Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezAlberto Pérez Dayán,José Fernando Franco González Salas,Sergio Valls Hernández,Luis María Aguilar Morales,Margarita Beatriz Luna Ramos
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Marzo de 2014, Tomo I, 1118
Fecha de publicación31 Marzo 2014
Fecha31 Marzo 2014
Número de resolución77/2013
Número de registro24923
EmisorSegunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 77/2013. MUNICIPIO DE CUERNAVACA, ESTADO DE MORELOS. 27 DE NOVIEMBRE DE 2013. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS L.M.A.M., A.P.D., M.B. LUNA RAMOS Y S.A.V.H.; M.B. LUNA RAMOS VOTÓ EN CONTRA DE CONSIDERACIONES. DISIDENTE Y PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.P.G.F..


México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintisiete de noviembre de dos mil trece.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO.-Por escrito presentado el quince de mayo de dos mil trece en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, **********, en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento Constitucional de Cuernavaca, M., promovió controversia constitucional en contra del Congreso; de la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso; de la Mesa Directiva del Congreso y del Gobernador Constitucional, todos del Estado de M., por los actos que a continuación se señalan:


"1. De la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso del Estado de M.. Reclamo la invalidez del proyecto del decreto condenatorio de fecha 23 de abril de 2013, que presentó a los integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M. mediante el cual, la autoridad señalada anteriormente determina someterlo a discusión a efecto de que se apruebe: A) Conceder pensión por cesantía en edad avanzada al C.*., quien se desempeña como coordinador general en la presidencia del H. Ayuntamiento de Cuernavaca, M..-B) La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de Cuernavaca, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones.-C) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del servicio Civil del Estado (sic).-2. De la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M.. Reclamo la invalidez de la aprobación del Decreto condenatorio Número Cuatrocientos Ochenta y Cinco de fecha veintitrés de abril de dos mil trece; publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’; del Gobierno del Estado, número 5085, con fecha 24 de abril del 2013; así como todos sus efectos y consecuencias en tanto que ocasionarán a mi representada y le ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables como se describe en el escrito de esta demanda ... (sic).-3. Del H. Congreso del Estado de M.. Reclamo la invalidez de; la expedición del Decreto condenatorio sin previa audiencia Número Cuatrocientos Ochenta y Cinco de fecha veintitrés de abril de dos mil trece; publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’; del Gobierno del Estado, Número 5085 con fecha 24 de abril del 2013; así como todos sus efectos y consecuencias en tanto que ocasionarán a mi representada y le ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables como se describe en el escrito de esta demanda ... (sic).-4. Del Gobernador Constitucional del Estado de M. reclamo la expedición del Decreto condenatorio sin previa audiencia Número Cuatrocientos Ochenta y Cinco de fecha veintitrés de abril de dos mil trece; publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’; del Gobierno del Estado, Número 5085 con fecha 24 de abril del 2013; así como todos sus efectos y consecuencias en tanto que ocasionarán a mi representada y le ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables como se describe en el escrito de esta demanda ... (sic) ..."


SEGUNDO.-Como antecedentes de los actos cuya invalidez se reclama, el Municipio actor narró los siguientes:


"Primero. Con fecha 25 de noviembre de 2011, el C.*. ingresó a prestar sus servicios para mi representada en su carácter de coordinador general en presidencia, desempeñando sus servicios hasta el día 01 de enero del 2013, fecha en la cual fue expedida la constancia de trabajo; Segundo. Es el caso de que con fecha 26 de abril del 2013, se presentó ante mi representada el C.*., a efecto de hacer de nuestro conocimiento que mediante Decreto Número Cuatrocientos Ochenta y Cinco de fecha veintitrés de abril del dos mil trece, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’; del Gobierno del Estado, Número 5085 con fecha 24 de abril del 2013, se había dictado resolución en contra de mi representada en donde condenaba a ésta a: A) Determina en su (sic) conceder pensión por cesantía en edad avanzada al C.*., quien desempeña como coordinador general en presidencia. B) La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de Cuernavaca, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones. C) La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de M., integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado. Situación que se acredita en términos de «la» copia simple del decreto señalado anteriormente en donde consta la firma autógrafa, del acuse de recibo correspondiente; Tercero. En el escrito de fecha 26 de abril de dos mil trece solicita a mi representada se dé cumplimiento al decreto en los términos que establece mediante el pago de la pensión con efectos a partir del primero de enero de 2013, decreto que se transcribe a continuación: (se transcribe) ..."


TERCERO.-La parte actora señaló como preceptos violados los artículos 14, 16, 17, 115, 116 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO.-Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor son, en síntesis, los siguientes:


a) El decreto impugnado viola la autonomía municipal, pues compromete el patrimonio del Municipio, sin haber sido éste oído y vencido en un procedimiento previo en el que se hubiesen cumplido las formalidades esenciales relacionadas con el derecho de audiencia y defensa, el cual hubiese permitido al actor conocer el expediente, ofrecer y desahogar pruebas y alegar en su favor, a fin de advertir los elementos que pudiesen motivar una afectación en su hacienda.


De conformidad con el artículo 106, fracción IV, del Reglamento Interior del Congreso del Estado de M., los dictámenes emitidos por la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo deben contener el análisis de las observaciones formuladas por los Ayuntamientos, lo cual no aconteció en la especie, pues la referida comisión presentó al Pleno del Congreso el dictamen respectivo para su aprobación, sin haber dado intervención al Municipio actor durante el procedimiento.


b) El artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., establece que el Congreso Local deberá expedir el decreto de pensión correspondiente a partir de la fecha en que tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, lo cual es inconstitucional, pues, además de ser esto competencia exclusiva del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, implica una intromisión del Poder Legislativo del Estado en la autonomía que tiene el Municipio para gobernarse y definir el destino de sus recursos, lo cual, acarrea graves perjuicios al actor, al desequilibrar presupuestos que sólo a éste compete administrar.


El Congreso del Estado se arroga facultades de resolutor laboral, en contravención a lo dispuesto por los artículos 116 y 123 de la Constitución Federal que, respectivamente, facultan a las Legislaturas Locales para expedir leyes que regulen las relaciones entre el Estado y los Municipios y sus trabajadores y, determinan las autoridades encargadas de la impartición de justicia en materia laboral, razón por la cual, el decreto impugnado vulnera, asimismo, los artículos 14 y 16 constitucionales, al carecer de la debida fundamentación y motivación.


c) El artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., transgrede lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución Estatal, pues otorga al Congreso Local una atribución que lesiona, no sólo la hacienda municipal, sino también la autonomía de gestión en el manejo de recursos por parte del Municipio, al prever que la legislatura determinará los casos en que proceda otorgar pensión a un trabajador municipal, así como la cuantía a que ésta ascenderá, al grado de afectar el patrimonio municipal para el pago de la misma.


Esta forma de proceder que autoriza la norma impugnada, se aparta del principio de libre administración hacendaria municipal, que consagra el artículo 115 de la Constitución Federal, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el Municipio, corresponde a una autoridad ajena, como el Congreso Local, verificar que se cumpla con todos los requisitos exigidos para que el trabajador municipal se vea beneficiado con alguna de las diferentes pensiones que establece la ley, con cargo a la hacienda pública del Municipio, el cual deberá modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que la Constitución dispone que sólo a éste compete graduar el destino de sus recursos, conforme lo estime conveniente y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo en el caso de los recursos federales que se le asignen y que previamente hayan sido etiquetados para un fin específico.


De esta forma el artículo 57, último párrafo, impugnado, resulta contrario al artículo 115 constitucional, pues autoriza que el Congreso Estatal determine las pensiones que deben recibir los trabajadores municipales, imponiendo al Municipio la carga de erogar recursos de su hacienda a fin de solventar tales obligaciones, lo cual, constituye una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, sin intervención del Ayuntamiento.


En términos similares se pronunció el Tribunal Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008.


QUINTO.-Por acuerdo de quince de mayo de dos mil trece, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 77/2013 y, por razón de turno, se designó al M.J.F.F.G.S. como instructor del procedimiento.


Mediante proveído de diecisiete de mayo de dos mil trece, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de M., y no así, a la Mesa Directiva ni a la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo, ambos del Congreso de M.; asimismo, ordenó emplazar a los poderes demandados para que formularan su contestación, así como formar el cuaderno relativo con motivo del incidente de suspensión solicitado por la parte actora.(1)


SEXTO.-Contestación a la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de M.. Mediante escrito de uno de julio de dos mil trece, recibido el ocho de julio siguiente, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo del Estado de M., a través de su consejero jurídico y representante legal, dio contestación a la demanda, señalando en síntesis lo siguiente:


a) Se actualizan las causales de improcedencia previstas en las fracciones III y VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Municipio actor debió haber ampliado la demanda en la controversia constitucional 76/2013 y no haber promovido la diversa 77/2013.


b) Se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, al impugnarse de manera extemporánea la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


Por su parte, el decreto que se combate se funda en normas generales aplicadas con anterioridad al Municipio actor, no siendo posible desvincularlo de las mismas, a efecto de analizarlo de forma abstracta.


c) Se opone la falta de legitimación ad causam del Municipio actor, al no ser titular del derecho que pretende hacer valer mediante la presente controversia constitucional. Correlativamente, se opone la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado, al no haber realizado acto alguno que afecte o invada la esfera competencial del demandante.


d) El Municipio actor atribuye únicamente al Poder Ejecutivo del Estado, la promulgación y publicación del decreto que impugna. Al respecto, debe señalarse que tales actos se realizaron de conformidad con lo dispuesto por el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Estatal, además de que el demandante no los combate por vicios propios.


e) Deben declararse inatendibles e inoperantes, de modo general, los conceptos de invalidez formulados por el actor, pues lo expuesto en su demanda resulta ambiguo y superficial y, se concreta en descalificaciones aisladas, dado que no plantea razonamiento alguno que pueda ser analizado o del que se desprenda, al menos, la causa de pedir, al no referirse al fundamento, argumentos o razones decisorias o al porqué de su reclamo.


f) En todo caso, resulta infundado lo alegado por el actor, en cuanto a la vulneración de su hacienda y la libre administración de ésta, pues, en términos del último párrafo del artículo 115 de la Constitución Federal, se ha dispuesto en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., que sea el Congreso Local el facultado para emitir los decretos de pensión de los servidores públicos.


Todos los Municipios prevén en sus presupuestos de egresos el rubro de pensiones, por lo que los decretos de pensión únicamente constituyen actos declarativos que emite la Legislatura Estatal conforme al derecho de los trabajadores a la seguridad social y, de acuerdo con las hipótesis y porcentajes respectivos, enmarcados dentro de los principios de libertad de configuración de los Estados, división de poderes y hacienda municipal, que rigen en un Estado social de derecho.


La Ley del Servicio Civil del Estado de M. establece prerrogativas para los trabajadores en el desempeño de su labor como servidores públicos, entre las que se encuentran la jubilación y los seguros de invalidez, vejez, vida, cesación involuntaria del trabajo, enfermedades y accidentes, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 123, apartados A, fracción XXIX y B de la Constitución Federal.


Por su parte, el decreto impugnado no resulta en sí mismo inconstitucional, dado que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social, no pueden considerarse dentro del ámbito de la libre administración hacendaria, previsto en el artículo 115, fracción IV, constitucional, al tener que destinarse a cubrir una obligación impuesta en la fracción VIII del propio precepto, en relación con el diverso 123 de la Norma Fundamental.


En efecto, la libre administración hacendaria permite a los Municipios integrar sus presupuestos de egresos y decidir el destino que tendrán los ingresos disponibles provenientes de las fuentes enumeradas en la fracción IV del citado artículo 115; sin embargo, en aquellos casos en que la Constitución imponga el pago de una obligación dineraria, no podrá operar a plenitud dicha libertad en el manejo y aplicación de recursos, porque no pueden dejar de cumplirla.


En este sentido, puede afirmarse que la hacienda municipal se compone de un sinnúmero de ingresos provenientes de distintas fuentes, pero sólo quedan comprendidos dentro de la libertad de elección en su destino y aplicación, los que deriven de actividades públicas y privadas desarrolladas por los Municipios, así como los que se incluyan en esa categoría de libre administración hacendaria -participaciones-, pues existen ciertos ingresos que, aunque forman parte de la hacienda municipal, tienen una aplicación específica que los Ayuntamientos no pueden variar, porque no se integran a la autonomía en el gasto público -aportaciones- y otros que, aun integrándose a esta autonomía, ven limitada su libre aplicación, al tener que destinarse al cumplimiento de una obligación pecuniaria establecida por la Constitución Federal -pago de contribuciones, de deuda o de prestaciones laborales y de seguridad social-, debiendo constituir una partida especial en sus presupuestos para cubrir estas obligaciones, por encima de los programas que pretendieran llevar a cabo con tales ingresos.


Al respecto, debe señalarse que a las Legislaturas Locales se les facultó para regular las relaciones laborales de los Estados y los Municipios con sus trabajadores, observando los lineamientos establecidos en el artículo 123 constitucional, entre ellos, la protección al salario [fracciones VI, VIII, X y XXVII, incisos b) y f) del apartado A y correlativos del apartado B] y la seguridad social (fracción XXIX del apartado A y fracción XI del apartado B) que, como se ha señalado, comprende la jubilación y los seguros de invalidez, vejez y muerte.


De este modo, el marco establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. para el otorgamiento de la pensión por cesantía en edad avanzada, no vulnera la libertad de administración hacendaria del Municipio actor, pues a dicha prestación económica está obligado, por disposición expresa de la Constitución Federal, debiendo cubrirla por sí o por medio de la institución respectiva, a través de las aportaciones de seguridad social que se contemplen en la partida presupuestal correspondiente.


Aunado a lo anterior, los artículos 56 y 57 de la citada ley, sólo prevén que el Congreso Local será el órgano facultado para otorgar la pensión y la fecha en que deberá expedirse el decreto respectivo, por lo que, por sí solos, no trascienden al ámbito de la libre administración hacendaria municipal; resultando aplicables las consideraciones sostenidas en la sentencia dictada en la controversia constitucional 80/2011, en las que se reconoció que el referido órgano legislativo es el competente para determinar las prestaciones sociales en la entidad.


g) Así también, resulta infundado lo alegado por el actor, en cuanto a la vulneración de su hacienda y la libre administración de ésta, pues ni la norma ni el acto impugnado contemplan alguna exención respecto de las contribuciones que le corresponden, por lo que, en modo alguno, se afecta su facultad para recaudar recursos y administrarlos libremente.


Conforme a lo dispuesto por los artículos 115 de la Constitución Política y 20 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, ambas del Estado de M., los Ayuntamientos en sus respectivos presupuestos de egresos, deben contemplar las partidas necesarias para el pago de las obligaciones que tienen a su cargo, lo cual no vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, pues el artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, establece que los Municipios deberán regir las relaciones laborales con sus trabajadores, en términos de las leyes que expidan las Legislaturas Locales, con apoyo en lo previsto por el artículo 123 de la propia Constitución y sus disposiciones reglamentarias.


De esta forma, la libertad de administración de la hacienda municipal no es ilimitada o absoluta, pues su ejercicio debe ajustarse a lo dispuesto por la Constitución y las leyes; resultando aplicable a este respecto, la tesis P. LXXXIII/99, de rubro: "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA, NO TRANSGREDE LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DE AQUÉLLOS."


Finalmente, resulta incorrecto lo expuesto por el Municipio actor respecto de la seguridad social, pues el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal, sólo establece las bases conforme a las cuales ésta debe organizarse, mas no determina formas, procedimientos o modalidades para tal objetivo, ya que deja que las leyes secundarias sean las que regulen estas cuestiones, de ahí que la Ley del Servicio Civil del Estado de M. se encuentre apegada a lo dispuesto por el citado artículo.


SÉPTIMO.-Contestación a la demanda del Poder Legislativo del Estado de M.. Mediante escrito de ocho de julio de dos mil trece, recibido el once de julio siguiente, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Poder Legislativo del Estado de M., a través del presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., dio contestación a la demanda, manifestando esencialmente lo siguiente:


a) Se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, al no contar el actor con interés legítimo para promover la presente controversia.


Con la expedición del decreto impugnado, el Congreso del Estado no pretende, en modo alguno, ejercer de manera directa los recursos que integran la hacienda municipal. Los artículos 123, apartado B, de la Constitución Federal, 40, fracción XX, de la Constitución Local; y, 54, fracción VII y 56 a 68 de la Ley del Servicio Civil Estatal, lo facultan para expedir los decretos que otorguen a los trabajadores del Gobierno y los Municipios del Estado, pensiones por cesantía en edad avanzada, jubilación, viudez, orfandad, etcétera, por lo que, en ningún momento, invade la esfera competencial del actor, prevista en el artículo 115, fracción IV, de la propia Constitución Federal.


Es obligación de los Municipios prever una partida en sus presupuestos para el pago de pensiones, por lo que el actor no puede válidamente aducir que, dada su autonomía, a él corresponde decidir si contempla o no dicha partida. El artículo 123 de la Constitución Federal establece los derechos de los trabajadores y las obligaciones de los patrones; específicamente, en su apartado B y, en relación con el artículo 127 del propio ordenamiento, aquellos relacionados con los trabajadores al servicio del Estado, dejando en claro la forma como habrán de determinarse, entre otros, las pensiones.


De este modo, el Municipio actor no puede, so pretexto de su autonomía, excluirse de la responsabilidad que, como patrón laboral y en materia de seguridad social, tiene respecto de sus trabajadores.


b) Se actualiza asimismo, la causal de improcedencia antes referida, al no ser la controversia constitucional la vía idónea para combatir el decreto impugnado, ya que éste fue emitido por el Congreso del Estado, en ejercicio de una función meramente administrativa y conforme a las facultades que le confiere la Ley del Servicio Civil Estatal, por lo que someter a revisión constitucional este tipo de conflictos, haría de la controversia un recurso para dirimir cuestiones relacionadas con derechos de los trabajadores en materia de seguridad social, que deben ser resueltas a través de los medios de defensa previstos en las leyes procesales respectivas.


c) El decreto impugnado fue emitido conforme a lo dispuesto por la Ley del Servicio Civil del Estado de M., la cual establece, en sus artículos 43, 45, 54, 55, 56, 57, 58, 65 y 66, el procedimiento para que los trabajadores al servicio de los Poderes del Estado y los Municipios puedan obtener su pensión, la naturaleza jurídica de los derechos adquiridos por dichos trabajadores y los sujetos obligados al cumplimiento de prestaciones sociales.


En el caso, el peticionario cumplió con todos los requisitos establecidos en la ley, tal como se desprende del expediente formado con motivo del decreto impugnado, por lo que no existía motivo para que el Congreso Local se negara a emitirlo, al encontrarse, no sólo facultado, sino obligado a hacerlo, en términos de los artículos 40 de la Constitución Política y 57 de la Ley del Servicio Civil, ambas del Estado de M..


El Municipio actor no precisa qué parte del decreto carece de validez y, no combate, en modo alguno, su parte considerativa, razón por la cual, es improcedente la reclamación planteada por el demandante.


Al efecto, se reiteran los argumentos expuestos por el Poder Ejecutivo del Estado en su contestación a la demanda, resumidos a partir del último párrafo de la foja siete y hasta el último párrafo, primera parte, de la foja nueve de esta sentencia.


De la lectura del artículo segundo del decreto impugnado, se advierte que el Congreso Estatal hizo uso de la facultad que le otorga el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil, aunque pudo omitir referirse a los demás aspectos destacados en este precepto, pues, conforme al artículo 45, fracción XV, de dicha ley, los Municipios deben cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, entre otras, para el pago de pensiones, por lo que deben incluir en sus presupuestos de egresos una partida destinada a este concepto.


De esta forma, el Congreso del Estado no ordena la creación de esta partida, sino que los Ayuntamientos, en su calidad de patrones, deben contemplarla, al elaborar sus presupuestos de egresos, de acuerdo con el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, para garantizar el esquema de prestaciones de seguridad social que se establece en el artículo 123 de la propia Constitución.


OCTAVO.-Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el uno de octubre de dos mil trece, se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, con fundamento en los artículos 10, 11, párrafos primero y segundo, 31 y 32, párrafo primero, de la citada ley reglamentaria, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas por las partes y, una vez cerrado el periodo de ofrecimiento y admisión de pruebas, se puso el expediente en estado de resolución.


NOVENO.-Previo dictamen del Ministro instructor, el presidente de la Segunda S. de la Suprema Corte de la Nación, determinó que ésta se avocara al conocimiento del presente asunto; y,


CONSIDERANDO:


PRIMERO.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto,(3) 10, fracción I,(4) y 11, fracción V,(5) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I,(6) y tercero,(7) del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Cuernavaca, Estado de M. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicho Estado, en el que se impugnan actos y normas generales, pero respecto de estas últimas se sobresee.


SEGUNDO.-Previamente a analizar los aspectos procesales de oportunidad y legitimación, es necesario fijar de manera precisa los actos cuya invalidez demanda el Municipio actor, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 98/2009, sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(8)


De acuerdo con la citada jurisprudencia, para fijar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, este Alto Tribunal debe armonizar los datos de la demanda con la totalidad de la información que se desprenda de las constancias de autos, de manera que se advierta la intención del promovente y se resuelva la litis constitucional efectivamente planteada.


Así, en el resultando primero de esta ejecutoria se transcribieron los actos impugnados por el Municipio en su escrito de demanda, del que se desprende que el acto efectivamente impugnado consiste en el Decreto Número 485, mediante el cual se concedió pensión por cesantía en edad avanzada a **********; decreto que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el veinticuatro «de abril» de dos mil trece.


Asimismo, del análisis integral de la demanda, se desprende que el Municipio actor plantea la inconstitucionalidad del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., por contravenir el artículo 115, fracción IV, constitucional; en virtud de que el decreto reclamado constituye su primer acto de aplicación.


En consecuencia, el acto y norma general impugnados en esta controversia constitucional, son el Decreto Número 485, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. de veinticuatro de abril de dos mil trece y el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


TERCERO.-Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


En su escrito de demanda, el Municipio de Cuernavaca, Estado de M., como ya ha quedado precisado, impugna lo siguiente:


1) El artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


2) El Decreto Número 485, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el veinticuatro de abril de dos mil trece, mediante el cual, el Congreso del Estado otorga pensión por cesantía en edad avanzada a **********.


El artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., constituye una norma general, toda vez que cuenta con los elementos de generalidad y abstracción, al ser aplicable a todo sujeto que se coloque en la hipótesis normativa y no encontrarse dirigido a un caso particular, ni agotarse al momento de su aplicación.


En tanto, el Decreto 485, mediante el cual el Congreso del Estado otorga pensión por cesantía en edad avanzada a **********, constituye un acto en sentido estricto, por referirse a una situación particular y concreta.


Atento a lo anterior, a efecto de determinar si la demanda fue promovida oportunamente respecto de la norma impugnada, deberá estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que establece que, tratándose de normas generales, el plazo para la promoción de la controversia constitucional será de treinta días contados a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación o al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.(9)


En el caso, atendiendo a la fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Estado, la impugnación del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil Estatal, resulta notoriamente extemporánea, toda vez que su texto data del seis de septiembre de dos mil, sin haber sufrido reformas desde esta fecha.(10)


Por otro lado, si se considera que el citado precepto se impugna con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en el Decreto Número 485, también impugnado, se advierte que, aunque éste fue expedido con fundamento en dicho artículo, no constituye el primer acto de aplicación del mismo en perjuicio del Municipio actor, pues de la revisión del Periódico Oficial del Estado, de cinco de diciembre de dos mil doce, se desprende la publicación del Decreto Número 91, mediante el cual, el Congreso del Estado otorga pensión por cesantía en edad avanzada a **********, con cargo a la partida destinada para pensiones del Ayuntamiento de Cuernavaca, tal y como lo sostuvo esta Segunda S. al fallar la controversia constitucional 76/2013, bajo la ponencia del M.S.A.V.H., en sesión de dieciséis de octubre de dos mil trece.(11)


En este sentido, el referido Decreto Número 485, constituye un ulterior acto de aplicación de la norma impugnada, en contra del cual la controversia constitucional resulta improcedente, tal como se desprende de la tesis de jurisprudencia, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(12)


En consecuencia, resulta fundada la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado de M., en relación con la actualización de la hipótesis prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(13) debiendo sobreseerse en la presente controversia respecto del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado, en términos del artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento.(14)


Ahora bien, por lo que respecta al propio Decreto Número 485, que igualmente se impugna, deberá estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que establece que, tratándose de actos, el plazo para la promoción de la controversia constitucional será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que, conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(15)


El Municipio actor tuvo conocimiento del decreto impugnado, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado el veinticuatro de abril de dos mil trece; por tanto, el plazo para promover la demanda transcurrió del veinticinco de abril al seis de junio de dicho año, descontando del cómputo respectivo los días veintisiete y veintiocho de abril de dos mil trece, así como el uno, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de mayo del año en curso y, los días uno y dos de junio siguientes, por tratarse de días inhábiles, de conformidad con los artículos 2 y 3, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el punto primero, incisos a), b) y g), del Acuerdo Número 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.


De esta forma, si la demanda fue recibida en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el quince de mayo de dos mil trece, resulta evidente que es oportuna la impugnación del Decreto Número 485.


En consecuencia, el estudio de este medio de control, se limitará al análisis del Decreto Número 485, mediante el cual se concedió pensión por cesantía en edad avanzada a **********.


CUARTO.-A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.


El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(16) establece que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos y que, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


En el presente asunto, suscribe la demanda en representación del Municipio de Cuernavaca, Estado de M., **********, en su carácter de síndico municipal, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida el siete de julio de dos mil doce por el Consejo Municipal Electoral.(17)


Por su parte, el artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.,(18) establece que el síndico tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento.


Así, el síndico municipal que suscribe la demanda, cuenta con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía. Es aplicable la tesis aislada 2a. XXVIII/2012, emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MORELOS SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA."(19)


QUINTO.-A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada.


Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de M..


Por otra parte, en los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, se establece lo siguiente:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


Ahora bien, el Poder Ejecutivo del Estado de M. comparece a juicio por conducto de **********, en su carácter de consejero jurídico, lo que acredita con la copia del Periódico Oficial Número 5032, de tres de octubre de dos mil doce, en el que se publicó el nombramiento expedido por el gobernador del Estado, el primero de octubre anterior.(20)


Al efecto, el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., establece lo siguiente:


"Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:


"...


"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


De los preceptos transcritos, se desprende que corresponde al consejero jurídico la representación del titular del Poder Ejecutivo en las controversias constitucionales, cuando este así lo determine; por lo que cuenta con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional, al atribuirse a dicho poder la publicación del decreto impugnado.


Asimismo, el Poder Legislativo del Estado de M. comparece a juicio por conducto de **********, en su carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión de la junta previa, con motivo de la elección de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Segunda Legislatura, celebrada el veintiocho de agosto de dos mil doce, de la que se desprende que fue electo para ocupar tal cargo, por el periodo comprendido del primero de septiembre de dos mil doce al treinta y uno de agosto de dos mil trece.(21)


Por su parte, el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., establece que el presidente de la mesa directiva es el representante legal del Congreso Local:


"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:


"...


"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general, en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado."


En consecuencia, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., se encuentra legitimado para comparecer en el presente juicio, en representación del Poder Legislativo del Estado, al que se atribuye la expedición del decreto impugnado.


SEXTO.-Por lo tanto, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que esta S. advierta de oficio, sin mencionar aquella relacionada con la extemporaneidad en la impugnación del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil Estatal, toda vez que ya fue analizada en el considerando segundo de esta sentencia, en relación con la oportunidad en la presentación de la demanda.


El Poder Ejecutivo del Estado de M. considera que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(22) pues estima que el Municipio actor debió haber ampliado la demanda en la controversia constitucional 76/2013 y no haber promovido el presente medio de control de la constitucionalidad.


Ahora bien, del análisis de dicho precepto, se advierte que para que se actualice la causal de improcedencia aludida, es necesario que se trate de una controversia contra normas generales o actos que sean materia de una controversia constitucional pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez.


En atención a lo anterior, en el caso concreto, se cumple con el presupuesto de la existencia de identidad de partes, pues el Municipio de Cuernavaca, Estado de M., fue actor en la citada controversia constitucional 76/2013, como lo es en la presente controversia; de igual forma, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M. son demandados en ambas controversias.


Sin embargo, no existe identidad en los actos, pues en la controversia constitucional 76/2013, se impugnó el Decreto 418, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el diez de abril de dos mil trece; mientras que en el presente asunto se impugnó el diverso Decreto 485, publicado en el citado medio oficial de difusión el veinticuatro de abril del año en curso.


Luego, al no existir identidad en el acto impugnado en los expedientes citados, se concluye que no se actualiza la causa de improcedencia que hace valer el Poder Ejecutivo del Estado de M..


Por otra parte, el Poder Ejecutivo opone la falta de legitimación ad causam del Municipio actor, al no ser titular del derecho que pretende hacer valer mediante la presente controversia constitucional. Correlativamente, hace valer la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado, al no haber realizado acto alguno que afecte o invada la esfera competencial del demandante.


Lo anterior, apunta a una falta de interés legítimo del Municipio actor, como la apuntada por el Poder Legislativo Estatal en relación con la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(23) causal de improcedencia que debe desestimarse, toda vez que la cuestión que se plantea se encuentra estrechamente vinculada con el estudio de fondo del presente asunto, en el que deberá determinarse si se actualiza o no una afectación al ámbito competencial del actor.


Al respecto, resulta aplicable la tesis jurisprudencial P./J. 92/99, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro señala: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(24)


Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de M. hace valer la improcedencia de la controversia constitucional, al no ser ésta la vía idónea para combatir el decreto impugnado, ya que éste fue emitido por el Congreso del Estado, en ejercicio de una función meramente administrativa y conforme a las facultades que le confiere la Ley del Servicio Civil Estatal, por lo que someter a revisión constitucional este tipo de conflictos, haría de la controversia un recurso para dirimir cuestiones relacionadas con derechos de los trabajadores en materia de seguridad social, que deben ser resueltas a través de los medios de defensa previstos en las leyes procesales respectivas.


La causal de improcedencia antes referida resulta infundada, pues, en la especie, se impugna un acto con el que el Municipio actor estima que el Poder Legislativo del Estado invadió su esfera de competencia, al haber otorgado una pensión por cesantía en edad avanzada con cargo a su presupuesto a una persona que trabajó en dicho Municipio, pero, en ningún momento, combate o pone en entredicho el derecho o no del trabajador a recibir la pensión, de ahí que el medio de control que nos ocupa sea el adecuado para denunciar la referida invasión.


Al no advertirse la actualización de causales de improcedencia o motivos de sobreseimiento distintos a los examinados u otros que hubiesen hecho valer las partes, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se formulan.


SÉPTIMO.-Ahora bien, el planteamiento principal del Municipio actor versa sustancialmente en que el Decreto 485 impugnado, viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional, en virtud de que el Poder Legislativo del Estado de M. ordena el pago de una pensión por cesantía en edad avanzada, disponiendo del presupuesto del Municipio.


Es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, la autonomía del Municipio en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el Congreso Estatal una pensión por cesantía en edad avanzada, afectando para tales efectos recursos municipales y sin haber dado algún tipo de participación al Municipio.


En primer lugar, debe señalarse que, de conformidad con el artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia,(25) las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por, cuando menos, ocho votos de los Ministros integrantes del Pleno, serán obligatorias, entre otros órganos jurisdiccionales, para las S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


En este sentido, en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008, 92/2008 y 50/2010,(26) resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, las primeras por mayoría de ocho votos y la última por mayoría de diez votos, se determinó que el hecho de que el Congreso del Estado de M. fuese exclusivamente el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Municipio, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales.


Conforme al criterio obligatorio contenido en los referidos asuntos, las Legislaturas Locales tienen obligación de consignar en sus leyes laborales estatales, el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a las prestaciones de seguridad social, pues si ese derecho está previsto en la Constitución Federal, su regulación debe ser atendida puntualmente y sólo debe verificarse si, al hacerlo, no se lesiona alguna facultad municipal.


De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo que, en el Estado de M., no son los Ayuntamientos, ni una institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones en esta materia, sino que el Congreso Local, sin intervención de alguna otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya existido con el Gobierno Estatal, sino con uno Municipal o con ambos.


De esa manera, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; así también, conforme al artículo 116 del propio ordenamiento, deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo. Luego, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén cuestiones relacionadas con las diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(27) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.


Así pues, el requisito del citado artículo 127, se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores municipales serán acreedores a determinadas pensiones en materia de seguridad social (jubilación, invalidez, cesantía en edad avanzada, etcétera). En este sentido, en el precepto constitucional de referencia, no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales puedan direccionar recursos y determinar pensiones de manera unilateral.


Ahora bien, es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que, a través de las mismas, el Congreso Estatal pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Federal facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.


Lo anterior, con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de manera tal que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos, sin que se vean afectados por intereses ajenos.(28)


En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusiva a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 Constitucional.(29)


Por otra parte, si bien es cierto que los artículos 115 y 123 de la Constitución Federal señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe necesariamente considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso del Estado de M. pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.


Así, el Tribunal Pleno concluyó que, en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, como exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se considera incompatible con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal, para que los Municipios eroguen recursos de su presupuesto, a fin de solventar obligaciones en esa materia.


En este sentido, pese a que existe obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local, se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal, que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con los Municipios, es una autoridad ajena, como el Congreso Local, al que se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecido con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento que, en este aspecto, se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso, claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.


De tal forma que, de la lectura del decreto impugnado se advierte que la pensión por cesantía en edad avanzada decretada por el Congreso del Estado de M. deberá ser cubierta por el Municipio de Cuernavaca, con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de dicho Municipio, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local el que dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación al ente que deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.


En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible que el Congreso del Estado de M. sea el que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión por cesantía en edad avanzada, afectando el presupuesto municipal, para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.


En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto Número 485, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el veinticuatro de abril de dos mil trece, mediante el cual el Congreso del Estado determinó otorgar pensión por cesantía en edad avanzada con cargo al gasto público del Municipio de Cuernavaca, al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal; en la inteligencia de que será el Municipio mencionado el que deberá resolver la solicitud de pensión formulada por **********, a fin de no afectar la situación de esa persona, lo que deberá realizar en términos de la Ley del Servicio Civil Estatal y, para ello, el Congreso Local deberá remitirle el expediente formado con motivo de la referida solicitud.


Similares consideraciones sostuvo esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al fallar la controversia constitucional 76/2013, en sesión de dieciséis de octubre de dos mil trece, por unanimidad de cuatro votos, bajo la ponencia del Ministro S.A.V.H.. En dicha sesión estuvo ausente el M.J.F.F.G.S..


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se sobresee respecto del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., de acuerdo con lo señalado en el considerando tercero de esta resolución.


TERCERO.-Se declara la invalidez del Decreto 485, publicado en el Periódico Oficial del Estado de M. el veinticuatro de abril de dos mil trece, en términos del considerando séptimo de este fallo.


CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Periódico Oficial del Estado de M. y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros L.M.A.M., A.P.D., M.B.L.R. y presidente S.A.V.H.. El señor M.J.F.F.G.S. emitió su voto en contra. La señora M.M.B.L.R., votó en contra de consideraciones.


En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








________________

1. En diverso acuerdo dictado en la misma fecha en el cuaderno incidental, el Ministro instructor negó la suspensión solicitada, en virtud de que de concederse se afectarían instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano inherentes a la seguridad social, conforme a lo previsto por el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia.


2. El citado artículo es del tenor literal siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."


3. Dicho precepto dispone lo siguiente:

"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."


4. El citado precepto es del tenor literal siguiente:

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."


5. El artículo en cita dispone lo siguiente:

"11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda. ..."


6. El punto citado es el siguiente:

"Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

"Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente. …"


7. El citado punto es del tenor literal siguiente:

"Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."


8. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.". Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página 1536, Núm. Registro IUS: 166985.


9. El texto del precepto citado es:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"…

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia …"


10. El artículo citado es del tenor literal siguiente:

"Artículo 57…

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."


11. La citada ejecutoria constituye un hecho notorio de conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley de la materia y la jurisprudencia 2a./J. 27/97, de rubro: "HECHO NOTORIO. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TAL, LAS EJECUTORIAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL PLENO O POR LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA."

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., julio de mil novecientos noventa y siete, página 117, Núm. Registro IUS: 198220.


12. El texto de la jurisprudencia en cita es el siguiente: "Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito.". Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, noviembre de dos mil seis, página 878, Núm. Registro IUS: 173937.


13. El citado artículo dispone lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"…

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21 …"


14. Dicho precepto dispone:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"…

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


15. Dicho precepto dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."


16. Dicho precepto dispone lo siguiente:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


17. Foja 28 de la controversia constitucional.


18. El texto de dicho artículo es:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:

"…

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos. …"


19. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "El artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., que faculta a los Ayuntamientos para promover controversias constitucionales, debe interpretarse en concordancia con el diverso 45, fracción II, del propio ordenamiento, que otorga a los síndicos la atribución de procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales y representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éstos sean parte. De esta forma, el Ayuntamiento ejerce su facultad para promover controversias constitucionales por conducto del síndico, a quien la ley confiere la representación jurídica de dicho órgano de gobierno, así como la procuración y defensa de los derechos e intereses municipales, sin que, para ello, sea necesario emitir un acuerdo de Cabildo en el que se le otorgue tal atribución, al ser la propia ley la que lo faculta para hacerlo.". Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro VII, Tomo 2, abril de 2012, página 1274, Núm. Registro IUS: 2000537.


20. Fojas 193 y 194 de la controversia constitucional.


21. Fojas 241 a 247 de la controversia constitucional.


22. Dicho precepto dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"…

"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez."


23. Dicho precepto dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"…

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."


24. El texto de la tesis es el siguiente: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia y, si no se surte otro motivo de improcedencia, hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.". Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,Tomo X, septiembre de 1999, página 710.


25. El citado precepto establece:

"Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las S., Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."


26. Las controversias constitucionales 55/2005 y 89/2008, fueron promovidas por el Municipio de Xochitepec y se resolvieron el diecinueve de agosto de dos mil cinco y el ocho de noviembre de dos mil diez, respectivamente. La controversia constitucional 90/2008, fue promovida por el Municipio de Z., la 91/2008, por el Municipio de Jiutepec y la 92/2008, por el Municipio de Puente de Ixtla, resolviéndose los tres juicios el ocho de noviembre de dos mil diez. La controversia constitucional 50/2010, fue promovida por el Municipio de Tlayacapan y se resolvió el tres de mayo de dos mil doce. En estos asuntos el M.J.F.F.G.S. votó en contra, al estimar que las normas impugnadas eran inconstitucionales, debido a que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social, no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria previsto en el texto del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria impuesta en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de esa Ley Fundamental.


27. Dicho precepto es del tenor literal siguiente:

"Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"…

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."


28. Sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las que se encuentran las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, páginas 515 y 514, respectivamente.


29. Dicho precepto dispone:

"Artículo 115. ... IV. …

"Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley …"


Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de marzo de 2014 a las 09:53 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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