene con los Estados de C. y Yucatán, así como que el secretario de Gobierno, en ausencia del gobernador del Estado de Q.R., solicitó la rectificación de los resultados censales.
b) Que ante la falta de definición de los límites territoriales en la región de la península de Yucatán, en mil novecientos noventa y siete el Estado de Q.R. promovió la controversia constitucional 9/1997, en la que solicitó la declaración de invalidez de un acuerdo presidencial del quince de mayo de mil novecientos cuarenta, así como un decreto de la Legislatura del Estado de C., ambos relativos al conflicto de límites de los Estados de Q.R., Yucatán y C., y que en ese mismo año, el Estado de Q.R. promovió la diversa controversia constitucional 13/1997, en la que reclamó al Estado de Yucatán la expedición del decreto de fecha veinticinco de marzo de mil novecientos setenta y cinco; sin embargo, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de diciembre de dos mil cinco, se suprimió la facultad de la Suprema Corte para resolver en la vía contenciosa de ese tipo de conflictos, confiriéndola al Senado, por lo que la resolución del conflicto sobre límites entre los Estados de Q.R., C., y Yucatán se encuentra pendiente de resolución en la Cámara de Senadores.
c) Que el Estado de Q.R. participó en el procedimiento de levantamiento de la información del Censo 2010, por lo que el 3 de marzo de 2011, le fueron notificados los resultados definitivos de dicho evento censal y, posteriormente, el 12 de abril de 2011, el secretario de Gobierno de Q.R., con fundamento en los artículos 40, fracción III y 41 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, solicitó al INEGI que fueran rectificados los datos resultantes del Censo 2010, en virtud de que no fueron contabilizadas las localidades que consideraba dentro de su territorio; medio de defensa que se encuentra pendiente de resolución.
d) Que el 25 de noviembre de 2010 fueron dados a conocer los resultados preliminares del mencionado censo, y que, en términos de la Ley de C.F., en diciembre de dicho año la Secretaría de Hacienda y Crédito Público utilizó los aludidos resultados preliminares al realizar el cálculo de participaciones federales y efectuó los depósitos correspondientes. Asimismo, en marzo de 2011, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público utilizó dichos resultados para realizar los cálculos y depósitos relativos a los fondos de participaciones federales, como se aprecia del acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 2011.
e) Que el INEGI cuenta con la facultad implícita para expedir un censo completo, aun cuando existan conflictos de límites territoriales pendientes de resolver, conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Constitución, pues no puede esperar a que se dilucide dicha cuestión para llevar a cabo las facultades que tiene encomendadas, máxime que diversas autoridades utilizan la información recopilada para la planeación ydesarrollo de políticas públicas y distribución de ingresos.
f) Que por lo que hace al ejercicio fiscal 2011, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ha cumplido cabalmente con sus obligaciones y atribuciones, en virtud de que: (i) ha realizado los cálculos de cada uno de los fondos de participaciones y aportaciones federales en términos de las disposiciones aplicables; (ii) ha realizado los pagos correspondientes a favor de las entidades federativas y Municipios; y, (iii) ha publicado los acuerdos y entregado los informes a que está obligada.
g) Que en la especie se actualizan las siguientes causas de improcedencia y sobreseimiento:
i. Que en el supuesto de que se decrete la improcedencia y/o sobreseimiento de la demanda en relación con los actos impugnados del INEGI, también debe adoptarse la misma decisión respecto a los actos impugnados del Ejecutivo Federal, pues si los resultados del Censo 2010 no fueran materia de análisis en la presente controversia constitucional, tampoco podrían serlo los supuestos actos atribuidos al Ejecutivo Federal, en virtud de que la impugnación se basa en que la supuesta reducción tiene su origen en la utilización de los resultados definitivos del Censo 2010 que, a su juicio, son incorrectos. Por tanto, el acto impugnado al Ejecutivo Federal depende, necesariamente, de los actos del INEGI.
ii. Que es improcedente la controversia constitucional de conformidad con el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 76, fracción XI y 105, fracción I, de la Constitución «Federal», ya que lo planteado por la actora se relaciona con un conflicto de límites territoriales, cuya resolución no es competencia de ese Alto Tribunal, pues la pretensión principal de la actora es que en el Censo 2010 se incluyan dentro del territorio de Q.R., las 191 localidades que reclama, para aumentar su número de habitantes y su ingreso por concepto de participaciones y aportaciones; lo que implica solicitar al Máximo Tribunal que decida cuál es el límite territorial del Estado de Q.R., respecto de los Estados de C. y Yucatán.
iii. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, pues el actor no agotó la vía legalmente prevista para la resolución del conflicto, ya que, por una parte, el secretario de Gobierno del Estado de Q.R., con fundamento en los artículos 40, fracción III, y 41 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, solicitó al INEGI la rectificación de los datos resultantes del Censo 2010, en los límites territoriales de los Estados de C., Yucatán y Q.R.; medio legal que aún se encuentra pendiente de resolver y, por tanto, no ha sido agotado; además, la parte actora no ha agotado el recurso de revisión previsto en el título V de la citada Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, por lo que si no estaba de acuerdo en la metodología y resultados del Censo 2010, debió presentar y agotar dichos recursos, previo a la promoción del juicio constitucional.
iv. Que en el Senado de la República está pendiente de resolución un conflicto sobre límites territoriales entre los Estados de Q.R., C. y Yucatán, en términos de los artículos 76, fracción XI, de la Constitución y el artículo tercero transitorio del Decreto de reformas a la Constitución publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de diciembre de 2005, por lo que en el asunto que nos ocupa subyace un conflicto de límites entre Estados; de ahí que la controversia constitucional debe declararse improcedente y sobreseerse en el juicio, con fundamento en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, en virtud de que no se han agotado las vías legalmente previstas para solucionar el conflicto.
v. Debe decretarse el sobreseimiento del presente juicio, en términos del artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 11, primer párrafo, 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, en relación con el 105, fracción I, de la Constitución Federal, toda vez que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. carece de legitimación procesal activa para promover, en representación de dicha entidad federativa, el medio de control constitucional que nos ocupa, pues dicha representación la ejercen conjuntamente la Legislatura Estatal (o en sus recesos, la Diputación Permanente), el gobernador del Estado y el Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad federativa, como titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, respectivamente, en los casos previstos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, y al momento de promover el medio de control constitucional no contaba con la aprobación de los Poderes integrantes del Estado, por lo que resulta evidente que la controversia constitucional la interpuso, en todo caso, a título personal y no en representación del Estado de Q.R., máxime que el promovente recabó, después de la fecha de interposición de la demanda, el consentimiento de los Poderes Legislativo y Judicial del Estado, pasando por alto el contenido de los artículos 51, 78 y 90, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado de Q.R., así como el 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, habida cuenta que el consentimiento debió ser anterior a la presentación de la demanda, pues sino implicaría subordinarse a lo ya actuado por el Ejecutivo Local.
vi. La parte actora no tiene interés legítimo para promover la presente controversia constitucional, pues el Censo 2010, no resuelve el conflicto de límites territoriales existente, sino da cumplimiento a lo dispuesto en el apartado B del artículo 26 constitucional, la ley de la materia y los principios que lo rigen, pues a pesar de la existencia de un conflicto limítrofe, el INEGI no puede dejar de contar poblaciones, contar doble o esperar a que se resuelva dicho conflicto, sino está obligado a emitir un censo de calidad, oportuno y completo, para lo cual requiere la georeferenciación de la información obtenida. Por lo que respecta al Ejecutivo Federal, la utilización del más reciente factor poblacional para el cálculo de participaciones y aportaciones, es una obligación que no puede ser cuestionada por el Ejecutivo y que no viola la esfera competencial ni de la parte actora ni de ninguna otra autoridad, ya que está establecida en la ley, y es acorde con los principios constitucionales y legales aplicables a la distribución de ingresos.
Que el hecho de que la parte actora esté en desacuerdo con los resultados del Censo 2010 y del ejercicio de las facultades del Ejecutivo Federal en la distribución de participaciones y aportaciones, no implica que tenga legitimación para impugnarlos; toda vez que dichos actos derivan del ejercicio de las facultades que la Constitución y las leyes confieren al INEGI y al Ejecutivo Federal, por lo que no invaden la esfera competencial de la parte actora.
vii. La fracción IV del artículo 22 de la ley reglamentaria marca que uno de los requisitos para interponer la demanda en las controversias constituciones es señalar la norma general o acto cuya invalidez se demanda e indicar, en su caso, el medio en que se publicó; lo que resulta relevante, dado que la parte actora no señala específicamente el acto que demanda del Ejecutivo, y de la lectura integral del escrito de demanda no se desprende algún hecho, argumento o prueba que demuestra la existencia del acto, sino que únicamente se señala una posible consecuencia, pasada o futura, derivada de la obligación del Ejecutivo Federal de cumplir con las disposiciones aplicables en materia de distribución y asignación de recursos, conforme a la Leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de C.F.; de ahí que se deja a la parte demandada en estado de indefensión, al no proporcionarle suficientes elementos para defender la constitucionalidad de su actuación.
viii. Si conforme lo afirma la actora, en los resultados del Censo 2010, no fueron incluidas las 191 localidades en cuestión, ni contabilizadas dentro de su territorio, es porque fueron contabilizadas como parte del territorio y población de los demás Estados que forman parte del conflicto limítrofe, es decir, Yucatán y C.; de ahí que si lo que busca la actora, es que se le contabilice un número mayor de habitantes, de concederse la pretensión de ese Máximo Tribunal, la población que se agregue a Q.R., se tendría que restar a otra entidad federativa, muy probablemente a Y.y.C., y a sus correspondientes Municipios, por lo que la sentencia tendría efectos respecto de entidades federativas y Municipios que no son parte en la presente controversia constitucional, en contravención al artículo 105 de la Carta Magna y, por ello, debe estimarse improcedente y sobreseerse en el juicio, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los diversos 19, fracción VIII y 42 de la ley reglamentaria, así como 14 y 105, fracción I, de la Constitución.
h) En relación con el fondo del asunto, manifestó que el Ejecutivo Federal se limitó a realizar los cálculos de las fórmulas previstas en la Ley de C.F., usando los datos estadísticos sobre población proporcionados por el INEGI, para: (i) realizar los cálculos sobre la integración y distribución de los fondos previstos en la Ley de C.F.; (ii) entregar a las entidades federativas, incluido el actor, los recursos a que tienen derecho; y, (iii) publicar en el Diario Oficial de la Federación los cálculos y enteros de los distintos fondos e informar al respecto a las entidades federativas, al Congreso de la Unión y a los órganos derivados del Sistema Nacional de C.F..
i) Por último, señala que la disminución de participaciones federales no es atribuible a ningún acto del Ejecutivo Federal, sino que deriva de la propia información que genera el INEGI y que por disposición legal debe usarse en el cálculo y distribución de recursos federales, lo que tendría su fundamento y base en la aplicación irrestricta por parte del Ejecutivo Federal, de la Constitución y de las leyes aplicables.
OCTAVO. Por su parte, el director general adjunto de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación de dicho organismo público autónomo, en síntesis, manifestó:
1) Que como la determinación de límites político administrativo, tanto interestatales como municipales, no es una atribución que tenga el INEGI, se solicitó a todos los Gobiernos Estatales la revisión y validación de la cartografía a utilizar en el Censo de Población y Vivienda 2010 y, en específico, mediante oficio 100./078/2010, de fecha 29 de enero del 2010, se solicitó al Gobernador Constitucional del Estado de Q.R. el apoyo y colaboración de esa entidad, para que a través de las instancias competentes en el Estado, se realizara la revisión de la cartografía a utilizar en el levantamiento de la información del censo; y la Subsecretaría de Gobernabilidad realizó las observaciones reconociendo tener conocimiento del conflicto limítrofe entre esa entidad y los Estados de C. y Yucatán, así como el que en la franja limítrofe en conflicto existen localidades que, como lo asevera, no está considerando el INEGI, para los efectos del censo.
2) Que entre los Estados de Q.R., Yucatán y C. existe un añejo conflicto sobre "límites territoriales" pendiente de definir y resolver, en virtud de la sobreposición entre sus límites político-administrativos, derivada de los documentos legales que rigen en cada una de las tres entidades federativas; siendo que desde 1978, en que se crea el Marco Geoestadístico Nacional, la representación del límite geoestadístico que se ha utilizado para los Censos de Población y Vivienda realizados en los años de 1980, 1990, 2000 y 2010, por lo que hace a la zona en conflicto entre los aludidos Estados, se ha mantenido sin cambios, a efecto de que la información sea comparable en tiempo y en espacio, como lo prevé la propia ley, así como, por la imposibilidad jurídica para que el INEGI los modifique.
3) Que entre los años 2006-2008, el límite geoestadístico se adecuó a los límites político-administrativos reconocidos por las tres entidades de la península; sin embargo, los reconocidos por estar en conflicto, permanecieron para efectos de la georeferenciación de la información estadística, en los mismos términos determinados por el Marco Geoestadístico Nacional, ya que el INEGI no puede, por carecer de atribuciones, determinar límites político administrativos; de ahí que desde 1980, los resultados censales han reportado consistentemente que las localidades que ahora reclama Q.R., siempre han formado parte de la integración territorial de los Estados de Yucatán y C., pero la solución a esta situación, corresponderá a las autoridades competentes que resuelvan el problema limítrofe ya señalado.
4) Asimismo, hizo valer las siguientes causas de improcedencia y sobreseimiento:
a. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 10, fracción II y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el INEGI no tiene legitimación pasiva ad causam al erigirse como un organismo público autónomo con competencia derivada o coordinada, cuyas funciones se ejercen bajo un marco de colaboración o coordinación, por lo que sus actos dependen de la información que se proporcione al propio instituto, máxime que tiene la atribución exclusiva por ley, de realizar los censos nacionales bajo un marco de colaboración y coordinación, no para fijar los límites político administrativos, ni estatales o municipales.
b. Que también resulta improcedente la controversia constitucional, en términos de lo previsto en los artículos 1o. y 19, fracción VIII, de la citada legislación, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución, ya que lo planteado por la actora se relaciona con un conflicto de límites territoriales entre los Estados de Q.R., C. y Yucatán, pues no impugna el resultado del censo de población y vivienda, que es la atribución del INEGI, sino la ubicación de esos habitantes en el territorio (191 localidades), lo que se traduce en un problema de límites, por lo que, para poder cuestionar y exigir un derecho de conteo de la población, necesariamente debe resolverse la situación limítrofe.
c. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria, pues se encuentra pendiente de resolver en el Senado el conflicto de límites territoriales del que se ha dado noticia; de ahí que el actor primero debió solicitar por los medios legales existentes, la definición y resolución de este problema existente, ante la autoridad competente, para después exigir el reclamo que ahora pretende por esta vía constitucional, máxime que si tuvo pleno conocimiento de la cartografía y del catálogo de localidades sobre la que se levantaría el Censo de Población y Vivienda 2010, es indiscutible que en ese momento se hizo sabedor de cuáles serían las localidades a censar en dicho evento dentro de su territorio y si, en el caso, consideró que no incluían aquellas que ahora reclama en virtud del conflicto territorial que sabe y le consta, debió agotar los medios ordinarios que prevén los artículos 46 y 76, fracción XI, de la Constitución «Federal», siendo aplicables las jurisprudencias P./J. 39/99 y P./J. 12/99, de esta Suprema Corte, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DESECHARSE LA DEMANDA SI SE ADVIERTE QUE LOS ACTOS CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA, SUBYACEN DENTRO DE UN CONFLICTO LIMÍTROFE QUE TIENE UNA VÍA ORDINARIA PARA VENTILARSE." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA."
d. Que resulta improcedente la controversia constitucional, en términos de lo previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, pues si el actor estuvo en desacuerdo con la cartografía y los catálogos de localidades de los Municipios que conforman al Estado de Q.R., debió haber agotado los medios ordinarios correspondientes previstos en los artículos 46 y 76, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos preceptos 229, 230, numeral I, fracción X, y 265 del Reglamento del Senado, a efecto de solicitar a la autoridad legislativa competente que resolviera el conflicto de límites territoriales que subyace en el asunto, y después exigir el reclamo que hace valer en la presente vía constitucional.
e. Que también se configura la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria, pues el actor promovió la presente controversia de manera extemporánea, ya que conoció el Acuerdo por el que se establecen las bases para la coordinación, participación y colaboración en la organización, levantamiento, procesamiento y publicación del Censo de Población y Vivienda 2010, así como el material cartográfico y los catálogos de localidades de todos los Municipios que conforman el territorio de Q.R. desde el 29 de enero, 21 de febrero de 2010, 22 de marzo de 2010 y 23 de abril del 2010, por lo que es evidente que los plazos previstos en el artículo 21 de la ley reglamentaria ya transcurrieron para cuestionar la falta de inclusión de diversas localidades que reclama y, por tanto, la controversia constitucional se presentó fuera del plazo legal.
f. Se surte la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria, pues el secretario de Gobierno del Estado de Q.R., con fundamento en los artículos 40, fracción III y 41 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, solicitó al INEGI la rectificación de los datos resultantes del Censo 2010, en los límites territoriales de los Estados de C., Yucatán y Q.R.; y ese medio legal aún se encuentra pendiente de resolver y, por tanto, no ha sido agotado.
5) Por lo que hace a la contestación de los hechos aducidos en la demanda, manifestó que no es cierto que la Secretaría Técnica del Consejo Estatal de Población de Q.R. (Coespo), en coordinación con el instituto demandado hayan generado el dictamen que refiere el actor, pues fue elaborado únicamente por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, para analizar las zonas pendientes por asignar de la Península de Yucatán; que era cierto que dicho instituto informó al gobernador del Estado de Q.R. los principales resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, así como lo relativo a que el gobernador estatal solicitó al presidente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, que le informara las razones por las que determinó omitir las 191 localidades comprendidas dentro de los límites territoriales del Estado; sin embargo, manifestó que no era cierto que dicho instituto haya efectuado la mencionada exclusión, en virtud de que se incluyó cada una de las localidades previstas en la cartografía que se hizo del conocimiento del Estado de Q.R., respecto de la cual se realizaron observaciones y éstas fueron desahogadas puntualmente en el procedimiento respectivo.
6) Que no afirmaba ni negaba, por no tratarse de hechos propios de dicho instituto, que el secretario de Gobierno del Estado de Q.R. hubiere comunicado a diversas dependencias de la administración pública estatal,que en el Censo de Población y Vivienda 2010, se omitió contemplar las 191 localidades aludidas, y que, al respecto, diversas secretarías estatales hubieren comunicado al secretario de Gobierno, que dichos resultados causaban perjuicio a la entidad federativa.
7) En lo atinente a los conceptos de invalidez aducidos por la parte actora, manifestó lo siguiente:
i. Que es infundado que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010 causen agravio a la entidad federativa y a sus Municipios, por provocar la reducción del monto de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden al Estado de Q.R., toda vez que el procedimiento del levantamiento censal se hizo en acatamiento al artículo 26, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ii. Que es infundado que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía haya levantado el censo impugnado excluyendo a 191 localidades que, supuestamente, pertenecen al Estado de Q.R., toda vez que dicha entidad federativa es omisa en aportar prueba alguna que acredite la existencia y pertenencia de esas localidades o de acreditar que en esa zona reside la cantidad de habitantes que refiere.
iii. Que con antelación al levantamiento del Censo de Población y Vivienda 2010, se hizo del conocimiento del Estado de Q.R., la cartografía a utilizar en dicho evento censal, en la cual constan todas las comunidades que integran la entidad federada con sus respectivas clases, sin que demuestre en forma fehaciente que las 191 localidades que refiere pertenezcan a su jurisdicción territorial.
iv. Que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía desarrolló el levantamiento censal conforme al procedimiento legal aplicable, que se integra de cinco etapas, a saber, la de emisión del acuerdo relativo; organización (en la que intervino la entidad actora); levantamiento; procesamiento de la información recabada; y, publicación de resultados.
v. Que en atención a que el levantamiento censal se llevó a cabo en los términos que la ley establece, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía de ningún modo pretendió modificar los límites territoriales del Estado de Q.R., sino que sólo se limitó a realizar el levantamiento censal en dicha entidad federativa.
vi. Que si bien el Instituto Nacional de Estadística y Geografía tiene atribuciones exclusivas para realizar los censos nacionales, no goza de la facultad para fijar o modificar los límites político administrativos, estatales o municipales.
vii. Que los resultados obtenidos en el Censo de Población y Vivienda 2010, se apegan a los límites estatales y municipales de acuerdo al Marco Geoestadístico Nacional, en términos de lo previsto en los artículos 1, fracción I, 2, fracción I y V, 3, 4, 6, 20, 21, 22, 26, 28, fracción III, 93 y 94 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
viii. Que el objetivo que persigue el censo nacional de población y vivienda, es el de obtener datos estadísticos a través del levantamiento de información respecto de la población del territorio nacional, circunstancia que no puede verse paralizada ante un conflicto limítrofe como acontece en el presente asunto.
ix. Que el actor omite demostrar cuáles son, específicamente, las localidades que a su juicio excluyó el Instituto Nacional de Estadística y Geografía en el levantamiento del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, habida cuenta que no demostró contar con alguna resolución en la que se determine que dichas comunidades pertenecen al Estado de Q.R..
x. Que derivado del conflicto limítrofe, necesariamente se deben suprimir las localidades que participen en él, y eventualmente podrían corresponder a los Estados de C. o Yucatán, por lo que primero debe dilucidarse dicha problemática por la autoridad competente.
xi. Que ante la circunstancia de que el actor no aporta elemento alguno encaminado a demostrar los extremos que aduce, en términos de lo dispuesto por el artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria al caso que nos ocupa, debe reconocerse la validez del acto combatido.
xii. Que existe un claro distingo entre la existencia del acto combatido y el perjuicio que, eventualmente, pudiera generar; es decir, que no puede considerarse que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, afectan por sí mismos la esfera jurídica del Estado de Q.R., en lo atinente a las participaciones que conforme a la Ley de C.F. le corresponden.
xiii. Que, contrario a lo que arguye la parte actora, los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010 se encuentran debidamente fundados y motivados, en términos de lo dispuesto en los artículos 26, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 59, fracción I, de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica; toda vez que dichos dispositivos otorgan facultad al Instituto Nacional de Estadística y Geografía para emitir el acto impugnado.
xiv. Que no asiste la razón a la parte actora, en el sentido de que el acto impugnado alteró, modificó o suprimió la superficie territorial que alega el Estado de Q.R., toda vez que los resultados censales se emitieron en ejercicio de las facultades que la propia Constitución le concede al Instituto Nacional de Estadística y Geografía, consistentes en llevar a cabo las etapas de organización, levantamiento y procesamiento del Censo de Población y Vivienda 2010, de conformidad con lo dispuesto por el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de enero de dos mil diez.
xv. Que de ninguna forma puede interrumpirse la eficacia de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, pues el efecto de su invalidez violaría el principio constitucional que rige el Sistema Nacional de Estadística y Geográfica, al tener que dejarlos de tomar en cuenta como datos oficiales de carácter obligatorio; aunado a que dicha información es indispensable por ser objeto de comparación en el tiempo y espacio en relación con otros datos captados en épocas distintas.
xvi. Que al encontrarse pendiente de resolver el conflicto limítrofe existente entre los Estados de Q.R., Yucatán y C., el primero de los mencionados no puede aducir que la zona en conflicto le pertenece; habida cuenta que dicha situación no puede paralizar el levantamiento de la información censal o que se impida dar a conocer sus resultados, en la inteligencia de que una vez que la autoridad competente resuelva dicho conflicto territorial, el instituto procederá a actualizar los registros asentados en el marco geoestadístico, en términos de la facultad prevista en los artículos 93 y 94 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
xvii. Que al levantar el Censo de Población y Vivienda 2010, conforme a lo dispuesto en la ley de la materia, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía respetó, en todo momento, la soberanía y competencia de cada una de las entidades federativas.
xviii. Que el acto impugnado no vulnera, en perjuicio del actor, lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el actor no menciona ni demuestra el nombre de los Municipios que se vieron afectados; circunstancia que es menester precisar para estar en condiciones de conocer el vínculo jurídico existente entre el acto impugnado y la afectación a que hace referencia.
xix. Que resulta infundado que, al haberse preterido en el levantamiento censal las 191 localidades a que hace referencia el actor, se excluirán éstas del presupuesto de egresos de la Federación, toda vez que en el Censo de Población y Vivienda 2010 se contempló la totalidad de las localidades registradas dentro del Estado de Q.R.; razón por la cual no se viola lo dispuesto por el artículo 126 constitucional.
NOVENO. La entonces procuradora general de la República, al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:
I. Que en la especie se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 46 y 76, fracción XI, constitucionales, en virtud de que subsiste un conflicto de límites territoriales entre los Estados de Q.R., C. y Yucatán, por lo que no se puede resolver sobre la constitucionalidad de los actos impugnados hasta que se dilucide aquel conflicto.
II. Que no se actualizan las causas de improcedencia que hicieron valer las autoridades demandadas, consistentes en la falta de legitimación procesal activa del actor y legitimación pasiva en la causa del instituto demandado; que la demanda fue promovida extemporáneamente; que la parte actora carece de interés jurídico y legítimo para promover la controversia.
III. Que sí se actualizan las causas de improcedencia planteadas en torno a la existencia de un conflicto de límites territoriales y que el actor promovió previamente un diverso medio de impugnación.
IV. Que la información obtenida en los censos de población y vivienda es retomada por las instancias gubernamentales, a efecto llevar a cabo la planeación del desarrollo económico social de determinado territorio.
V. Que la Ley de C.F. establece que la Federación debe tomar en cuenta aspectos demográficos, fiscales y resarcitorios para designar la cantidad correspondiente a cada entidad federativa, por concepto del Fondo General de Participaciones Federales.
VI. Que de acuerdo con la Ley de C.F., la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe atender a la proporción directa del número de habitantes de cada entidad federativa, a efecto de distribuir las aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas.
VII. Que en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el tres de marzo de dos mil once, no se excluyó a comunidad alguna reconocida como integrante de dicha entidad federativa.
VIII. Que existe una zona limítrofe comprendida entre los Estados de Yucatán, C. y Q.R., denominada zona "CQ", en la que subsiste un conflicto en cuanto a su pertenencia.
IX. Que si bien dicha zona se encuentra en conflicto, el Instituto Nacional de Geografía y Estadística levantó el respectivo censo conforme al Marco Geoestadístico Nacional.
X. Que si el Instituto Nacional de Estadística y Geografía no incluyó dicha zona dentro de los límites del Estado de Q.R., es porque subsiste el conflicto en cuanto a su pertenencia entre dicha entidad federativa y los Estados de Yucatán y C..
XI. Los promoventes de la presente controversia son omisos en exhibir pruebas a efecto de acreditar que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía omitió levantar el referido censo sin incluir a 191 de sus comunidades y que, a su vez, en éstas residen los habitantes que refieren. Por tal motivo, no le asiste razón a los promoventes, en el sentido de que el referido instituto redujo las áreas territoriales objeto de los censos de población.
XII. Que no es cierto que con los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, se genere un impacto directo en los índices de marginación o pobreza extrema; mucho menos que se hayan reducido los recursos derivados del presupuesto anual y obtención de recursos extraordinarios que pudieran captar las organizaciones internacionales.
XIII. Que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía de ningún modo se arrogó facultades que no le corresponden, pues sólo se concretó a realizar el Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, en los términos que la ley de la materia establece; por ende, su actuar en modo alguno vulnera lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto hace a la fundamentación y motivación.
XIV. Que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, a través de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., no modificó los límites territoriales de dicha entidad federativa, pues los resultados aludidos no constituyen resoluciones en materia de límites territoriales estatales.
XV. Que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, no dejan a la zona limítrofe en conflicto sin participaciones federales, pues el propio Instituto Nacional de Estadística y Geografía, mediante oficio 604.9.7./242/2010, de veintisiete de abril de dos mil diez, aceptó la existencia de dicha zona, misma que se consideró en el Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
XVI. Que los actos cuya invalidez se solicita de ningún modo violan lo dispuesto por el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que las participaciones y aportaciones federales que le corresponden al Estado de Q.R. y sus Municipios, serán entregadas en su totalidad.
XVII. Que, bajo las consideraciones aquí señaladas, los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010 del Estado de Q.R., emitidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, no violan lo dispuesto por los artículos 14, 16, 26, apartado B, 45, 115 y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DÉCIMO. Mediante oficio recibido el once de febrero de dos mil trece en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.B.A., en su carácter de titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., y como representante común de los tres poderes de dicha entidad federativa (Legislativo, Judicial y Ejecutivo), amplió la demanda de controversia constitucional en contra de las autoridades y por el acto que a continuación se indican:
"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio:
"A) El C. Presidente de la República, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo de la Federación, del cual se reclama la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden por derecho al Estado de Q.R. y sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, como consecuencia de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el día tres de marzo del año 2011, y notificados al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. mediante oficio número 100./77/2011 de fecha 03 de marzo de 2011.
"B) El Instituto Nacional de Estadística y Geografía, con domicilio en avenida Héroe de Nacozari Sur, número 2301, puerta 7, nivel 2, fraccionamiento Jardines del Parque, Aguascalientes, Aguascalientes, del cual se señala como acto cuya validez se impugna el consistente en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010 del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía el día tres de marzo del año 2011, y notificados al Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., mediante oficio número 100./77/2011, de fecha 03 de marzo de 2011, mismo que obra en la controversia constitucional al rubro señalada.
"C) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público con domicilio ampliamente conocido en Palacio Nacional, Plaza de la Constitución S/N, de la Ciudad de México, Distrito Federal, de la cual se señala como acto cuya invalidez se impugna, la emisión del acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2013, de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 17 de enero del año 2013.
"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado:
"A) Se demanda la invalidez del acto consistente en el acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2013, de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para las entidades federativas y Municipios (mismos que agrego en copia simple como anexo uno), y de igual manera con fundamento en lo dispuesto en los artículos 134 y 323 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley de la materia, le pido se solicite al Diario Oficial de la Federación una copia debidamente certificada del ejemplar señalado con antelación, para que obre en la controversia constitucional al rubro indicada, las cuales fueron reducidas, en razón de que las fórmulas que fueron utilizadas para calcular la distribución de participaciones y los montos que por otros conceptos reciba cada entidad se ajustan a distintos elementos, entre ellos la información poblacional más reciente, la cual fue generada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), durante el censo del año 2010, resultados que fueron impugnados en el escrito inicial de demanda de la presente controversia constitucional y que son parámetro determinante para el cálculo de las participaciones contenidas en el acuerdo que por esta vía se impugna.
"B) Asimismo, se demanda la invalidez del acto consistente en la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden por derecho al Estado de Q.R. y sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día jueves 17 de enero de 2013; en razón de que uno de los factores que se toman en cuenta para el cálculo de aquéllas es la información poblacional más reciente, la cual es generada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), y toda vez que la información requerida para su cálculo y/o cuantificación es la recabada durante el Censo Poblacional del 2010, en el cual se excluyen 191 localidades de esta entidad, afectado así el índice poblacional del Estado de Q.R., que en términos de los artículos 2 (sic) Ley de C.F., constituye el elemento identificación con n1 en la fórmula para cuantificar el fondo general de participaciones, es decir, la última información oficial que hubiere dado a conocer el INEGI para la entidad y que, en términos de lo establecido en los artículos primero y tercero del mencionado acuerdo, sirven como parámetro para determinar el total de participaciones de los distintos fondos contenidos en los anexos del uno al trece del multicitado acuerdo, así como los montos de otros conceptos que finalmente recibe cada entidad federativa, que constituye aquí el acto impugnado."
Al respecto, señaló que dichos actos vulneran lo dispuesto por los artículos 14, 16, 26, apartado B, 45, 115 y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, narró los hechos en que funda sus pretensiones, ofreció las pruebas que estimó pertinentes y formuló, medularmente, los siguientes conceptos de invalidez:
i (a). Que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, causan agravio al Estado de Q.R. y a sus Municipios, en atención a que provocan la reducción del monto de las participaciones y aportacionesfederales que le corresponden, a través de la aplicación, distribución y asignación de recursos del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dos mil trece.
Que lo anterior es así, en virtud de que uno de los factores que se toman en cuenta para el cálculo de aquéllas es la información poblacional más reciente generada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, misma que, en el caso que nos ocupa, se trata de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, en los cuales se vio afectado el índice poblacional del Estado de Q.R.; razón por la cual a dicha entidad federativa se le redujo el monto de participaciones y aportaciones federales a las que tiene derecho.
Que el acto impugnado impacta de manera directa en el índice de marginación y en el rubro de pobreza extrema del Estado de Q.R., causando a dicha entidad y a sus Municipios una afectación sustantiva en la asignación de recursos ordinarios derivados del Presupuesto anual de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal del año dos mil trece, así como en la obtención de recursos extraordinarios que dicha entidad pudiera captar de organismo internacionales.
Que el acuerdo por el que se dio a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal dos mil trece, de los recursos correspondientes a los Ramos generales "28 Participaciones a entidades federativas y Municipios" y "33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios", causan agravio en virtud de que reducen las participaciones federales que le corresponden al Estado de Q.R..
ii (a). El acto impugnado vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional, en virtud de que, al excluir las 191 localidades del Estado de Q.R., los Municipios de dicha entidad federativa dejaron de percibir la porción que les corresponde por concepto de participaciones federales, mismas que se calcularon sobre la base de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010.
DECIMOPRIMERO. Por acuerdo del trece de febrero de dos mil trece, el Ministro instructor requirió a los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de Q.R., para que manifestaran si se adherían a la ampliación de demanda promovida por el gobernador de dicha entidad federativa; lo que fue contestado en sentido afirmativo mediante promoción presentada el día veintiuno siguiente, por lo que en diverso proveído del veintiocho de los mismos mes y año, se admitió a trámite la mencionada ampliación, ordenándose emplazar como autoridades demandadas al presidente de la República, por conducto del secretario de Hacienda y Crédito Público, y al Instituto Nacional de Estadística y Geografía,(1) para que dieran contestación a la ampliación de demanda.
DECIMOSEGUNDO. El procurador fiscal de la Federación, al dar contestación a la ampliación de la demanda de controversia constitucional, en representación del presidente de la República, por ausencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, y de los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, y del oficial mayor, expuso lo que a su derecho convino en relación con los hechos en que se sustentó la mencionada ampliación, así como hizo valer las siguientes causas de improcedencia y sobreseimiento:
1 (a). La parte actora no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto pues, por una parte, solicitó al INEGI la rectificación de los resultados del Censo 2010, y dicho medio de impugnación se encuentra pendiente de resolver, habida cuenta que, por otra parte, no ha agotado el recurso de revisión previsto en el título V de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, a pesar de no estar de acuerdo en la metodología y resultados del aludido censo; además, de que el asunto se encuentra relacionado con un conflicto de límites territoriales pendiente de resolución en el Senado de la República; de ahí que la controversia constitucional debe declararse improcedente y sobreseerse en el juicio, con fundamento en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, en virtud de que no se han agotado las vías legalmente previstas para solucionar el conflicto.
2 (a). El acto impugnado no constituye un hecho superveniente susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación de la parte actora cuando se presentó la demanda inicial, y que tenga conexidad con los hechos originalmente impugnados, habida cuenta que los resultados del Censo 2010 no se utilizan invariablemente cada año para los cálculos de aportaciones y participaciones federales, sino la última información que hubiere dado a conocer el INEGI, como es la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del tercer trimestre de 2012, publicada el nueve de noviembre de dos mil doce; de ahí que la ampliación de demanda debe declararse improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 24 y 27 del propio ordenamiento.
3 (a). Los actos impugnados no son relevantes para dilucidar la litis establecida por el Ministro instructor, quien mediante proveído del cuatro de septiembre de dos mil doce, señaló que la litis se circunscribe a dilucidar únicamente la legalidad de los resultados del Censo 2010, y no así la correcta cuantificación y distribución de las participaciones y aportaciones federales, al impugnarse en vía de consecuencia del mencionado evento censal; de ahí que si el actor considera que el acuerdo impugnado tiene vicios propios de legalidad o constitucionalidad, debió promover un nuevo juicio constitucional independiente, por lo que es evidente que los actos impugnados en la ampliación de demanda no están relacionados con la mencionada litis.
4 (a). La parte actora carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional o, en su caso, para ampliarla, en virtud de que el acuerdo impugnado en la ampliación de demanda no es un acto definitivo, sino una mera estimación preliminar y provisional que aún no afecta de manera definitiva la esfera jurídica del actor, tan es así, que no precisa en qué forma se llevó la supuesta afectación o en qué montos vio afectada su hacienda pública; de ahí que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria.
DECIMOTERCERO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el tres de septiembre de dos mil trece, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
DECIMOCUARTO. Previo dictamen del Ministro ponente, el asunto fue radicado en esta Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la que se encuentra adscrito, la que oportunamente registró el asunto y asumió su conocimiento; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.(2)
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.
Del examen integral del escrito de demanda de controversia constitucional, se pone de manifiesto que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., junto con los respectivos titulares de los Poderes Judicial y Legislativo de dicha entidad federativa (estos últimos se adhirieron a la demanda con motivo de un requerimiento formulado por el Ministro instructor, y en conjunto constituyen la parte actora), demandaron del Instituto Nacional de Estadística y Geografía la invalidez de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez, respecto del mencionado Estado de Q.R., expedidos el tres de marzo de dos mil once, así como del presidente de la República, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo de la Federación, la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden al Estado actor y a sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011 y sucesivos (este acto se impugnó en vía de consecuencia de los resultados del censo controvertidos).
De lo expuesto se advierte que en la presente controversia constitucional se impugnan actos y no así alguna norma de carácter general, por lo que para verificar la oportunidad en su presentación debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(3) el cual establece que tratándose de la oportunidad para la impugnación de actos, la demanda debe presentarse dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se actualice cualquiera de los tres supuestos, a saber:
a) Que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame;
b) Al en que se haya tenido conocimiento del acto o de su ejecución; y,
c) Al en que el actor se ostente sabedor de los actos impugnados.
En el presente caso se actualiza la hipótesis prevista en el inciso a) que antecede, pues el Estado actor aduce que fue notificado de los resultados del censo impugnado mediante oficio del tres de marzo de dos mil once, por lo que dicha notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente (de conformidad con el artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, según lo permite su artículo 126), es decir, el cuatro de los mismos mes y año, y entonces, el plazo para promover la presente controversia constitucional transcurrió del siete de marzo al dieciocho de abril de dos mil once.
Deben descontarse del mencionado plazo los días doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de marzo, así como dos, tres, nueve, diez, dieciséis y diecisiete de abril, todos de dos mil once, por corresponder a sábados y domingos, y 21 de marzo del mismo año, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo N.ero 2/2006, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso obligatorio.
En ese orden, si la demanda se presentó el quince de abril de dos mil once, según consta en el sello de la oficina de correos de Chetumal, Q.R. (foja 183 del expediente principal), recibido en este Alto Tribunal el día veinticinco siguiente, y el plazo para promover la controversia constitucional feneció el dieciocho de abril del mismo año; se concluye que fue promovida oportunamente.
Por otra parte, procede analizar si la ampliación a la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
De lo planteado en la ampliación de demanda de controversia constitucional se desprende que el Estado actor demanda la emisión del acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2013, de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dos mil trece, así como la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden por derecho al Estado de Q.R. y sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil trece, como consecuencia de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, del Estado de Q.R., expedidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Cabe destacar, en relación con la ampliación de la demanda de controversia constitucional, que el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia,(4) faculta al actor para ampliarla dentro de los quince días siguientes al en que se actualice cualquiera de los dos supuestos, a saber: a) al en que se haya presentado la contestación de la demanda cuando de ésta se desprenda que hay un hecho nuevo; y, b) en cualquier momento hasta la fecha de cierre de la instrucción cuando apareciere un hecho superveniente.
En el presente caso se actualiza la hipótesis referida en el inciso b) del que se ha dado noticia; pues el Estado actor pretende impugnar, vía ampliación de la demanda, un hecho superveniente, ya que aquél señala que el diecisiete de enero de dos mil trece se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo impugnado, así como que en éste se establecen las fechas en que se repartirán los recursos de aportaciones federales, con las reducciones controvertidas, por lo que es inconcuso que se trata de un acto generado con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional,(5) por ende, el plazo para promover la presente controversia constitucional transcurrió del dieciocho de enero al once de febrero de dos mil trece.
Es así, pues deben descontarse del mencionado plazo los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero, así como dos, tres, nueve y diez de febrero de dos mil trece por corresponder a sábados y domingos, al igual que el cuatro y cinco de febrero, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo N.ero 2/2006, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.
En ese orden, si la ampliación a la demanda se presentó el ocho de febrero de dos mil trece y el plazo para promover la controversia constitucional feneció el día once siguiente, se concluye que fue promovida oportunamente, en relación con los actos impugnados referidos.
TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(6) el cual establece que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero perjudicado deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
Legitimación activa
En el presente asunto, suscribe la demanda de controversia constitucional R.B.A., con el carácter de gobernador del Estado de Q.R. (aunque inicialmente la suscribió también el procurador en representación de dicha entidad federativa) y, posteriormente, se adhirieron a ella el diputado presidente del Congreso Estatal R.D.R.G. y la Magistrada presidenta del Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad, L.L.S.E., con la calidad de titulares de los Poderes Legislativo y Judicial del mencionado Estado; los que acreditaron su personalidad en los siguientes términos:
• R.B.A., gobernador del Estado de Q.R., con un ejemplar del Periódico Oficial de esa entidad de siete de octubre de dos mil diez, mediante el cual la Legislatura Local lo declaró gobernador constitucional electo de ese Estado, por el periodo de dos mil once a dos mil dieciséis.
• Magistrada L.L.S.E., presidenta del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Q.R., con la copia certificada del acta de la sesión de Pleno de ocho de agosto de dos mil ocho, en la cual se le designó presidenta de ese órgano jurisdiccional.
• Diputado R.D.R.G., quien se ostentó con el carácter de presidente de la mesa directiva del segundo mes del periodo único ordinario de sesiones del primer año de ejercicio constitucional de la XIII Legislatura del Estado, con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada el diecinueve de abril de dos mil once, en la que se le designó con la mencionada calidad del órgano parlamentario local en comento.
A fin de determinar si los titulares de los citados poderes están legitimados para promover la demanda en representación del Estado de Q.R., debe tomarse en cuenta que la Constitución de esa entidad, en su artículo 51, dispone lo siguiente:
"Artículo 51. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"La Legislatura del Estado o en los recesos de ésta la Diputación Permanente, el gobernador del Estado y el Tribunal Superior de Justicia, como titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, respectivamente, representarán legalmente, en conjunto, al Estado, en los casos previstos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y en el supuesto previsto en el artículo 46, será representado por el gobernador del Estado, en cuyo caso, los convenios que éste celebre deberán ser aprobados por la Legislatura.
"En los demás casos, el Estado estará representado en la forma que prevea la ley."
En tal virtud, si conforme a la disposición legal preinserta la Legislatura Estatal o en los recesos de ésta la Diputación Permanente, el gobernador del Estado y el Tribunal Superior de Justicia, como titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, respectivamente, representarán legalmente, en conjunto, al Estado, es evidente que al haber suscrito la demanda inicial el segundo de los nombrados y al haberse adherido a ella los otros dos titulares, es legítima la representación de la entidad federativa actora, máxime que acreditaron su personalidad con los documentos reseñados.
De igual forma, los mencionados titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial se encuentran legitimados para ampliar la demanda de controversia constitucional, pues si bien inicialmente fue signada únicamente por R.B.A., en su carácter de titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., y como representante común de los tres poderes de dicha entidad federativa, calidad que por sí sola no sería suficiente para legitimarlo para actuar en ese sentido, en términos de lo dispuesto en los artículos 11, párrafo primero y 27 de la ley reglamentaria de la materia, ya que estos numerales prevén con meridiana claridad que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen estén facultados para representarlos y que la ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales; lo cierto es que en la especie sí se colma con el requisito previsto en el artículo 51 de la Constitución Local de la mencionada entidad federativa, el cual otorga la representación legal del Estado de Q.R. de manera conjunta a los titulares de los tres Poderes del Estado.
Es así, en virtud de que por acuerdo del trece de febrero dedos mil trece, el Ministro instructor requirió a los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de Q.R. para que manifestaran si se adherían a la ampliación de demanda promovida por el gobernador de dicha entidad federativa; lo que fue contestado en sentido afirmativo mediante promoción presentada el día veintiuno siguiente, por lo que es inconcuso que los mencionados titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial se encuentran legitimados para ampliar la demanda de controversia constitucional.
Por otra parte, es necesario señalar que el Estado actor tiene legitimación activa para promover la controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ser uno de los entes públicos originarios, y la cuestión relativa a si tiene interés legítimo se analizará posteriormente.
Legitimación pasiva del demandado
a) Por lo que se refiere a la legitimación pasiva debe señalarse que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía tiene legitimación pasiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) pues de dicho numeral se advierte que la mencionada institución goza de autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio y cuenta con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. En congruencia con lo anterior, si dicho instituto es el que emitió los datos definitivos del Censo General de Población y Vivienda dos mil diez que controvierte el Estado actor, es inconcuso que al propio instituto le corresponde la defensa del acto cuya invalidez se demanda.
Además, cabe destacar que el Pleno de este Alto Tribunal ha sustentado el criterio consistente en que para tener legitimación activa en las controversias constitucionales es necesario que el actor sea uno de los órganos originarios del Estado establecidos en el artículo 105, fracción I, de la Constitución General; sin embargo, para efectos de la legitimación pasiva no se requiere tener dicho carácter y, por tanto, debe analizarse cada caso en particular, según se advierte de la tesis con número de registro IUS: 195024, visible en la página 790 del T.V., correspondiente al mes de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA."(8)
Por tanto, para corroborar que en la especie el Instituto Nacional de Estadística y Geografía tiene legitimación pasiva, debe tenerse presente que este Alto Tribunal ha sostenido que si la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencias establecida en la Constitución General, entonces a la clasificación de órganos en originarios y derivados debe agregarse un elemento más, a saber, el de subordinación jerárquica. Así, únicamente puede aceptarse que un órgano derivado tiene legitimación pasiva cuando no está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que se precisan en el artículo 105, fracción I, de la Constitución General, pues, en caso contrario, será el superior jerárquico el que deba cumplir con la ejecutoria correspondiente. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia plenaria con número de registro IUS: 191294, visible en la página 967 del T.X., correspondiente al mes de agosto de dos mil, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."(9)
Atento al citado criterio, es claro que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía tiene legitimación pasiva, toda vez que, como se vio, se trata de un órgano constitucionalmente dotado de plena autonomía, según se desprende del artículo 26 de la Constitución General. En este sentido, dicho instituto no tiene dependencia jerárquica alguna en relación con los órganos originarios de la Federación, habida cuenta que el instituto de que se trata, en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas ("regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia"), obtuvo y publicó los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez, los cuales servirán de base para calcular la cantidad que le corresponde al Estado actor por concepto del fondo de participaciones federales que es el tema vinculado con el perjuicio que alega (reducción del monto correspondiente). Por consiguiente, es claro que al ejercer sus facultades incidió de manera determinante en los derechos patrimoniales de la entidad federativa actora, motivo por el cual se le debe reconocer legitimación pasiva.
Además, debe decirse que a nombre del Instituto Nacional de Estadística y Geografía contestó la demanda el licenciado J.V.N., en su carácter de director general adjunto de Asuntos Jurídicos de dicha institución; personalidad que acredita con copia certificada del oficio 1.8./73/2009, en el que se le expide su nombramiento por parte de la junta de gobierno de dicho instituto. Al respecto, el artículo 46, fracción VI, del Reglamento Interior del Instituto Nacional de Estadística y Geografía dispone:
"Artículo 46. La Dirección General Adjunta de Asuntos Jurídicos, contará con las atribuciones específicas siguientes:
"...
"VI. Representar legalmente al instituto, a los miembros de la junta de gobierno, al presidente y a los titulares de la unidades administrativas ante cualquier autoridad jurisdiccional o administrativa, tribunal, procuraduría, así como ante comisiones de derechos humanos nacional y estatales, en toda clase de juicios o procedimientos del orden laboral, civil, fiscal, administrativo, agrario y penal, en que sean parte, o sin ser parte sea requerida su intervención por la autoridad.
"Con la representación legal señalada, podrá entre otras atribuciones, ejercer los derechos, acciones, excepciones y defensas que sean necesarias en los procedimientos, absolver posiciones, ofrecer pruebas, desistirse de juicios o instancias, transigir cuando así convenga a los intereses de sus representados, interponer los recursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades; interponer los juicios de amparo o comparecer como terceros perjudicados."
Del precepto legal preinserto se pone de manifiesto que el director general adjunto de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía está facultado para representar legalmente a dicha institución en toda clase de juicios, por lo que es evidente que puede comparecer en el presente medio de control de la constitucionalidad a efecto de defender los intereses de dicho instituto.
Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 41/2011, en sesión del doce de febrero de dos mil trece, por unanimidad de votos en cuanto al tema de legitimación (con reservas del señor M.J.F.F.G.S., así como esta Segunda Sala, al resolver la diversa controversia constitucional 53/2011, en sesión del tres de julio de dos mil trece, por mayoría de tres votos.
b) Por su parte, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos compareció a juicio por conducto del subprocurador fiscal federal de Amparos, en ausencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, y de los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, del oficial mayor y del procurador fiscal de la Federación; además, el mencionado promovente acreditó su personalidad con la copia certificada del nombramiento expedido por el titular de la mencionada secretaría.
En ese tenor, si de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6o., fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,(10) compete al titular de esa dependencia representar al presidente de la República en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria, en los casos en que lo determine el titular del Ejecutivo Federal; y aquél será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos; por el oficial mayor; y por el procurador fiscal de la Federación, en el orden de prelación precisado, y en ausencia de éstos por el subprocurador fiscal federal de Amparos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, párrafo primero, del citado reglamento;(11) es evidente que dicha autoridad cuenta con legitimación procesal para contestar la demanda a nombre del presidente de la República.
Lo anterior, en virtud de que, de acuerdo con la citada disposición de la ley reglamentaria de la materia, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado, entre otros, por el secretario de Estado, y que el acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan; por tanto, si el citado subprocurador fiscal federal de Amparos compareció a juicio, a nombre del presidente de la República, y en ausencia del titular del ramo y de los demás funcionarios que lo suplen, es claro que cuenta con legitimación, en términos de la citada disposición legal, máxime que también exhibió para acreditar su legitimación, copia certificada del acuerdo mediante el cual el titular del Poder Ejecutivo Federal designó al secretario de Hacienda y Crédito Público para que lo represente en la presente controversia constitucional (foja 331 del tomo I de este expediente).
Por otra parte, el titular del Poder Ejecutivo Federal se encuentra legitimado para comparecer a juicio como autoridad demandada, en virtud de que la autoridad que emitió el acuerdo impugnado en la ampliación de demanda, por el cual se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2013, de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dos mil trece -Secretaría de Hacienda y Crédito Público-; se encuentra subordinada a él. Resulta aplicable al caso, en lo conducente, la jurisprudencia número P./J. 84/2000 (N.. Registro IUS: 191294) del Tribunal Pleno, del rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."(12)
CUARTO. El artículo 41, fracción I,(13) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece que las sentencias que se dicten con base en esta ley deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados, por lo que en cumplimiento de esta disposición procede analizar, en primer lugar, la existencia de los actos impugnados que se deduzcan del estudio integral de la demanda, en términos de la jurisprudencia 98/2009, del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(14)
Al respecto, es menester precisar que del examen de la demanda de controversia constitucional se pone de manifiesto que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., junto con los respectivos titulares de los Poderes Judicial y Legislativo de dicha entidad federativa (estos últimos se adhirieron a la demanda con motivo de un requerimiento formulado por el Ministro instructor), en su carácter de representantes de dicho Estado, demandan la invalidez de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez, respecto del mencionado Estado de Q.R., expedidos el tres de marzo de dos mil once por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como del presidente de la República, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo de la Federación, la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden al Estado actor y a sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil once y sucesivos.
Asimismo, del escrito de ampliación de la demanda de controversia constitucional se desprende que el Estado actor demanda la emisión del acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal dos mil trece de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dicho año, así como la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden por derecho al Estado de Q.R. y sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil trece.
Ahora bien, de las constancias de autos se advierte que las autoridades demandadas reconocieron en sus respectivos escritos de contestación de demanda, que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía expidió los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez, así como la emisión del Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal dos mil trece, de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dicho año; los cuales constituyen dos de los actos impugnados, cuya existencia debe tenerse por acreditada en términos de los artículos 95 y 200 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo permite su artículo 1o.
Por cuanto hace a los actos demandados del presidente de la República, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo de la Federación, consistentes en la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden al Estado actor y a sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos de los presupuestos de egresos de la Federación para los ejercicios fiscales dos mil once y dos mil trece, cuya existencia negó la mencionada autoridad demandada; debe decirse que no se hará pronunciamiento específico en el apartado de procedencia de la presente ejecutoria, en virtud de que dichos actos no se controvierten de manera independiente, sino en vía de consecuencia de los resultados del censo controvertidos, es decir, con motivo de una alegada exclusión de localidades que el Estado actor afirma forman parte de su territorio, por lo que los mencionados actos se encuentran supeditados a que la parte actora acredite la procedencia de sus pretensiones, lo cual constituye una cuestión del fondo de la controversia.
QUINTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia o de sobreseimiento, ya sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan, al constituir una cuestión de orden público y estudio preferente, las cuales se abordarán en orden diverso al propuesto conforme a la siguiente metodología:
1. Con tal propósito, es pertinente destacar que el director general adjunto de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación de dicho organismo público autónomo, afirmó que, en la especie, se actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 10, fracción II y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues señaló que dicha institución no tiene legitimación pasiva ad causam, al erigirse como un organismo público autónomo con competencia derivada o coordinada.
La mencionada causa de improcedencia debe desestimarse por infundada, pues como ya se expuso en el capítulo de legitimación de las partes, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía sí se encuentra legitimado pasivamente, pues tiene el carácter de un órgano constitucionalmente dotado de plena autonomía, en términos del artículo 26 de la Constitución General, por lo que no tiene dependencia jerárquica alguna en relación con los órganos originarios de la Federación, habida cuenta que emitió uno de los actos impugnados en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas constitucionalmente, el cual es susceptible de incidir en los derechos patrimoniales de la entidad federativa actora y, por ende, es inconcuso que le corresponde la defensa del acto impugnado, máxime que el Tribunal Pleno ha sostenido que las controversias constitucionales constituyen una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las respectivas facultades de cualquiera de los diferentes niveles de gobierno o que de alguna manera se traduzcan en una invasión a su ámbito competencial.
2. El subprocurador fiscal federal de Amparos, al dar contestación a la demanda de controversia constitucional en representación del presidente de la República, argumentó, entre otras cuestiones, que debe decretarse el sobreseimiento en términos del artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 11, primer párrafo, 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, en relación con el 105, fracción I, de la Constitución Federal, por considerar que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R. carece de legitimación procesal activa para promover, en representación de dicha entidad federativa, el medio de control constitucional que nos ocupa, dado que dicha representación la ejercen conjuntamente la Legislatura Estatal, el gobernador del Estado y el Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad federativa, como titulares de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como que el promovente recabó, después de la fecha de interposición de la demanda, el consentimiento de los mencionados funcionarios, siendo que éste debió ser anterior a la presentación de la demanda.
La causa de inejercitabilidad de la controversia constitucional en comento, también resulta infundada, pues si bien inicialmente el escrito de demanda de controversia constitucional fue signado únicamente por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R.; lo cierto es que con posterioridad los Poderes Judicial y Legislativo de dicha entidad federativa, se adhirieron a la demanda con motivo de un requerimiento formulado por el Ministro instructor, por lo que es inconcuso que, en la especie, sí se colma con el requisito previsto en el artículo 51 de la Constitución Local de la mencionada entidad, el cual otorga la representación legal del Estado de Q.R. demanera conjunta a los titulares de los tres Poderes del Estado, máxime que es criterio reiterado de esta Segunda Sala que la falta de suscripción de la demanda por alguno de los indicados titulares no produce como efecto inmediato la improcedencia de la controversia, ya que al haber expresado uno de ellos, legitimado para tal efecto, su voluntad de instar la acción, esa omisión puede corregirse debiéndose hacer la prevención correspondiente.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada número 2a. XLVI/2009 (N.. Registro IUS: 167281), de esta Segunda Sala, del rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FALTA DE SUSCRIPCIÓN DE LA DEMANDA POR ALGUNO DE LOS TITULARES DE LOS PODERES EJECUTIVO, LEGISLATIVO O JUDICIAL DEL ESTADO DE Q.R., A QUIENES LA CONSTITUCIÓN LOCAL LES CONFIERE LA REPRESENTACIÓN CONJUNTA DE LA ENTIDAD FEDERATIVA, PUEDE CORREGIRSE DEBIÉNDOSE HACER LA PREVENCIÓN CORRESPONDIENTE."(15)
3. El presidente de la República y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en su respectiva contestación de demanda (y el primero también la reitera en la contestación a la ampliación de la demanda), hicieron valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 76, fracción XI y 105, fracción I, de la Constitución «Federal», por considerar que lo planteado por la actora se relaciona con un conflicto de límites territoriales, cuya resolución no es competencia de este Alto Tribunal sino del Senado, al estimar que la pretensión principal de la actora es que en el Censo dos mil diez se incluyan dentro del territorio de Q.R., las 191 localidades que reclama; lo que a su parecer, implica solicitar al Máximo Tribunal que decida cuál es el límite territorial de dicha entidad respecto de los Estados de C. y Yucatán.
Al respecto, es pertinente destacar que en la demanda de controversia constitucional el Estado actor argumentó, entre otras cuestiones, que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez, respecto del Estado de Q.R., constituyen un acto de privación carente de fundamentación y motivación, por considerar que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía excedió su ámbito de atribuciones al dejar de incluir a 191 comunidades pertenecientes al Estado de Q.R., y así excluir a 27,581 de sus habitantes, lo que afirmó, implica que dicha entidad federativa y sus Municipios dejen de percibir lo que les corresponde por concepto de aportaciones federales, las cuales se calculan y distribuyen conforme a fórmulas que emplean como uno de sus factores la última información oficial de población dada a conocer por aquella institución.
De lo expuesto se pone de manifiesto que no se está en presencia de un conflicto de límites,(16) pues en la especie el acto principal impugnado consiste en el resultado final del Censo General de Población y Vivienda dos mil diez, correspondiente al Estado de Q.R., ya que éste considera que al verse disminuida su población, se afecta el monto de las aportaciones federales que corresponden a dicha entidad federativa y sus Municipios, por lo que también reclama las reducciones de las participaciones federales que le corresponden; de ahí que el análisis de los actos impugnados únicamente se ceñirá a revisar si precisamente existió la segregación que acusa el actor, respecto de los censos generales de población y vivienda anteriores, emitidos por el propio Instituto Nacional de Estadística y Geografía y, si ésta tiene algún fundamento legal.
En virtud de lo anterior, es dable concluir que no se actualiza la causa de improcedencia que los demandados plantearon (y que por cierto también hizo valer la entonces procuradora general de la República, pero sustentándola en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, por lo que debe tenerse por desestimada en los mismos términos). Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 41/2011, en sesión del doce de febrero de dos mil trece.
4. Asimismo, tanto el presidente de la República como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en su respectiva contestación de demanda (el primero también la reitera en la contestación a la ampliación de la demanda) hicieron valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia,(17) por considerar que en el Senado de la República está pendiente de resolución un conflicto sobre límites territoriales entre los Estados de Q.R., C. y Yucatán, en términos de los artículos 76, fracción XI, de la Constitución «Federal», y el artículo tercero transitorio del decreto de reformas a la Constitución publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de diciembre de dos mil cinco.
La causa de improcedencia en comento se refiere a la figura jurídica de la litispendencia, en virtud de que se actualiza en los casos en que se encuentra pendiente de resolver una diversa controversia constitucional contra idénticas normas generales o actos, siempre que exista identidad de partes, actos y conceptos de invalidez; la cual tiene su génesis en evitar el dictado de sentencias contradictorias, en los casos en que se pretende impugnar una cuestión litigiosa que se encuentra sub júdice ante este Alto Tribunal.
En ese orden de ideas, es patente que resulta infundada la causa de improcedencia en comento pues, por una parte, no existe una diversa controversia constitucional que se encuentre pendiente de resolver, en la que haya identidad de partes, actos y conceptos de invalidez, habida cuenta que, por otra parte, el hecho afirmado por las demandadas en el sentido de que se encuentra pendiente de resolver en el Senado de la República un conflicto sobre límites territoriales entre los Estados de Q.R., C. y Yucatán, no actualiza los supuestos de la causa de inejercitabilidad de mérito pues, como ya se expuso en esta ejecutoria, el Estado actor no planteó en su demanda inicial un conflicto de la aludida naturaleza jurídica (limítrofe), sino impugnó claramente los resultados finales del Censo General de Población y Vivienda dos mil diez, correspondiente al Estado de Q.R., por considerar que se excluyen indebidamente localidades que se encuentran dentro de su territorio, así como su población, por lo que es inconcuso que la litis constitucional no versa sobre un conflicto limítrofe, sino en la alegada no inclusión de comunidades.
Por este último motivo, también resulta infundado el planteamiento que hace el instituto demandado en su contestación de demanda, en el sentido de que el actor primero debió solicitar por los medios legales existentes, la definición y resolución del conflicto de límites territoriales, así como agotar los medios ordinarios que prevén los artículos 46 y 76, fracción XI, de la Constitución «Federal», para dilucidar dicha problemática, tan pronto conoció cuáles serían las localidades a censar que no se incluirían dentro de su territorio; pues se reitera que, en la especie la parte actora no plantea un problema jurídico de la mencionada naturaleza jurídica, sino únicamente controvierte que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía no haya incluido dentro de los resultados finales del Censo General de Población y Vivienda dos mil diez, diversas localidades como parte del Estado de Q.R., por considerar que carece de atribuciones para actuar en ese sentido (y, en vía de consecuencia, la alegada reducción en los montos de las aportaciones federales); lo que pone de manifiesto que la litis constitucional se centra únicamente en dilucidar si existió la segregación que refiere el actor, respecto de los censos generales de población y vivienda anteriores, y en su caso, si ésta tiene algún fundamento legal.
5. De igual forma, tanto el presidente de la República como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en su respectiva contestación de demanda (el primero también la reitera en la contestación a la ampliación de la demanda), hicieron valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia,(18) por considerar que el actor no agotó la vía legalmente prevista para la resolución del conflicto, ya que afirmaron, por una parte, que el secretario de Gobierno del Estado de Q.R., con fundamento en los artículos 40, fracción III y 41 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, solicitó al INEGI la rectificación de los datos resultantes del Censo 2010, en los límites territoriales de los Estados de C., Yucatán y Q.R., y que dicho medio legal aún se encuentra pendiente de resolver, por lo que no ha sido agotado; además, señalaron que la parte actora no ha agotado el recurso de revisión previsto en el título V de la citada Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, por lo que si no estaba de acuerdo en la metodología y resultados del Censo dos mil diez, debió presentar y agotar dichos recursos, previo a la promoción del juicio constitucional.
Para verificar si se actualiza la causa de improcedencia en comento, prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, es pertinente precisar que ésta se configura cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.
La mencionada causa de improcedencia se encuentra relacionada con el principio de definitividad que rige en las controversias constitucionales, el cual obliga al órgano promovente a agotar previo a su promoción, los recursos ordinarios o medios de defensa legales que la ley establece para modificar, revocar o nulificar el acto impugnado, pues el aludido juicio se concibió como un medio extraordinario de carácter constitucional que sólo procede en casos excepcionales, como lo son, entre otros, aquellos que ya no son susceptibles de ser revisados a través de los citados recursos o medios de defensa ordinarios.
El principio de definitividad encuentra su justificación en el hecho de que, al tratarse la controversia constitucional de un medio extraordinario de defensa, el promovente debe, previamente a su instauración, acudir a las instancias que puedan producir la insubsistencia del acto que le produce afectación.
Cabe destacar que los medios ordinarios de defensa son instituidos en las leyes para que los afectados los hagan valer, y sólo en el caso de no obtener sentencia favorable, procede el medio extraordinario de defensa, como es la controversia constitucional.
Asimismo, es pertinente precisar que los recursos administrativos tienen principalmente los siguientes objetivos:(19)
a) Autolimitar las atribuciones discrecionales de la autoridad administrativa.
b) Controlar la actividad administrativa.
c) Proteger los derechos de los administrados.
d) Disminuir la carga de los tribunales administrativos.
En torno a la causa de improcedencia en comento, el Tribunal Pleno ha sostenido el criterio contenido en las tesis jurisprudenciales P./J. 12/99, publicada en la página doscientos setenta y cinco, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, y P./J. 55/2001, consultable en la página novecientos veinticuatro, T.X., abril de dos mil uno, ambas de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indican, respectivamente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO, ASÍ COMO POR CONSENTIMIENTO. El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le envía el Congreso Local para su sanción, promulgación y publicación, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobación y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento, lo cual lo legitima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisión implica su plena aprobación y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sería improcedente en términos de lo dispuesto en las fracciones VI y VIII del artículo 19, esta última en relación con el artículo 10, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, como porque consintió los actos dentro del proceso legislativo."
Luego, tanto de la interpretación de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, como del contenido de los criterios jurisprudenciales transcritos, se advierte que la hipótesis a que alude dicha causa de improcedencia implica el respeto a un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, del que se desprenden tres supuestos que posibilitan su configuración, consistentes en:
1) Que exista una vía legalmente prevista en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, la que no se haya agotado previamente y mediante la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado, de manera tal que pudiera dar solución al conflicto que se plantea;
2) Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado el acto combatido en este medio de control constitucional; y,
3) Que el acto cuya invalidez se demande haya sido emitido dentro de un procedimiento no concluido, esto es, que se encuentre pendiente del dictado de la resolución definitiva que lo dé por concluido y en contra de la cual pudiera promoverse este juicio constitucional, así como, en su caso, de las cuestiones relativas a aquél desde su inicio.
Ahora bien, las autoridades demandadas señalan que se encuentra pendiente de resolver la rectificación que solicitó el Estado actor de los datos resultantes del Censo 2010, en los límites territoriales de los Estados de C., Yucatán y Q.R., así como que la parte actora no ha agotado el recurso de revisión previsto en el título V de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
Por cuanto hace a la "rectificación" que refieren las autoridades demandadas, debe precisarse que dicha cuestión ya fue analizada por esta Segunda Sala, al resolver el recurso de reclamación 44/2011-CA, derivado de la presente controversia constitucional, por mayoría de cuatro votos, en sesión del nueve de noviembre de dos mil once, al señalar lo siguiente:
"Ahora bien, no asiste la razón al recurrente, porque lo previsto en el artículo 41 transcrito, no puede interpretarse como el ejercicio de un medio de impugnación legal, pues únicamente se refiere al supuesto consistente en que el informante del sistema pueda solicitar la rectificación de los datos estadísticos o geográficos para que sean acordes con la información proporcionada, pero de ninguna manera constituye un medio para impugnar las resoluciones del Instituto Nacional de Geografía y Estadística; esto es, se entiende que prevé la posibilidad de rectificación a fin de que se aclare y/o corrija la información que se demuestre es incompleta o equívoca, de donde es claro que no se trata de un medio de defensa que se traduzca en la revocación o modificación de los resultados del censo; por lo que si a la fecha esa rectificación no se encuentra resuelta, ello no implica que la controversia constitucional resulte improcedente, pues no se está ante un medio de defensa, sino de rectificación."
De la mencionada reproducción se pone de manifiesto que esta Segunda Sala ya determinó que la rectificación prevista en el artículo 41 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, no puede considerarse como el ejercicio de un medio de impugnación legal, pues se refiere al supuesto consistente en que el informante del sistema pueda solicitar la rectificación de los datos estadísticos o geográficos para que sean acordes con la información proporcionada, pero que no constituye un medio para impugnar las resoluciones del Instituto Nacional de Geografía y Estadística; de ahí que dicho pronunciamiento tiene el carácter de cosa juzgada, por lo que no puede ser controvertido en forma alguna y, por ende, debe prevalecer para seguir rigiendo en el presente asunto y desestimar en esos términos los planteamientos relativos.
C. esta última conclusión, el hecho de que esta Segunda Sala, al resolver la diversa controversia constitucional 53/2011, en sesión del tres de julio de dos mil trece, por mayoría de tres votos, determinó que la rectificación de datos prevista en el citado artículo 41 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía, no se refiere a la información derivada del censo de población y vivienda, sino a los datos que los informantes le aportan al propio instituto, así como que éstas son las personas físicas o morales a quienes se les solicitan datos para fines estadísticos; de ahí que en ese aspecto se evidencia aún más lo infundado de la causa de improcedencia en análisis.
En relación con el recurso de revisión que refieren las autoridades demandadas, es pertinente destacar que se encuentra regulado en los artículos 113 al 126 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, y pueden hacerlo valer los interesados en contra de los actos o resoluciones que emita el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, o cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda, el cual se caracteriza por las notas torales siguientes:
• El plazo para su interposición es de quince días contados a partir del día siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución o se tengaconocimiento del acto que se recurra.
• Debe presentarse ante el propio instituto y será resuelto por el superior jerárquico del servidor público que haya emitido la resolución impugnada o haya realizado el acto impugnado, salvo que se trate de resoluciones o actos del presidente del instituto, en cuyo caso será resuelto por la junta de gobierno.
• La interposición del recurso de revisión puede suspender la ejecución de la resolución o del acto impugnado (cuando lo solicite expresamente el recurrente; no se siga perjuicio al interés social y, en su caso, se garantice el crédito fiscal tratándose de la imposición de multas).
• Se desechará por improcedente el recurso de revisión cuando se interponga contra los siguientes actos o resoluciones:
I. Que sean materia de otro recurso o medio de defensa que se encuentre pendiente de resolución, presentado por el mismo promovente y por el mismo acto o resolución impugnado;
II. Que no afecten los intereses jurídicos del promovente;
III. Consumados de un modo irreparable; y,
IV. Consentidos expresamente.
• La autoridad encargada de resolver el recurso de revisión puede desecharlo por improcedente o sobreseerlo; confirmar el acto impugnado; declarar la inexistencia del acto impugnado o revocarlo total o parcialmente; y, modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.
• El recurso de revisión es de interposición optativa, pues pueden hacerlo valer los interesados en contra de los actos o resoluciones que emita el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, o bien en los casos que proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.
De las mencionadas características descuella la naturaleza opcional del recurso de revisión en comento, pues puede agotarse o no antes de acudir a la vía jurisdiccional que corresponda; la cual debe encontrarse prevista legalmente y ser idónea para revocar, modificar o nulificar el acto impugnado en la controversia constitucional, de manera tal que pudiera dar solución al conflicto que se plantea en esta última.
Lo anterior tiene singular relevancia, dado que el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 41/2011, en sesión del doce de febrero de dos mil trece, sostuvo el criterio de que la existencia de un medio de impugnación no es suficiente para considerar improcedente dicho juicio constitucional, en virtud de que aquél únicamente debe agotarse para su procedencia cuando en los conceptos de invalidez planteados en la demanda de controversia constitucional no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino que su transgresión se haga derivar de la vulneración a normas locales.
Por tanto, es evidente que si el Estado actor hizo valer en su escrito de demanda de la presente controversia constitucional violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, entre las que destacan planteamientos que presuntamente comportan transgresiones a los artículos 14, párrafo segundo, 16, 26, apartado B, 115, fracción IV, inciso b), y 126, constitucionales, por considerar que el instituto demandado carece de competencia constitucional para modificar la superficie territorial de las entidades federativas; que no se cumplieron las formalidades esenciales de todo procedimiento para privarlos de sus derechos, a través de la exclusión de 191 comunidades que forman parte de su territorio; que el acto impugnado carece absolutamente de fundamentación y motivación; que el mencionado instituto se extralimitó en sus facultades constitucionales; y que el Estado actor y sus Municipios no van a percibir lo que les corresponde por concepto de aportaciones federales; éstas no podrían ser dilucidadas en alguna vía jurisdiccional ordinaria, pues las cuestiones relacionadas con la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Se expone tal aserto, en virtud de que la exigencia de que se agote la vía legalmente prevista para la solución del conflicto que subyace en la controversia constitucional, sólo procede cuando se surta la competencia del órgano jurisdiccional correspondiente, pues es el que puede determinar si se infringió la normatividad secundaria aplicable, pero no cuando las violaciones planteadas en la demanda de controversia constitucional impliquen transgresión directa a la Constitución Federal, pues en tal hipótesis, el mencionado órgano carecería de competencia para pronunciarse al respecto, dada la competencia constitucional exclusiva de la que se ha dado noticia.
Sobre tales premisas, es inconcuso que al actualizarse una excepción al principio de definitividad que rige a las controversias constitucionales, puede promoverse esta instancia constitucional directamente sin antes hacer valer la vía jurisdiccional ordinaria correspondiente, por lo que tampoco es necesario agotar el recurso de revisión previsto regulado en los artículos 113 al 126 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, dado que su interposición es de naturaleza optativa y, por ende, no puede dotársele de una obligatoriedad que no lo caracteriza; de ahí que en la especie no se actualiza la causa de improcedencia de mérito.
Sirve de apoyo a la mencionada conclusión, la jurisprudencia número 136/2001, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, del rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(20)
Así como, por analogía, la diversa jurisprudencia 2a./J. 99/2004, de esta Segunda Sala, de rubro: "INCONFORMIDAD. COMO EL RECURSO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, ES UN MEDIO DE DEFENSA OPCIONAL, NO ES NECESARIO AGOTARLO ANTES DE PROMOVER EL AMPARO."(21)
6. Por otra parte, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía planteó en su contestación de demanda, la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia,(22) por considerar que el actor promovió su demanda de controversia constitucional de manera extemporánea, al no haberla presentado dentro de los plazos establecidos en el artículo 21 de la citada legislación, a partir de que conoció el Acuerdo por el que se establecen las bases para la coordinación, participación y colaboración en la organización, levantamiento, procesamiento y publicación del Censo de Población y Vivienda 2010, así como el material cartográfico y los catálogos de localidades de todos los Municipios que conforman el territorio de Q.R. (29 de enero, 21 de febrero, 22 de marzo y 23 de abril del 2010).
La mencionada causa de inejercitabilidad debe desestimarse al ya haberse analizado por esta Segunda Sala, al resolver el recurso de reclamación 44/2011-CA, derivado de la presente controversia constitucional, por mayoría de cuatro votos, en sesión del nueve de noviembre de dos mil once, pues se sostuvo lo siguiente:
"Asimismo, es infundado el agravio en el que la parte recurrente plantea que el acuerdo recurrido transgrede lo dispuesto en el artículo 25 de la ley reglamentaria, toda vez que la demanda de controversia constitucional se presentó fuera del término previsto en el artículo 21 de la ley de la materia; lo anterior es así, porque la recurrente no toma en cuenta que la controversia se promovió en contra del acto definitivo emitido por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, a saber los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010 del Estado de Q.R., y notificados al Poder Ejecutivo de dicho Estado mediante oficio número 100./77/2011, de fecha tres de marzo de dos mil once y recibido el mismo día por el Estado de Q.R..
"En efecto, si bien el Estado de Q.R. pudo tener conocimiento previo de actos relacionados con el Censo de Población y Vivienda 2010, como serían los que refiere el recurrente, consistentes en el ‘Acuerdo por el que se establecen las bases para la coordinación, participación y colaboración en la organización, levantamiento, procesamiento y publicación del Censo de Población y Vivienda 2010’, y la solicitud para colaborar en la revisión de la cartografía y catálogos, también lo es que el actor combatió el acto que culminó el proceso seguido por el instituto recurrente, a saber, el acto consistente en los resultados definitivos del censo cuestionado, que viene a ser el acto definitivo que contiene los actos en torno a la organización, levantamiento y procesamiento de dicho censo."
La transcripción preinserta pone de relieve que esta Segunda Sala ya determinó, con el carácter de cosa juzgada, que la presente controversia constitucional fue promovida de manera oportuna, en virtud de que la parte actora impugna los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez, respecto del Estado de Q.R., y no así los actos intermedios que se dieron dentro del procedimiento de levantamiento censal que refiere la autoridad demandada; de ahí que resulta infundada la causa de improcedencia relativa.
7. El presidente de la República hizo valer en su contestación de demanda, como causa de improcedencia, que la parte actora carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional, por estimar que con el Censo 2010 no se viola su esfera competencial y que dicho acto deriva del ejercicio de las facultades que la Constitución y las leyes confieren al INEGI y al Ejecutivo Federal.
Para verificar si en la especie se actualiza la mencionada causa de inejercitabilidad, es pertinente destacar que el criterio de interés legítimo en controversia constitucional, que actualmente sostiene esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, parte del reconocimiento de que este medio de control constitucional tiene como objeto principal de tutela, el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, para resguardar el sistema federal y, por tanto, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la citada Norma Fundamental, cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de afectación.
Al respecto, apoya lo anterior la tesis aislada emitida por esta Segunda Sala, del rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN."(23)
Conforme al criterio que subyace en la tesis invocada, esta Segunda Sala considera que el Estado de Q.R. sí tiene el interés legítimo necesario para impugnar los actos que refiere en su demanda y en su escrito de ampliación; en virtud de que hace depender la afectación en su esfera de atribuciones de la disminución en los montos de las aportaciones y participaciones federales que pudiera resentir con motivo de la emisión del censo de población controvertido.
Además, cabe destacar que el artículo 2o. de la Ley de C.F., en lo que respecta a la participación de los Municipios en las participaciones federales, señala lo siguiente:
"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.
"...
"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:

Ver fórmula


"Las entidades deberán rendir cuenta comprobada de la totalidad de la recaudación que efectúen de cada uno de sus impuestos y derechos locales. La fórmula anterior no será aplicable en el evento de que en el año de cálculo la recaudación federal participable sea inferior a la observada en el año 2007. En dicho supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido de dicho fondo en el año 2007. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá solicitar a las entidades la información que estime necesaria para verificar las cifras recaudatorias locales presentadas por las entidades.
"También se adicionará al fondo general un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.
"Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.
"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de C.F. podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la Legislatura respectiva."
Del precepto legal transcrito se desprende que en la fórmula para calcular el Fondo General de Participaciones se incluye la variable ni, la cual corresponde a la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía para la entidad correspondiente; de lo que válidamente se puede derivar la posibilidad de que los actos impugnados sí afecten al Estado actor, en tanto que los datos proporcionados por el censo general de población y vivienda efectuado por el instituto demandado, serán tomados en cuenta por lo que a su población se refiere, para la realización del cálculo de las participaciones federales que les corresponderá a cada uno de los Municipios que formen parte de las entidades federativas.
Por tanto, en el caso a estudio se advierte la existencia de un principio de afectación, en tanto que lo planteado por el Estado actor se relaciona con la eventual afectación a los montos que tiene derecho por concepto de participaciones federales, con motivo de la actuación del instituto demandado que supuestamente excluyó diversas localidades que la parte actora afirmó forman parte de su territorio, por lo que son estas manifestaciones, las que pueden ser susceptibles de analizarse en la presente controversia constitucional; de ahí que tampoco se configura la causa de improcedencia que planteó una de las autoridades demandadas. Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 41/2011, en sesión del doce de febrero de dos mil trece.
8. Por otra parte, debe desestimarse el planteamiento que el presidente de la República hizo valer como causa de improcedencia, en el sentido de que la parte actora no señala específicamente el acto que demanda del Ejecutivo ni demuestra su existencia; pues como se expuso en el considerando cuarto de esta ejecutoria, el Estado actor demanda del mencionado titular del Ejecutivo Federal la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden al Estado actor y a sus Municipios, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos de los presupuestos de egresos de la Federación para los ejercicios fiscales dos mil once y dos mil trece, así como la emisión del acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal dos mil trece de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dicho año (este último acto emitido por una autoridad subordinada a la demandada); además, el hecho de que la propia autoridad demandada haya negado la existencia de los primeros actos (sólo reconoció que es cierto el último acto), no implica que deban tenerse por inexistentes y decretarse el sobreseimiento respecto de dichos actos, pues éstos no se controvierten de manera autónoma, sino en vía de consecuencia de los resultados del censo controvertidos, es decir, con motivo de una alegada exclusión de localidades que el Estado actor afirma forman parte de su territorio, por lo que los mencionados actos se encuentran supeditados a que la parte actora acredite la procedencia de sus pretensiones, lo cual constituye una cuestión del fondo de la controversia.
Se expone tal aserto, pues como el actor controvierte que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía no haya incluido dentro de los resultados finales del Censo General de Población y Vivienda dos mil diez, diversas localidades como parte del Estado de Q.R. (191), por considerar que carece de atribuciones para actuar en ese sentido y, en vía de consecuencia, la alegada reducción en los montos de las aportaciones federales; es inconcuso que la litis constitucional se centra únicamente en dilucidar si existe la segregación que refiere el actor, respecto de los censos generales de población y vivienda anteriores y, en su caso, si ésta tiene algún fundamento legal, lo que obviamente impactará en la decisión que deba tomarse en torno a los actos impugnados de manera accesoria, pero ello se hará una vez que se aborde el estudio del fondo del asunto y no en este considerando de causas de improcedencia.
9. También deben desestimarse por infundados los planteamientos con los que el presidente de la República pretende demostrar que no podrían concretarse los efectos de una eventual declaración de invalidez, por considerar que se afectarían a los otros dos Estados que participan junto con la entidad actora en un conflicto de límites territoriales, ya que la población que se agregue a Q.R. se tendría que restar de Yucatán y/o C., por lo que la sentencia tendría efectos respecto de entidades federativas y Municipios que no son parte en la presente controversia constitucional.
Es así, en virtud de que la mencionada autoridad demandada parte de una falsa premisa, consistente en que la pretensión del Estado actor es que se resuelva el aludido conflicto limítrofe; sin embargo, como se ha expuestode manera reiterada en esta ejecutoria, la parte actora no hizo valer un problema jurídico que participe de dicha naturaleza jurídica, sino controvierte que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía no haya incluido dentro de los resultados finales del Censo General de Población y Vivienda dos mil diez, diversas localidades como parte del Estado de Q.R., por lo que la litis constitucional versará en dilucidar si existió la exclusión que refiere el actor, partiendo de los censos generales de población y vivienda anteriores y, en su caso, si ésta se encuentra justificada legalmente.
Por consiguiente, es evidente que en la especie sí podrían concretarse los efectos de una hipotética declaración de invalidez, pues en el supuesto de que el Estado actor demuestre que efectivamente el instituto demandado haya excluido indebidamente las localidades que aquél refiere, sin existir causa legal alguna que justifique su actuar, entonces tendrían que tomarse las medidas pertinentes para lograr que la mencionada decisión pueda tener eficacia en términos del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, y si bien ello eventualmente podría consistir en ordenar que se incluyan las comunidades que fueron segregadas, lo cierto es que no se causaría perjuicio a los Estados que refiere la parte demandada en el supuesto descrito, pues se partiría de la base de que las localidades ya habían sido reconocidas en censos pasados como parte del Estado de Q.R. y que no le fueron tomadas en cuenta en el censo impugnado; de ahí lo infundado de la causa de improcedencia en comento, máxime que se encuentra relacionada con el fondo de la controversia constitucional, por lo que resulta necesario realizar el correspondiente estudio de los conceptos de invalidez planteados, según se advierte de la jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte, del rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(24)
10. Por otra parte, cabe precisar que no se hará mayor pronunciamiento en torno a la causa de improcedencia que hizo valer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en su contestación a la ampliación de la demanda de controversia constitucional,(25) en virtud de que mediante resolución del diecinueve de junio de dos mil trece, pronunciada en el recurso de reclamación 13/2013-CA, la Primera Sala de este Alto Tribunal determinó que no debía tenerse a dicho instituto como autoridad demandada en la ampliación, al no haber estado involucrado con los actos impugnados en el escrito relativo, máxime que los argumentos que al respecto planteó, versan exclusivamente sobre el acto que a su parecer, le atribuyó nuevamente la parte actora.
11. Por cuanto hace a las causas de improcedencia que hizo valer el procurador fiscal de la Federación, al dar contestación a la ampliación de la demanda de controversia constitucional en representación del presidente de la República, previstas en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria,(26) consistentes en que el acto impugnado no constituye un hecho superveniente susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación de la parte actora cuando se presentó la demanda inicial, y que tenga conexidad con los hechos originalmente impugnados; que los actos impugnados no son relevantes para dilucidar la litis establecida por el Ministro instructor, quien señaló que la litis se circunscribe a dilucidar únicamente la legalidad de los resultados del Censo 2010, y no así la correcta cuantificación y distribución de las participaciones y aportaciones federales; y que la parte actora carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional, o en su caso, para ampliarla, en virtud de que el acuerdo impugnado en la ampliación de demanda no es un acto definitivo, sino una mera estimación preliminar y provisional que aún no afecta de manera definitiva la esfera jurídica del actor; debe decirse que también resultan ineficaces, pues ya fueron analizadas por la Primera Sala de este Alto Tribunal, al resolver el recurso de reclamación 12/2013-CA, derivado de la presente controversia constitucional, por unanimidad de votos, en sesión del diecinueve de junio de dos mil trece, pues sostuvo lo siguiente: (sólo se destacan las partes conducentes)
"El recurrente considera que el Estado de Q.R. carece de interés legítimo para impugnar los actos combatidos en la ampliación de demanda debido a que no son definitivos y, por ende, no afectan aún su esfera jurídica. Ello, toda vez que el acuerdo de diecisiete de enero de dos mil trece es sólo una estimación, preliminar y provisional, que puede ser modificada a lo largo del año atendiendo a diversos factores, en términos de los artículos 7o. de la Ley de C.F., tercero del propio acuerdo combatido y primero del diverso acuerdo publicado el treinta de enero de dos mil trece.
"...
"En el caso que nos ocupa, resulta evidente que el acuerdo mediante el que se da a conocer a las entidades federativas la calendarización y distribución de las participaciones y aportaciones federales para el ejercicio fiscal de dos mil trece, ni los montos asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el mismo ejercicio fiscal, son emitidos dentro de una alguna etapa que vaya a concluir con una resolución diversa, tienen el carácter de determinaciones definitivas con los datos con que se cuenta al momento de su emisión y con ese carácter ambos fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dos mil trece.
"La eventual modificación de los montos establecidos en dichos actos, y en concreto en el acuerdo impugnado no afecta su carácter de definitivos, pues la posibilidad de que se realicen ajustes a los montos atiende a factores que pueden variar respecto del momento de su aprobación, tales como la recaudación federal participable obtenida, el cambio de los coeficientes de participación y la población según las últimas cifras oficiales dadas a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; sin embargo, desde el momento de su publicación y hasta que esos ajustes se realicen son los montos conforme con los cuales se hará entrega a los Estados y Municipios.
"Por tanto, resulta infundado el argumento de que no se trata de actos definitivos.
"...
"De conformidad con los artículos 44, último párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 3o. de la Ley de C.F., la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación antes del treinta y uno de enero el monto y la calendarización del gasto federalizado para contribuir a mejorar la planeación del gasto de las entidades federativas y de los Municipios.
"Si bien dicha determinación se realiza por cada ejercicio fiscal, tratándose de participaciones federales se hará un cálculo provisional cada mes, considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediato anterior, que será repartido a las entidades federativas según corresponda.
"El artículo 7o., párrafo segundo, de la Ley de C.F. establece expresamente, que la naturaleza de este reparto mensual es de un anticipo a cuenta de participaciones. Estas entregas mensuales serán ajustadas por la Federación con base en la recaudación obtenida en ese periodo, el cambio de los coeficientes de participación y la población según las últimas cifras oficiales dadas a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, liquidando las diferencias resultantes.
"De lo anterior se advierte que en el acuerdo de diecisiete de enero de este año, se da a conocer a las entidades federativas la calendarización y distribución de las participaciones y aportaciones federales para el ejercicio fiscal de dos mil trece, por lo que desde ese momento, los recursos son repartidos según lo dispuesto en él, por lo que la aducida afectación al Estado de Q.R., se causaría desde su publicación.
"Y si bien es posible que se realicen ajustes a dichos montos con posterioridad, no existe seguridad de que se modificará la variable poblacional que es la que el Estado considera incorrecta y, por tanto, al ser utilizada para el cálculo de los recursos que le corresponden, le causa afectación. En tanto que el estudio sobre si el factor poblacional utilizado es constitucional o no, corresponderá al fondo del asunto, lo cual llevará a determinar si los conceptos de invalidez aducidos son fundados o infundados, sin que deba determinarse al momento de la admisión de la ampliación de demanda, pues para ello debe desahogarse un periodo probatorio.
"...
"Por tanto, es correcto determinar para efectos de la procedencia que el actor cuenta con interés legítimo, en virtud de que los actos reclamados son susceptibles de causarle un perjuicio o privarle de un beneficio.
"En relación con los precedentes citados por el recurrente para sustentar sus argumentos, cabe señalar que no resultan aplicables al caso, toda vez que en ellos se determinó la falta de interés legítimo, en virtud de que los actos impugnados eran totalmente ajenos a la esfera de los actores, lo que como se vio no ocurre en la controversia constitucional que nos ocupa, pues lo que se reclama es la eventual disminución de los recursos que corresponden al Estado al haberse tomado para su determinación un factor poblacional incorrecto.
"...
"Por otra parte, el recurrente hace valer que en el caso no se configura un hecho superveniente que haga procedente la ampliación de la demanda, pues para ello es necesario que el acto que se pretende impugnar sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al entablarse la litis. Para sustentar su afirmación cita la tesis aislada P.L., de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO SUPERVENIENTE O HECHO NUEVO PARA EFECTOS DE SU AMPLIACIÓN.’
"...
"De lo anterior se advierte que el criterio se flexibilizó y ya no se consideró necesario el cambio del estado jurídico de la litis, sino que es suficiente que los actos introducidos a juicio vía ampliación se encuentren relacionados de manera estrecha con lo originalmente impugnado.
"...
"En el caso, los actos combatidos en la ampliación de la demanda constituyen hechos supervenientes, al haber sido conocidos por el Estado actor con posterioridad a la presentación de la demanda, pero antes del cierre de instrucción, el cual todavía no se ha declarado.
"Y contrario a lo manifestado por el recurrente, los actos combatidos sí guardan una íntima relación con la cuestión inicialmente planteada, que consistió en la impugnación de los siguientes actos: (i) los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez del Estado de Q.R., por no incluir ciento noventa y un localidades que el actor estima le pertenecen; y, (ii) la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales corresponden al Estado, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil once y sucesivos.
"Esta relación se desprende de los artículos 2o. y 46 de la Ley de C.F., en los cuales se establece la fórmula para calcular las participaciones federales y el fondo de aportaciones para el fortalecimiento, respectivamente, prevé la variable ni, la cual corresponde a la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. De igual forma, el artículo 38 del mismo ordenamiento establece que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se calculará en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo con la misma información y el artículo tercero del acuerdo de diecisiete de enero de dos mil trece, el cual señala que las participaciones y demás montos recibidos por cada entidad federativa se ajustarán, entre otros factores, por las últimas cifras oficiales emitidas por dicho instituto.
"De estos artículos se advierte que en el supuesto de que la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía sea errónea, se afectarían directamente los cálculos respectivos. Por tanto, en los actos combatidos se concretaría la supuesta afectación derivada de la no inclusión de ciento noventa y un localidades en el Censo de dos mil diez.
"Por lo que hace a que no puede asumirse que los resultados del Censo de Población y Vivienda dos mil diez hayan sido los utilizados para realizar los cálculos en referencia, es decir, que sea la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; lo cierto es que se presume su utilización, en tanto que la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y Geográfica no establece una periodicidad diversa a aquella en que se realizan los censos, para la emisión de la información, por lo que la determinación de que la información utilizada no es la del Censo de dos mil diez impugnado, sino alguna otra emitida posteriormente, será motivo del estudio de fondo, después de analizar el material probatorio con que se cuente, sin que sea pertinente pronunciarse sobre dicho punto en un acuerdo de mero trámite por no ser una causa de improcedencia notoria y manifiesta.
"En esta línea, si bien la calendarización, estimaciones y demás actos relacionados con las participaciones y aportaciones previstas en el presupuesto de egresos de dos mil once, son de carácter anual, independientes de aquellos establecidos en el presupuesto de egresos de dos mil trece y el acuerdo de diecisiete de enero del mismo año, se encuentran relacionados por la presunción de que fueron elaborados con los resultados del Censo dos mil diez.
"Aun cuando en el acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil doce el Ministro instructor afirmó que la litis no versaba sobre la cuantificación y distribución de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales podrían corresponderle al Estado actor, razón por la cual desechó dos preguntas del cuestionario propuesto para el perito en materia estadística; es pertinente incluir en la litis los planteamientos esgrimidos en la ampliación de demanda, debido a que, como se señaló anteriormente, los actos combatidos en la ampliación serían una consecuencia de la aducida no inclusión de las ciento noventa y un localidades en el Censo de dos mil diez, guardando vinculación con los actos originalmente impugnados."
La transcripción preinserta pone de relieve que la Primera Sala de este Alto Tribunal ya determinó, con el carácter de cosa juzgada, que el acto impugnado sí constituye un hecho superveniente relacionado con los hechos originalmente impugnados; que los actos impugnados sí se relacionan con la litis en esta instancia constitucional, en los términos fijados por el Ministro instructor, ya que los resultados censales impugnados en la demanda inicial pueden incidir en los actos impugnados vía ampliación de demanda; así como que la parte actora sí tiene interés legítimo para promover la ampliación de la demanda de controversia constitucional, por considerar que el acuerdo impugnado en ésta sí es un acto definitivo; de ahí que resultan ineficaces las causas de improcedencia relativas.
En las relatadas condiciones, al no actualizarse las causas de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas, y al no advertir oficiosamente esta Sala que se configure alguna otra, se procede a estudiar el fondo del asunto.
SEXTO. Por razón de método y técnica de estudio, en principio, se aborda el análisis de los conceptos de invalidez compendiados en el resultando cuarto de esta ejecutoria con los numerales 1 y 3, en los que el Estado actor aduce que los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda dos mil diez contravienen el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, pues afirma que dicho acto fue emitido por una autoridad que carece de competencia constitucional para modificar la superficie territorial de las entidades federativas, y sin que se cumplan las formalidades esenciales de todo procedimiento que conlleve la privación de derechos, como es la exclusión de 191 comunidades del Estado de Q.R., con un número total de habitantes de 27,581, causando una afectación sustantiva en la asignación de recursos ordinarios y extraordinarios y, que por tanto, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía se extralimitó en las facultades constitucionales que tiene conferidas, pues no tiene permitido alterar, modificar o suprimir la superficie territorial de una entidad federativa.
Para dar respuesta a los planteamientos relativos, es menester precisar que el artículo 26, apartado B, constitucional establece de manera expresa que el Estado cuenta con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales y de uso obligatorio para la Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, en los términos que establezca la ley reglamentaria, así como que la responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
Por su parte, el artículo 52 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica establece que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía es, conforme a lo dispuesto en el apartado B del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, un organismo público con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio, responsable de normar y coordinar el mencionado sistema, así como de realizar las actividades exclusivas a que se refiere el artículo 59 de dicha ley, entre las que destaca el realizar los censos nacionales.
Asimismo, el artículo 3 de la legislación en comento establece que el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica tiene la finalidad de suministrar a la sociedad y al Estado información de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional, conforme a los principios rectores de accesibilidad, transparencia, objetividad e independencia; en tanto que el artículo 63, fracción I, del propio ordenamiento prevé que para el desarrollo de las actividades estadísticas y geográficas colaborarán con el instituto, los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas.
De igual forma, el artículo 59, penúltimo párrafo, de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica establece que la denominación censos nacionales, que es una facultad conferida en forma exclusiva al Instituto Nacional de Estadística y Geografía, no puede ser empleada en el nombre ni en la propaganda de registros, encuestas o enumeraciones distintas a las que practique dicha institución.
Cabe destacar que el artículo 13 del Reglamento de la Ley de Información Estadística y Geográfica establece que se entiende como censo la enumeración general de todas las unidades que correspondan a un campo de observación predeterminado, independientemente de la forma y del momento en que se apliquen los cuestionarios correspondientes; mientras que el artículo 14 del propio ordenamiento señala que la preparación, organización, levantamiento, tabulación y publicación de los censos nacionales, deberá realizarse de acuerdo con las necesidades de información que se determinen en los servicios nacionales.
Elartículo 15 del reglamento en comento dispone que el censo general de población y vivienda se llevará a cabo cada diez años, y los censos económicos cada cinco años; mientras que los censos agropecuarios se llevarán a cabo cada diez años, sin perjuicio de que las autoridades competentes, atendiendo a los requerimientos de información para el desarrollo, determinen cambios en la periodicidad del levantamiento y conceptualización de los censos correspondientes.
De lo expuesto se advierte que los censos de población y vivienda constituyen la fuente de información estadística más completa sobre la cual se apoya el conocimiento de la realidad nacional, pues permite identificar el rezago social, los grupos vulnerables, las necesidades de la población en materias de salud, educación, vivienda, servicios públicos, entre otras, a efecto de poder elaborar planes y programas que tiendan a mejorar las condiciones de vida de los habitantes en determinada zona geográfica.
En ese contexto, es pertinente destacar que el veintinueve de enero de dos mil diez se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo por el que se establecen las bases para la coordinación, participación y colaboración en la organización, levantamiento, procesamiento y publicación del Censo de Población y Vivienda 2010, en el cual se dieron a conocer las etapas que conforman el procedimiento del evento censal, que inició con dicha publicación, requiriendo la colaboración de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de los Gobiernos Estatales y Municipales.
De las constancias de autos se advierte que el procedimiento censal se llevó a cabo en relación con el Estado actor, en los términos siguientes:
1. Mediante oficio número 100./078/2010, del veintinueve de enero de dos mil diez, el presidente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía comunicó al Gobernador Constitucional del Estado de Q.R., que se llevaría a cabo el levantamiento del Censo de Población y Vivienda 2010 del treinta y uno de mayo al veinticinco de junio de dicho año, solicitándole su colaboración para que a través de las instancias estatales que tuviera a bien designar, se procediera a la revisión de la cartografía y de los catálogos anexos al oficio en comento, dado que serían los instrumentos con los que se efectuaría el evento censal (foja 800 del tomo II del toca formado con motivo de la presente controversia constitucional).
2. Por oficio número SG/SUBGOB/025/2010, del veintidós de marzo de dos mil diez, el subsecretario de Gobernabilidad de la Secretaría de Gobierno del Estado de Q.R., remitió al coordinador estatal del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, las observaciones derivadas del análisis a la cartografía de dicha entidad federativa, que afirmó le fueron enviadas por el titular del Consejo Estatal de Población del Estado de Q.R. -Coespo- (foja 873 del tomo II del aludido toca).
De las mencionadas observaciones destaca la relacionada con el listado de localidades del Estado de Q.R., pues el mencionado consejo señaló que se describen todas las localidades de dicha entidad federativa, pero que no se toman en cuenta las que se ubican en la franja limítrofe entre C. y Yucatán, y que, por tanto, dicha información resulta incompleta (foja 876).
3. Mediante oficio número 604.9.7./242/2010, del veintisiete de abril de dos mil diez, el coordinador estatal del Instituto Nacional de Estadística y Geografía comunicó al subsecretario de Gobernabilidad de la Secretaría de Gobierno del Estado de Q.R., las precisiones sobre las observaciones planteadas al paquete cartográfico de dicha entidad federativa, señalando que efectivamente existe una zona limítrofe en conflicto que se denomina como "zona sin definición CQ" (C.-Q.R.), pero que las localidades que se encuentran en dicha franja siempre se han considerado en todos los eventos estadísticos de carácter sociodemográfico que ha realizado dicha institución, y que el Censo de Población y Vivienda 2010, no sería la excepción; además, refirió que la cobertura de localidades es completa y que algunas de las localidades ubicadas en la zona sin definición, se levantarían "con carga" a C., pero que los resultados serían publicados en forma independiente (fojas 877 y 878 de este toca).
4. Por oficio número 100./77/2011, del tres de marzo de dos mil once, el presidente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía remitió al Gobernador Constitucional del Estado de Q.R., los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, con lo cual concluyó el procedimiento instaurado con motivo de dicho evento censal (foja 907 del mencionado tomo II de este toca).
Ahora bien, el Estado actor argumenta en su demanda de controversia constitucional, esencialmente, que en los resultados censales impugnados se dejaron de incluir 191 comunidades pertenecientes a dicha entidad federativa junto con toda su población, y que dicha exclusión implica que deje de percibir los montos que le corresponden por concepto de aportaciones federales, al haberse modificado la población que en realidad tiene.
Por su parte, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía señaló en su contestación de demanda, esencialmente, que el levantamiento del Censo de Población y Vivienda 2010, se encuentra soportado con los documentos que le fueron presentados al Estado actor, y que éste no demostró en dicho procedimiento ni en la presente controversia constitucional que las 191 localidades que refiere pertenezcan a su territorio, precisando que dicha institución no se encuentra facultada para modificar la integración de las entidades federativas, por lo que negó que haya llevado a cabo la exclusión que refiere la parte actora; además, en su escrito de pruebas ofreció la documental pública consistente en copia certificada de los resultados definitivos de los Censos de Población y Vivienda de 1980, 1990, 2000 y 2010, a efecto de demostrar que los levantamientos censales han sido consistentes.
De lo expuesto se pone de manifiesto que la litis constitucional se circunscribe en dilucidar si existe la exclusión de las 191 localidades que refiere el actor en los resultados censales impugnados, partiendo obviamente de los datos reflejados en los censos generales de población y vivienda anteriores, pues sólo de esta manera podría constatarse si efectivamente el instituto demandado dejó de incluir comunidades que con anterioridad ya se habían reconocido como parte del territorio del Estado de Q.R..
Ahora bien, para acreditar el mencionado extremo, la parte actora ofreció las siguientes probanzas:
1. Copia certificada del Diario Oficial del Supremo Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, del veinticuatro de noviembre de mil novecientos dos, mediante el cual se publicó el decreto presidencial por el que se creó el territorio del Estado de Q.R.;
2. Copia certificada del decreto por el que se suprime el territorio federal de Q.R., publicado en el Pueblo de Veracruz, el veintinueve de junio de mil novecientos quince (según una leyenda plasmada al final del mencionado documento);
3. Copia certificada del Diario Oficial del Gobierno Provisional de la República Mexicana, del catorce de abril de mil novecientos diecisiete, mediante el cual se publicó la Ley de Organización del Distrito Federal y Territorios Federales;
4. Copia certificada del Diario Oficial del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, del diez de diciembre de mil novecientos treinta y uno, mediante el cual se publicó el decreto que modifica los artículos 43 y 45 de la Constitución General de la República, suprimiendo el territorio de Q.R.;
5. Copia certificada del Diario Oficial del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, del dieciséis de enero de mil novecientos treinta y cinco, mediante el cual se publicó el decreto que modifica los artículos 43 y 45 constitucionales;
6. Copia certificada del Diario Oficial de la Federación, del ocho de octubre de mil novecientos setenta y cuatro, mediante el cual se publicó el decreto por el que se reforma el artículo 43 y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Q.R. del día doce de octubre siguiente, en el que se publicó el decreto mediante el cual se erigió dicha entidad federativa en Estado;
7. Copia certificada del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q.R., del doce de enero de mil novecientos setenta y cinco, mediante el cual se publicó el decreto que promulga la Constitución de dicha entidad federativa.
8. Oficio número JLE-QR/3132/2011, signado por el vocal ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Q.R.;
9. Oficio número JLE-QR/4358/2011, signado por el vocal ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Q.R.;
10. Oficio número CIECAS/164/2011, del treinta de noviembre de dos mil once, mediante el cual el encargado de la Dirección del Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico Nacional, mediante el cual remite al consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., el reporte denominado "Estudio de seguimiento de las localidades de las zonas pendientes de asignación para el Estado de Q.R., de acuerdo con los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010";
11. Reporte denominado "Estudio de seguimiento de las localidades de las zonas pendientes de asignación para el Estado de Q.R., de acuerdo con los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010";
12. Oficio del veinte de enero de dos mil doce, mediante el cual el secretario de Hacienda del Estado de Q.R., rinde un informe del impacto en la disminución de las participaciones de dicha entidad federativa en los años 2010, 2011 y 2012, con motivo de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010;
13. Oficio del treinta y uno de octubre de dos mil once, mediante el cual el secretario de Salud del Estado de Q.R., rinde un informe de la afectación a los centros de salud ubicados en dicha entidad federativa, con motivo de la exclusión de 191 comunidades del mencionado Estado en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010;
14. Oficio del veintiocho de marzo de dos mil once, mediante el cual se rinde un informe de la afectación al sistema educativo quintanarroense, con motivo de la exclusión de 191 comunidades del mencionado Estado en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010;
15. Oficio del veintidós de junio de dos mil once, mediante el cual el secretario de Planeación y Desarrollo Regional del Estado de Q.R., rinde un informe de la afectación que sufren las 191 comunidades excluidas al mencionado Estado en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010;
16. Oficio del quince de diciembre de dos mil once, mediante el cual el secretario de Planeación y Desarrollo Regional del Estado de Q.R., rinde un informe de las inversiones realizadas en las 191 comunidades del mencionado Estado excluidas en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010;
17. Dos oficios del subprocurador de Justicia en la zona sur del Estado de Q.R., mediante los cuales rinde un informe de la afectación que sufre dicha dependencia con motivo de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, así como relaciona las agencias del Ministerio Público que se ubican en las 191 localidades excluidas;
18. Oficios del director general de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Q.R., mediante los cuales rinde un informe de la afectación en el rubro de agua potable con motivo de la exclusión de 191 comunidades del mencionado Estado en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, así como de las inversiones efectuadas en dichas localidades;
19. Copias certificadas del documento denominado revisión y análisis de las zonas pendientes por asignar en la Península de Yucatán, del quince de marzo de dos mil once, emitido por la Dirección General Sureste del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como del catálogo de localidades de Q.R., resultante del Censo de Población y Vivienda 2010, y los resultados definitivos de dicho evento censal;
20. Copias certificadas expedidas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía de los catálogos de localidades de Q.R., resultantes en los Conteos de Población y Vivienda 1995 y 2005;
21. Anuario Estadístico de Q.R. 2010, emitido por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; y,
22. Pericial en materia de estadística.
Los mencionados elementos de convicción, valorados en términos de los artículos 129, 143, 197, 202 y 211 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo permite su artículo 1o., ponen de manifiesto que el Estado actor no acreditó, de manera fehaciente, que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía haya excluido 191 localidades ubicadas dentro de su territorio, en los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010.
Se expone tal aserto, en virtud de que con las pruebas identificadas en esta ejecutoria con los numerales 1 al 7, la parte actora únicamente demuestra el proceso evolutivo que se ha seguido para constituirse como un Estado de la República Mexicana y la fecha en que se promulgó su Constitución; en tanto que con los medios probatorios descritos en los cardinales 8 y 9, sólo acredita algunos trámites que ha realizado ante el vocal ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Q.R., el que por cierto, en forma alguna, reconoció que las 191 localidades materia de la litis formen parte de dicha entidad federativa (al margen de que no sería la autoridad idónea para emitir una determinación de esa naturaleza).
Por cuanto hace a las pruebas marcadas con los números 10 y 11, debe decirse que en lugar de favorecer a los intereses del actor le perjudican, pues del reporte denominado "Estudio de seguimiento de las localidades de las zonas pendientes de asignación para el Estado de Q.R., de acuerdo con los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010", que llevó a cabo el Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico Nacional, se advierte que en las fojas 19 y 20 se precisa que existe un conflicto limítrofe entre los Estados de Q.R., Yucatán y C., y que en el año de dos mil siete fueron segregadas las localidades contabilizadas en cada uno de los Estados, a efecto de ubicarlas en una zona pendiente de asignar, pero que en dos mil nueve se volvieron a asignar a la entidad de la que fueron segregadas, afirmando con meridiana claridad que de los registros estadísticos históricos de las localidades reasignadas, se advierte que las 191 localidades asignadas a otro Estado y no a Q.R., pertenecieron desde su creación a las entidades a las que fueron asignadas, 66 a Yucatán y 125 a C..
Además, en la cuarta conclusión del reporte en comento se señaló lo siguiente: "4. Para el Censo de Población y Vivienda 2010, las localidades que se hallaban en las zonas pendientes de asignación, fueron registradas en los Estados a los cuales estaban asociados sus registros históricos censales. Es decir, de las 191 localidades de estas zonas que no fueron asignadas al Estado de Q.R., todas se registraron en los Estados en los cuales aparecen en cada evento censal y de conteo desde la creación de las mismas, 66 a Yucatán y 125 a C.." (foja 92 del tomo I del cuaderno de pruebas ofrecidas por la parte actora); lo que pone de manifiesto que el medio de convicción en comento, tiene valor probatorio pleno al ser contraria a los intereses de la parte oferente.
Por cuanto hace a las pruebas identificadas con los números del 12 al 18, no puede concederles valor probatorio alguno, pues se trata de informes elaborados por diversas dependencias del propio Estado actor, en torno a las supuestas afectaciones que se causan con motivo de la exclusión de 191 localidades del territorio de la entidad actora, en los resultados censales impugnados; de ahí que no son idóneas para demostrar los extremos que se pretenden, específicamente, que efectivamente haya existido la mencionada supresión.
Las probanzas marcadas con los números 19 al 21, tampoco arrojan datos que favorezcan las pretensiones del Estado actor, pues aun cuando se trata de documentos elaborados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en ninguno de ellos se reconoce que haya existido la exclusión de las 191 localidades que refiere en su demanda, sino en el mejor de los casos demuestran que efectivamente existe un conflicto limítrofe entre los mencionados Estados de Q.R., Yucatán y C., y que por tal motivo, hay diversas zonas pendientes de asignar.
La pericial en materia de estadística tampoco es favorable a las pretensiones de la parte actora, pues tanto su perito como el de las autoridades demandadas, así como el tercero designado por este Alto Tribunal, son coincidentes en afirmar (aunque en diferentes términos y con diversa finalidad) que las 191 localidades que el Estado actor afirmó en su demanda, que fueron excluidas de su territorio en los resultados censales impugnados, han sido incluidas en los Censos de Población y Vivienda de 1990 y 2000, en las integraciones territoriales de los Estados de C. y Yucatán; como se advierte de las siguientes transcripciones: (sólo se destacan las partes conducentes)
Dictamen del perito tercero designado por este
Alto Tribunal
"La extensión total del área en conflicto relacionada al Estado de Q.R. es de 10,892 Km². Sin embargo, las 191 localidades no cubren toda el área en conflicto sino sólo la porción norte de la zona en conflicto con Yucatán, y la porción oeste de la zona en conflicto con C.. Así, el área que ocupan las 191 localidades asciende a 6852 Km², 5,278 Km² corresponden a localidades en el límite con C. (125 localidades) y 1,574 Km² corresponden a localidades en el límite con Yucatán (66 localidades) (anexo 1, figura 1).
"IV. Que señale el perito si dentro de la información gubernamental, particularmente la estadística del Estado de Q.R., se encuentra información relativa a la región en que se encuentran ubicadas las 191 localidades materia de la presente controversia y específicamente respecto de tales localidades precisando la fecha de la información.
"Sí existe información estadística y geoestadística relativa a la región, sin embargo, esta información no es consistente. Si se analiza la información cartográfica desde 1902 hasta antes de 1940, los mapas muestran consistentemente los límites entre los tres Estados con el vértice que los divide al noroeste de Put (el que reclama Q.R. como legítimo). Asimismo, muestran que las localidades de la controversia que existían en esos años, se encuentran dentro del territorio de Q.R.. Sin embargo, desde el tercer censo de población, que data de 1910, todas las localidades materia de la controversia, excepto una, han sido siempre asignadas a los Estados de C. y Yucatán en los censos de población. Esto es verificable tanto en el archivo histórico de localidades del INEGI, así como en las integraciones territoriales históricas de los Estados.
"...
"Dadas estas circunstancias, para el Censo dePoblación y Vivienda de 2010, el INEGI tomó la decisión de respetar la integración territorial histórica, de manera que las localidades ubicadas en el área con superposición de límites quedasen dentro de los mismos Estados a los cuales habían sido asignadas en las integraciones territoriales anteriores, con el propósito de mantener intacta la integración territorial y la comparabilidad entre periodos censales.
"...
"11. Que diga el perito, si los Censos de 1990 y 2000 han reportado consistentemente que las 191 localidades forman parte de la integración territorial del Estado de Q.R. para efectos estadísticos.
"No. Con base en la información reportada en los ‘Principales resultados por localidad (ITER)’ de los Censos de Población y Vivienda de 1990 y 2000, se puede observar que dichas localidades han sido incluidos en las integraciones territoriales de los Estados de C. y Yucatán."
Dictamen del perito designado por el INEGI
"B. Información estadística retomada de los resultados de los Censos de Población y Vivienda 1980, 1990, 2000 y 2010 emitidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
"Ahora bien, debe aclararse que de las constancias que integran la controversia constitucional de referencia, se aprecia una manifestación del Estado de Q.R., en la que señala que hasta antes de los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, las 191 localidades que reclama, le pertenecían, pero es el caso, que al momento de analizar los diversos resultados de los censos de población y vivienda emitidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, específicamente, los correspondientes a los años 1980, 1990, 2000 y 2010, los mismos han sido consistentes, sin que se advierta que las 191 localidades que reclama en su escrito inicial de demanda, hayan sido reportadas o registradas a favor del Estado de Q.R., ya que constantemente se han reportado las 191 localidades a favor de los Estados de Yucatán y C., y sus diversos Municipios como se describe a continuación: ..."
Dictamen del perito designado por la parte actora
"VI. Que diga el perito si con base en la información anterior y la exhibida en esta controversia se puede afirmar que el Estado de Q.R., siempre les ha brindado la protección institucional a las 191 localidades a que se ha hecho referencia.
"No se cuenta con la información histórica tal que se pueda afirmar lo anterior, sólo de acuerdo a la información proporcionada por el Gobierno del Estado, se está en posibilidad de afirmar que, a 2011, se cubrían de los servicios estatales a las comunidades señaladas previamente.
"VII. Que diga el perito, si con base en la información anterior se puede sostener que las 191 localidades, materia de la presente controversia pertenecen históricamente a la citada entidad federativa señalada con antelación.
"De acuerdo con una revisión detallada del catálogo de localidades del propio INEGI, las localidades materia de esta controversia no han sido asignadas históricamente al Estado de Q.R..
"...
"De acuerdo con los catálogos de localidades y los movimientos que éstas han tenido a lo largo del tiempo, a partir de su situación en cada evento censal desde la creación de ellas, se observa que el criterio para la asignación de las localidades de las zonas pendientes, obedece a criterios históricos y su pertenencia estatal a través de los eventos censales anteriores, confirmando que las 191 localidades no asignadas a Q.R., fueron registradas en aquel Estado en el que históricamente estaban asignados.
"...
"Para el Censo de Población y Vivienda 2010, las localidades que se hallaban en las zonas pendientes se asignación, fueron registradas en los Estados a los cuales estaban asociados sus registros históricos censales. Es decir, de las 191 localidades de estas zonas que no fueron asignadas al Estado de Q.R., todas se registraron en los Estados en las cuales aparecen en cada evento censal y de conteo desde la creación de las mismas, 66 a Yucatán y 125 a C.."
Las transcripciones preinsertas ponen de manifiesto que los expertos que rindieron sus dictámenes periciales en materia de estadística en la presente controversia constitucional, son coincidentes en señalar que los resultados de los Censos de Población y Vivienda de los años 1990, 2000 y 2010, han sido consistentes y uniformes en asignar las 191 localidades que el Estado actor refiere en su demanda, a favor de los Estados de Yucatán y C.; lo que tiene especial relevancia, dado que la probanza en comento constituye el medio de convicción idóneo para acreditar la evolución de los datos asentados en los eventos censales aludidos, por lo que si los peritos reconocen que las mencionadas comunidades jamás han sido asignadas al Estado de Q.R., es inconcuso que no se puede tener por demostrada la exclusión en que sustenta sus pretensiones.
No pasa inadvertido que el perito designado por este Alto Tribunal sostuvo en diversas partes de su dictamen, que existe un error histórico en la cartografía utilizada, así como que se han realizado ajustes a las diversas versiones de los marcos geoestadísticos utilizados con la finalidad de apegarse a los registros históricos, y que es en la última versión 5.0 del aludido marco en la que se asignan a los Estados de C. y Yucatán las 191 localidades que refiere el actor; toda vez que la litis en esta controversia constitucional no se circunscribe a dilucidar cuáles son los límites territoriales que deben tener las mencionadas entidades territoriales con el Estado actor, sino si fueron excluidas del territorio de éste las referidas comunidades en los resultados censales controvertidos, partiendo de que previamente hayan estado asignadas a la parte actora en los censos de población y vivienda anteriores; lo que no logró acreditarse en el asunto al haber reconocido los tres peritos, que desde un inicio han estado registradas a nombre de los otros Estados de los que se ha dado noticia.
Sobre tales premisas, debe puntualizarse que esta Segunda Sala considera que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía llevó a cabo el Censo de Población y Vivienda 2010, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le confieren los artículos 26, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 52, 59, fracción I, y 63 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y 13, 14 y 15 del reglamento de la citada legislación, pues le dio a conocer al Estado actor la cartografía y demás instrumentos con los que se efectuaría el evento censal, por lo que éste tuvo la oportunidad de intervenir en el procedimiento administrativo relativo y formular las observaciones que estimó pertinentes, las cuales fueron respondidas con toda oportunidad por el coordinador estatal de la institución demandada, sin que la parte actora haya demostrado durante la secuela procesal de la presente controversia constitucional, la procedencia de sus pretensiones, esto es, que el instituto demandado haya excluido las 191 localidades que el actor refiere como pertenecientes a su demarcación territorial.
En esa tesitura, resulta infundado lo afirmado por la parte actora en cuanto a que el instituto demandado se extralimitó en sus facultades, pues como ya se apuntó, aquélla no acreditó con elemento de convicción fehaciente que efectivamente haya existido la exclusión de las 191 localidades que refirió tanto en su demanda como en su ampliación; de ahí que deben desestimarse por ineficaces los conceptos de invalidez en estudio.
De igual forma, deben desestimarse los restantes conceptos de invalidez compendiados en esta ejecutoria con los numerales 2, 4 y 5, en los que la parte actora aduce que los resultados censales impugnados violan lo establecido en los artículos 16, 115, fracción IV, inciso b) y 126 constitucionales, así como los vertidos en la ampliación de demanda (en los que también se hace valer la violación al citado artículo 115, fracción IV); toda vez que la parte actora hace depender la eficacia de dichos planteamientos, de la supuesta no inclusión de 191 de sus localidades en los resultados censales impugnados y que, por tal motivo, se afectan los montos que tiene derecho a recibir junto con sus Municipios de las aportaciones y participaciones federales, sin que se funde y motive la reducción de dichos conceptos; de ahí que al no haberse acreditado la existencia de la mencionada exclusión, obviamente no pueden prosperar los conceptos referidos, por lo que resultan ineficaces.
En las relatadas condiciones, dada la ineficacia de los conceptos de invalidez, procede declarar la validez de los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010 para el Estado de Q.R., así como de los demás actos impugnados tanto en la demanda inicial como en el escrito de ampliación de la parte actora, como es la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales le corresponden, a través del ejercicio, aplicación, distribución y asignación de recursos de los presupuestos de egresos de la Federación para los ejercicios fiscales 2011 y 2013, así como el acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2013, de los recursos correspondientes a los Ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y Municipios, y 33 Aportaciones federales para entidades federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de enero de dos mil trece; toda vez que dichos actos no fueron impugnados por aquélla, por vicios propios, sino como consecuencia de los mencionados resultados censales, de ahí que deben seguir la misma suerte.
Lo anterior, sin que ello signifique pronunciamiento alguno sobre el conflicto de límites territoriales que existe entre el Estado de Q.R. con los de C. y Yucatán.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se declara la validez de los actos impugnados en la demanda de controversia constitucional y su ampliación.
N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros M.B.L.R., J.F.F.G.S. (ponente), A.P.D. y presidente L.M.A.M..
El señor M.S.A.V.H. emitió su voto en contra y anunció que formulará voto particular. El señor M.L.M.A.M. emitió su voto con salvedades.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.



________________
1. Aunque mediante resolución del diecinueve de junio de dos mil trece, pronunciada en el recurso de reclamación 13/2013-CA, la Primera Sala de este Alto Tribunal determinó que no debía tenerse al mencionado instituto como autoridad demandada, al no haber estado involucrado directamente con los actos impugnados en la ampliación de demanda, por lo que no se sintetizan los planteamientos y causas de improcedencia que hizo valer en su contestación.
2. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, incisos a) y l), de la Constitución Federal, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Acuerdos Generales N.eros 5/2001, punto tercero, fracción I, y 3/2008, considerando cuarto y punto único, emitidos por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno y el diez de marzo de dos mil ocho, respectivamente (el último aclarado mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de abril de dos mil nueve); en atención a que se plantea un conflicto entre el Estado de Q.R. y un organismo público autónomo, así como con el Poder Ejecutivo Federal, habida cuenta que, por no impugnarse una norma de carácter general, se estima innecesaria la intervención del Pleno.
3. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."
4. "Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."
5. Sirve de apoyo la siguiente tesis de jurisprudencia: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2000, tesis P./J. 139/2000, página 994).
6. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
7. "Artículo 26. ... B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.
"La responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
"El organismo tendrá una junta de gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
"La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la junta de gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.
"Los miembros de la junta de gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución."
8. La tesis citada es de la sinopsis siguiente: "De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de Gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica."
9. La jurisprudencia invocada es del texto siguiente: "Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de lossujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."
10. "Artículo 6o. El secretario tendrá las siguientes facultades no delegables:
"...
"V.R. al presidente de la República en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria, en los casos en que lo determine el titular del Ejecutivo Federal."
11. "Artículo 105. El secretario de Hacienda y Crédito Público será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos; por el oficial mayor; por el procurador fiscal de la Federación; por el subprocurador fiscal federal de Amparos; por el subprocurador fiscal federal de Legislación y Consulta; por el subprocurador fiscal federal de Asuntos Financieros; por el subprocurador fiscal federal de Investigaciones o por el jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, en el orden indicado."
12. La jurisprudencia invocada aparece publicada en la página 967 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil, correspondiente a la Novena Época, de la sinopsis siguiente: "Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados."
13. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."
14. N.. de Registro IUS: 166985. Novena Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, materia constitucional, tesis P./J. 98/2009, página 1536.
15. La tesis invocada es de la sinopsis y datos de identificación siguientes: "De la exposición de motivos del artículo 105 constitucional de 31 de diciembre de 1994, se advierte la finalidad de la controversia constitucional, instituida en aras de un renovado federalismo, como una vía de defensa eficaz a la que los diferentes órdenes de gobierno o poderes pueden acudir para garantizar su equilibrio, el pleno respeto del orden constitucional y, consecuentemente, preservar una convivencia armónica de los integrantes de la República. De ahí que la naturaleza intrínseca de la controversia constitucional confiera matices particulares al principio de representación, cuya rigidez caracteriza a otras materias, de manera que se procure no convertir las normas legales en obstáculos para el acceso a la justicia. Por otra parte, dada la naturaleza de los entes que intervienen como sujetos activos en las controversias, debe tenerse presente que el principio de división de poderes contenido en el artículo 116 constitucional prescribe tres prohibiciones dirigidas a los mandatos de las entidades federativas: a) no intromisión, b) no dependencia, y c) no subordinación de cualquiera de los poderes respecto a los otros. Ahora bien, si la Constitución Política del Estado de Q.R. establece que la representación de la entidad recae conjuntamente en los titulares de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, atendiendo a la naturaleza pública de la controversia constitucional; a su finalidad como medio eficaz, accesible y de control de la Ley Fundamental; al principio de división de poderes, conforme al cual debe preservarse la independencia y autonomía en la toma de decisiones de los poderes integrantes de un Estado; y enfatizando las dificultades prácticas que pueden derivarse de la norma local, se concluye que la falta de suscripción de la demanda por alguno de los indicados titulares no produce como efecto inmediato la improcedencia de la controversia, ya que al haber expresado uno de ellos, legitimado para tal efecto, su voluntad de instar la acción, esa omisión puede corregirse debiéndose hacer la prevención correspondiente, la cual de no hacerse se traduce en una irregularidad en el procedimiento que amerita ser subsanada en términos del artículo 28 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo quedar en suspenso el trámite en la controversia, hasta en tanto transcurra el plazo que se conceda para tal efecto." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2009, materia constitucional, página 855).
16. Como incluso lo precisó esta Segunda Sala, al resolver el recurso de reclamación 44/2011-CA, derivado de la presente controversia constitucional, por mayoría de cuatro votos, en sesión del nueve de noviembre de dos mil once, al señalar lo siguiente: "Además, no es óbice a esta conclusión la circunstancia de que en el agravio se aduzca que la existencia del problema de límites territoriales se demuestra con las controversias constitucionales 09/2007 y 13/2007 que se remitieron a la Cámara de Senadores para su resolución, por tratarse de la autoridad competente para conocer de un conflicto de límites territoriales entre entidades federativas, pues en el caso, de la lectura a los conceptos de invalidez se aprecia que el Estado actor se duele de la reducción de los montos que por concepto de participaciones y aportaciones federales le corresponden, pero no denunció un problema de límites entre los Estados de C., Yucatán y Q.R.."
17. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez."
18. Aunque la segunda autoridad mencionada la sustentó en la fracción III del artículo 19, pero la fracción que se refiere a la causa de improcedencia que hace valer es la VI, como se advierte de la siguiente transcripción:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."
19. Según lo estableció el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en sesión de diez de septiembre de dos mil uno, la contradicción de tesis 35/2000.
20. La jurisprudencia invocada es del texto y datos de identificación siguientes: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2002, tesis P./J. 136/2001, página 917).
21. La jurisprudencia citada es de la sinopsis y datos de identificación siguientes: "De los artículos 108 y 128 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, así como del 29 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte el carácter optativo del recurso de inconformidad, el cual puede o no agotarse antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Ahora bien, por cuanto hace a este juicio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 71/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X.I, julio de 2002, página 153, de rubro: ‘CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CORRESPONDIENTE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.’, estableció que el juicio de garantías procede sin necesidad de agotar previamente el juicio de nulidad ante el mencionado tribunal, porque el artículo 59 del ordenamiento que lo regula exige mayores requisitos para conceder la suspensión definitiva del acto reclamado que la Ley de Amparo. En este sentido, resulta innecesario analizar si, tratándose del recurso de inconformidad, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece requisitos mayores que la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva, pues independientemente del resultado que arroja, en ningún caso podría exigirse que se agotara el recurso últimamente citado antes de la interposición del juicio de garantías, ya que constituye un medio de defensa opcional en la vía ordinaria, que puede agotarse o no, con anterioridad al juicio de nulidad; de ahí que si es innecesario que este último se promueva previamente a la interposición del juicio de amparo, por surtirse una excepción al principio de definitividad, resulta evidente que no es necesario agotar el mencionado recurso." (Novena Época, N.. Registro IUS: 180874, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, agosto de 2004, materia administrativa; página 355).
22. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."
23. La tesis invocada es de la sinopsis y datos de identificación siguientes: "En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, tesis 2a. XVI/2008, página 1897).
24. La jurisprudencia invocada es del texto y datos de identificación siguientes: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 92/99, página 710).
25. Que el acto que se le atribuye no constituya un hecho superveniente, al tratarse del mismo acto impugnado en la demanda inicial.
26. En este punto se analizan sólo las previstas en el citado precepto legal, en virtud de que las que hizo valer la mencionada autoridad, con fundamento en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, ya fueron desestimadas con antelación.


Esta ejecutoria se publicó el viernes 25 de abril de 2014 a las 09:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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