Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMargarita Beatriz Luna Ramos,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Sergio Valls Hernández,Jorge Mario Pardo Rebolledo,José Ramón Cossío Díaz,Luis María Aguilar Morales,José Fernando Franco González Salas,Alberto Pérez Dayán,Juan N. Silva Meza
Número de registro24670
Fecha31 Octubre 2013
Fecha de publicación31 Octubre 2013
Número de resolución56/2012
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 1, 482
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 56/2012. MUNICIPIO DE SAN NICOLÁS DE LOS GARZA, NUEVO LEÓN. 13 DE JUNIO DE 2013. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.P.G.F..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al trece de junio de dos mil trece.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficio recibido el nueve de julio de dos mil doce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, C.A. de la Fuente Flores y M.Á. de Luna Moyeda, ostentándose como presidente municipal y síndico segundo, respectivamente, del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, promovieron controversia constitucional en contra del Congreso, del gobernador, del secretario de Gobierno y del director del Periódico Oficial, todos del Estado de Nuevo León, demandando la invalidez de los siguientes actos:


"IV. Acto cuya invalidez se demanda. La aprobación, sanción, promulgación, publicación, vigencia del capítulo IV de las Atribuciones del Ayuntamiento relativo al artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, mismo que a su letra dice: ‘Capítulo IV De las atribuciones del Ayuntamiento. ‘Artículo 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: a) En materia de régimen interior: ... VII. Elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para el mejor funcionamiento del Ayuntamiento en beneficio general de la población de conformidad con las bases generales que contiene esta ley. La iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes del Ayuntamiento.’. También se reclama la falta de observancia de la disposición contenida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 23 de diciembre de 1999 y que entró en vigor parcialmente el 23 de marzo del año 2000 y en pleno vigor el 23 de marzo de 2001. 2. (sic) La aprobación, sanción, promulgación, publicación y vigencia del Decreto Número 333 de la Legislatura del H. Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, que contiene la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, publicada mediante alcance al Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de fecha 28 -veintiocho- de mayo del año 2012 -dos mil doce- y en lo particular en el artículo señalado en el concepto de invalidez."


SEGUNDO. Como antecedentes de los actos cuya invalidez se demanda, el Municipio actor narró los siguientes:


"1. El 24 -veinticuatro- de octubre del año 2011 -dos mil once-, se aprobó por el H. Congreso del Estado de Nuevo León, el Decreto Número 333 de la legislatura que contiene la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, específicamente en su artículo 26, inciso a), fracción VII, enviándose al Ejecutivo para su sanción y publicación, hecho del cual tuvimos conocimiento hasta la publicación de la misma en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, en los términos y fechas que se señalan en el punto siguiente. 2. En 28 -veintiocho- de mayo del año 2012 -dos mil doce-, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Nuevo León, en donde aparece el Decreto Número 333 de la Legislatura del H. Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, que contiene la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, sancionado, promulgado y publicado por el gobernador de dicha entidad federativa. Empero y a manera de protección, vengo a presentar la presente controversia dentro de los 30 días hábiles contados a partir de la fecha por (sic) la publicación de marras que lo es el 28 -veintiocho- de mayo del año 2012 -dos mil doce-."


TERCERO. El Municipio actor señaló como preceptos violados los artículos 16 y 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:


Primer concepto de invalidez


El Decreto Número 333, emitido por el Congreso del Estado de Nuevo León, a través del cual se reformó el artículo 26, inciso a), fracción II, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, viola lo establecido en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, ya que invade las facultades del Municipio en cuanto a la elaboración, aprobación y actualización de los reglamentos municipales.


A partir de la reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve, los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en relación a sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, ya que si bien los Municipios deben ser iguales en lo consustancial, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, también tienen el derecho derivado de la Constitución de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad concedida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El Congreso de Nuevo León invade la forma de legislar de los Ayuntamientos, al imponer que la iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes de aquéllos, cuando única y exclusivamente corresponde decidirlo al Municipio, de conformidad con las facultades otorgadas en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El ámbito legislativo permitido al Congreso del Estado se limita a establecer, en su caso, las atribuciones y responsabilidades del Ayuntamiento, en las que se incluye elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para su mejor funcionamiento en beneficio general de la población, mas no así para establecer el procedimiento para su fin, pues ello corresponde únicamente al Ayuntamiento.


En ese sentido, el precepto impugnado vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad reglamentaria de los Municipios; máxime que sólo contempla la intervención de las Legislaturas Locales para definir las facultades de elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales, mas no la forma de cómo llevar a cabo el procedimiento de iniciativas.


Del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, relativo a la reforma que culminó con el actual artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la intención de la reforma consistía en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno, motivo por el cual se propuso delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versen sobre cuestiones municipales, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio implica, de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo.


Lo establecido por el Congreso Estatal en la reforma cuya invalidez se demanda, restringe de forma absoluta las facultades constitucionales de los Municipios, al establecer la forma de hacer iniciativas a sus reglamentos, lo que excede la potestad legislativa que el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorga a los Congresos Locales, ya que invade temas como el de la organización y el funcionamiento del Ayuntamiento.


Son aplicables las jurisprudencias sustentadas por este Alto Tribunal, de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO. IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL." y "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."


Segundo concepto de invalidez


De acuerdo con el esquema hecho valer en el primer concepto de invalidez, los reglamentos autónomos tienen la característica de ser producidos por los Ayuntamientos en ejercicio pleno de una función materialmente legislativa, en donde pueden crear derechos, obligaciones, procedimientos, sanciones, entre otras cuestiones y su relación con la ley general es relativa, exclusivamente a los datos comunes que deben tener en ciertos aspectos los Municipios de un mismo Estado.


Como lo establece el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes estatales, al estar limitadas en su objeto a ciertas generalidades, da como resultado el que los Municipios puedan cuasi legislar, a través de reglamentos u ordenanzas municipales, los aspectos necesarios para su desarrollo autónomo y subsidiario de la vida municipal en las materias de su exclusiva competencia.


La ley impugnada invade el esquema de los principios antes explicados, ya que por una parte va más allá de lo que limitativamente les permite la Constitución a los Congresos Estatales en esta materia y a la vez materialmente invaden temas como el de la organización y funcionamiento del Ayuntamiento en materia reglamentaria, no obstante que se trata de aspectos que el Constituyente Permanente reservó para la función reglamentaria municipal.


El precepto impugnado invade la esfera de competencia del Municipio actor, ya que como lo ha sostenido reiteradamente, es facultad exclusiva del Ayuntamiento la elaboración, aprobación y actualización de los reglamentos municipales; aunado a que la iniciativa reglamentaria es una facultad propia del Municipio, de conformidad con el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Si bien el Congreso del Estado ha legislado el principio de iniciativa legislativa por parte de los ciudadanos, corresponde exclusivamente al Ayuntamiento regular lo relativo a la iniciativa de sus reglamentos, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo que las Legislaturas de los Estados únicamente deben limitarse a establecer el procedimiento para su aprobación, el cual se encuentra regulado por los artículos 160 a 165 y demás relativos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.


En el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, se tiene contemplada la participación ciudadana dentro de la aprobación de los reglamentos municipales, por lo que resulta fuera de todo contexto la iniciativa de reforma contemplada por los legisladores del Congreso del Estado, ya que los ciudadanos no se encuentran desprotegidos en la iniciación de un nuevo reglamento, reforma o adición, tan es así que es una obligación estipulada por la propia ley para su aprobación, lo que da un carácter jurídico formal y trascendente, cuya omisión acarrea como consecuencia la invalidez o inconstitucionalidad del mismo.


El ejercicio de la facultad reglamentaria no es obligatorio, mientras que la Constitución Federal, dentro del concepto de leyes en materia municipal ha contemplado como una obligación de las Legislaturas la expedición de normas detalladas que actúen de manera supletoria y temporal en aquellos Municipios que no cuenten con esos ordenamientos.


Si bien el Estado puede regular aquellos aspectos que sean esenciales sobre el ejercicio y las funciones, así como en la prestación de servicios públicos municipales, en la medida en que ello requiera de una regulación homogénea, corresponde al Municipio emitir las normas relativas a su ámbito de actuación, como son las relativas a la organización y prestación del servicio, tal como lo interpretó este Alto Tribunal en la tesis de rubro: "TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ."


Tercer concepto de invalidez


Causa perjuicio el Decreto Número 333 emitido por la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiocho de mayo de dos mil doce, toda vez que existieron violaciones al procedimiento legislativo que culminó con la reforma al artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, en virtud de que no se cumplieron con las formalidades establecidas en los artículos 102, 103, 104, 105 y demás relativos del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Nuevo León, para lo cual realiza una transcripción de dichas disposiciones.


QUINTO. Por acuerdo de nueve de julio de dos mil doce, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 56/2012 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.F.F.G.S..


Mediante proveído de diez de julio de dos mil doce, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo únicamente como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León, a los que ordenó emplazar para que dieran contestación a la demanda; asimismo, ordenó dar vista a la entonces procuradora general de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. Mediante oficio C.J.A./151/2012, recibido el once de septiembre de dos mil doce en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el consejero jurídico del Gobierno del Estado de Nuevo León dio contestación a la demanda, señalando, esencialmente, lo siguiente:


No es cierto que los actos cuya invalidez se demandan sean inconstitucionales por violar los artículos 16 y 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El acto de promulgación imputado al gobernador del Estado tiene su fundamento en lo dispuesto por los artículos 75, 77 y 85, fracción X, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, el cual fue realizado con respeto a las normas previstas tanto en la Constitución Federal, como en la local.


El procedimiento legislativo, como tal, es uno solo y el Ejecutivo Estatal se encuentra obligado a publicar las leyes aprobadas por el Congreso, como los disponen expresamente los artículos 75 y 85, fracción X, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, de ahí que la expedición de la norma cuya invalidez se demanda, se encuentre apegada a derecho.


El acto que se le atribuye al gobernador del Estado es uno más dentro del procedimiento legislativo, que fue cumplido con base en lo que establece la Constitución Local, tan es así que el Municipio actor no formuló conceptos de invalidez por vicios cometidos en dicho procedimiento.


En términos de lo dispuesto por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 68 a 80 de la Constitución Local, las iniciativas de ley son propuestas que se presentan con la intención de convertirse en ley; sin embargo, para ello es necesario seguir el procedimiento legislativo regulado por cada uno de los ordenamientos referidos.


La iniciativa no puede considerarse como un acto administrativo, ya que para serlo debe contener, entre otras características, la presunción de legitimidad, esto es, debe tenerse por válida, con fuerza obligatoria, mientras no llegue a declararse su invalidez por autoridad competente, por lo que desde su nacimiento adquiere ejecutoriedad, es decir, afecta de inmediato la esfera jurídica del particular o de algún órgano del Estado, en el caso, del Municipio actor.


La iniciativa de ley o decreto que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, fija el debate parlamentario en la propuesta contenida en la misma, sin que ello impida abordar otros temas que, en razón de su íntima vinculación con el proyecto, deben regularse para ajustarse a la nueva normatividad.


En virtud de la potestad legislativa para modificar y adicionar el proyecto de ley o decreto contenido en la iniciativa, puede cambiar la propuesta dándole un enfoque diverso al tema parlamentario de que se trate, ya que, tanto la Constitución Federal, como la Local y la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, no prohíben cambiar las razones o motivos que lo originaron, sino antes bien, lo permiten.


La facultad de presentar iniciativas de ley no implica que los órganos encargados de analizarlas estén obligados a aprobar tal como se les presenten, sino que están facultados para que durante el proceso legislativo puedan modificar una propuesta determinada, es decir, tienen la facultad plena para aprobar, rechazar, modificar o adicionar cualquier proyecto de ley, independientemente del sentido en el que hubiese sido propuesta la iniciativa correspondiente, ya que no se les limita a que su debate sea exclusivo a como originalmente fue propuesta la iniciativa, sino que puede realizar nuevas modificaciones al proyecto.


Una iniciativa no constituye un acto administrativo, ya que para que sea exigible lo propuesto en ella, es necesario que se sujete al proceso legislativo, el cual está conformado por diversas disposiciones constitucionales y legales, por las etapas de iniciativa, discusión, aprobación, sanción e iniciación de vigencia, por lo que por sí sola no causa agravio ni es impugnable ante este Alto Tribunal.


Los conceptos de invalidez propuestos por el Municipio actor son infundados, toda vez que los artículos 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98 y 99 del Reglamento Interior del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, vigentes en la fecha en que se emitió el decreto impugnado, ya permitían la iniciativa ciudadana en los procesos de creación, modificación y derogación de los reglamentos municipales; específicamente el artículo 92, inciso d), establece que el derecho de iniciativa corresponde, entre otras personas, a los ciudadanos en general, quienes presentarán sus propuestas de iniciativa o reformas a las disposiciones reglamentarias municipales por escrito, debiendo contener el nombre y la firma de quien propone, una exposición de motivos, el texto del reglamento y presentar la propuesta ante la secretaría del Ayuntamiento, quien la debe turnar a la comisión o comisiones respectivas a fin de que emitan el dictamen correspondiente.


La facultad del ciudadano prevista en el reglamento municipal es más amplia que en la ley impugnada, ya que el artículo 99 de aquél establece que previo a todo proceso de iniciativa o de reglamento municipal, deberán establecerse los medios idóneos para garantizar la participación de los habitantes del Municipio en relación con su elaboración.


En ese sentido, el decreto reclamado no transgrede lo dispuesto por los artículos 16 y 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que previo a su emisión por la Legislatura Estatal, el Reglamento Interior del Ayuntamiento del Municipio actor ya contemplaba la posibilidad de los ciudadanos para presentar iniciativas para la creación o modificación de los reglamentos de ese Municipio.


SÉPTIMO. Mediante escrito recibido el diecisiete de septiembre de dos mil doce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el presidente del Congreso del Estado de Nuevo León dio contestación a la demanda, señalando, esencialmente, lo siguiente:


De conformidad con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue voluntad del legislador dotar de fortaleza y autonomía a los Municipios, lo que se manifiesta en la facultad exclusiva e indelegable conferida a los propios Ayuntamientos para emitir reglamentos autónomos.


El artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, no vulnera la autonomía o la esfera competencial de los Ayuntamientos, al permitir que los ciudadanos del Municipio tengan la oportunidad de presentar una iniciativa en materia de reglamentos municipales, ya que ésta motiva la creación de mecanismos de participación de la sociedad, permitiendo que se tome en cuenta la opinión de la comunidad.


El artículo impugnado no pone en riesgo la facultad de los Municipios para crear sus propios reglamentos, ya que si bien autoriza a los ciudadanos a presentar iniciativas en el ámbito de reglamentos municipales, lo cierto es que de ninguna manera se vulneran, restringen o limitan las facultades del Municipio actor para crear sus reglamentos.


El trámite que deberán seguir las iniciativas presentadas por los ciudadanos debe ser contemplado y previsto en sus propios reglamentos y que en el último de los casos, tales iniciativas deben ser sometidas al Pleno del Ayuntamiento, para que resuelva sobre su aprobación o rechazo.


La iniciativa ciudadana en los reglamentos municipales representa un avance en la creación de mecanismos de participación ciudadana, al establecer en la ley los supuestos jurídicos mediante los cuales, los Ayuntamientos se encuentran obligados a tomar en cuenta la opinión de la comunidad, sin que ello afecte o perjudique la autonomía de aquéllos, ya que en todo momento tienen la facultad de rechazar en definitiva la iniciativa propuesta, por lo que lejos de ser inconstitucional, se reconoce un derecho humano.


OCTAVO. Al formular su opinión, la entonces procuradora general de la República manifestó lo siguiente:


a) En relación con los aspectos procesales


La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, la cual fue promovida oportunamente y por parte legitimada.


b) En relación con los conceptos de invalidez


Las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, las bases generales de la administración pública municipal, sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal y a los síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio; así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública, constituyendo una facultad exclusiva de aquéllas para determinar las esferas de competencia de los órganos de gobiernos municipales.


Es aplicable la jurisprudencia P./J. 129/2005, sustentada por este Alto Tribunal, de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL.", de la que cobra relevancia lo relativo a que dentro de las bases generales de la administración pública municipal se encuentra, entre otros aspectos, la forma de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones de orden municipal y su publicidad.


Con base en lo anterior, es claro que el Congreso de Nuevo León no transgredió las bases generales de la administración pública municipal, al establecer el derecho de los ciudadanos de los Municipios para presentar iniciativas de reglamentos municipales, pues de acuerdo con el criterio de este Alto Tribunal, es facultad del Congreso del Estado, a través de las mencionadas bases generales, establecer las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales y su publicidad.


La norma impugnada no impide al Municipio actor ejercer su facultad reglamentaria que de manera exclusiva le reserva la Constitución Federal, ni tampoco interfiere en su organización administrativa, por lo que no puede considerarse que vulnere su autonomía, puesto que si bien es cierto que el precepto establece que la iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes del Ayuntamiento, ello no implica que el Cabildo esté obligado a aprobarlas, por lo que de ninguna manera se otorgan atribuciones a los ciudadanos para inmiscuirse en la organización administrativa y de gobierno del actor.


De los artículos 92 a 99 del Reglamento Interior del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, se desprende que están legitimados para proponer iniciativa de reglamentos, entre otros, los ciudadanos en general; que las que presenten los ciudadanos deben ser por escrito, debiendo contener el nombre y firma de quien propone, una exposición de motivos, el texto del reglamento y que ésta debe presentarse ante la secretaría del Ayuntamiento, quien la turnará a la comisión o comisiones respectivas a fin de que emitan dictamen sobre el asunto; que la discusión y aprobación de las iniciativas de reglamentos debe analizarse en sesión del Ayuntamiento y que una vez aprobada, el secretario de éste debe refrendar el acta respectiva, enviando un tanto de la misma para su publicación en el Periódico Oficial del Estado y que previamente a todo proceso de iniciativa o de reglamento municipal, deben establecerse los medios idóneos para garantizar la participación de los habitantes del Municipio en relación con la elaboración de éstos.


En ese sentido, el proceso de creación o modificación de reglamentos municipales, es una facultad exclusiva del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, ya que en primera instancia la propuesta de reglamento debe ser estudiada y dictaminada por la comisión municipal correspondiente, luego debe ser turnada al Pleno del Ayuntamiento, quien en sesión la discutirá y aprobará o no, de conformidad con su organización y su particular forma de gobierno.


Es inoperante la manifestación del actor, en el sentido de que la norma impugnada está fuera de contexto porque la disposición ya se encuentra contenida en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, toda vez que el análisis de la norma debe realizarse en relación con los preceptos de la Constitución que el actor considera fueron infringidos, lo que no sucede en el caso concreto, debido a que el actor controvierte dos normas legales que según su apreciación contienen la misma hipótesis.


El artículo 166, fracción V, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, establece que en la elaboración y actualización de los reglamentos municipales, los Ayuntamientos tienen la obligación de tomar en cuenta la opinión de la comunidad, lo que no puede equipararse a la iniciativa prevista en la norma impugnada, ya que ésta constituye un derecho a favor de la ciudadanía para proponer al Ayuntamiento que regule determinada materia o modifique algún reglamento municipal, propuesta que se considera como una etapa del procedimiento de elaboración de los mismos reglamentos.


Por otra parte, la participación de la comunidad a través de la consulta del Ayuntamiento para la actualización de sus reglamentos, presume una propuesta o iniciativa sobre la cual se emitirá una opinión, por lo que la segunda hipótesis prevista en el artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León y la contemplada en el diverso 166, fracción V, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la entidad, no constituyen los mismos derechos a favor de la ciudadanía de los Municipios de Nuevo León, no obstante que ambas constituyen un derecho que la propia Constitución Federal contempla en su beneficio, por lo que no se observa ninguna transgresión al artículo 115, fracción II, constitucional.


Es infundado lo manifestado por el actor en el sentido de que la Legislatura de Nuevo León no observó las formalidades del proceso legislativo llevado a cabo para la expedición del artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, en tanto que se cumplieron todas y cada una de sus etapas, ya que se dio oportunidad a los miembros del Pleno del Congreso para la discusión de la norma y fue votada por unanimidad de los diputados.


NOVENO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el cinco de noviembre de dos mil doce se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución; y,


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.(1)


SEGUNDO. Precisión de los actos impugnados. Previamente a analizar los aspectos procesales de oportunidad y legitimación, es necesario fijar de manera precisa los actos cuya invalidez demanda el Municipio actor, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 98/2009, sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(2)


De acuerdo con la citada jurisprudencia, para fijar los actos o normas impugnadas en una controversia constitucional, este Alto Tribunal debe armonizar los datos de la demanda con la totalidad de la información que se desprenda de las constancias de autos, de manera que se advierta la intención del promovente y se resuelva la litis constitucional efectivamente planteada.


En el caso, el Municipio actor señaló de manera destacada que la presente controversia constitucional se promueve a efecto de que se declare la invalidez de los siguientes actos:


"IV. Acto cuya invalidez se demanda. La aprobación, sanción, promulgación, publicación, vigencia del capítulo IV De las atribuciones del Ayuntamiento relativo al artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, mismo que a su letra dice: ‘Capítulo IV. De las atribuciones del Ayuntamiento: Artículo 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: a) En materia de régimen interior: ... VII. Elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para el mejor funcionamiento del Ayuntamiento en beneficio general de la población de conformidad con las bases generales que contiene esta ley. La iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes del Ayuntamiento.’. También se reclama la falta de observancia de la disposición contenida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 23 de diciembre de 1999 y que entró en vigor parcialmente el 23 de marzo del año 2000 y en pleno vigor el 23 de marzo de 2001. 2. (sic) La aprobación, sanción, promulgación, publicación y vigencia del Decreto Número 333 de la Legislatura del H. Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, que contiene la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, publicada mediante alcance al Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de fecha 28 -veintiocho- de mayo del año 2012 -dos mil doce- y en lo particular en el artículo señalado en el concepto de invalidez."


Ahora bien, del análisis integral tanto de la demanda como de las constancias que obran en el expediente, se desprende que los actos efectivamente impugnados son el Decreto Número 333 emitido por la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintiocho de mayo de dos mil doce, por violación al procedimiento legislativo y, en lo particular, el artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, reformado mediante el aludido decreto, este último por vicios propios.


TERCERO. Certeza de los actos impugnados. En cumplimiento al artículo 41, fracción I,(3) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, procede examinar la certeza de los actos cuya invalidez se demanda.


Son ciertos los actos impugnados por el Municipio actor, consistentes en el Decreto Número 333 emitido por la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de mayo de dos mil doce y en el artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, reformado mediante el aludido decreto, toda vez que su existencia se acredita plenamente con la publicación de aquéllos en el citado medio oficial de difusión.


Es aplicable, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 65/2000, sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN."(4)


En ese sentido, es infundada la causa de sobreseimiento que hizo valer el delegado del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León en su escrito de alegatos,(5) prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que está acreditada la participación del gobernador del Estado en el proceso legislativo que dio origen al decreto impugnado, por el que se reformó el artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.


En este punto conviene destacar que en el escrito de contestación de demanda, el consejero jurídico del gobernador del Estado de Nuevo León, al referirse a los actos impugnados por el Municipio actor, señaló lo siguiente:


"Por lo que se refiere a los puntos 1) y 2) del capítulo de ‘Actos impugnados’ de la demanda correspondiente, es de establecerse que no es cierto que los actos cuya invalidez se demanda, consistentes literalmente en: ‘(se transcribe)’ sean inconstitucionales por violación a lo dispuesto en los artículos 16, 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


Al respecto, debe destacarse que los argumentos que hace valer el Municipio actor, en relación con los actos impugnados, involucran un análisis que corresponde al fondo del asunto, pues al referir que no es cierto que los actos impugnados violen lo dispuesto en los artículos 16 y 115, fracción II, de la Constitución General, el estudio relativo implica analizar la constitucionalidad de los actos cuya invalidez se demanda.


En ese sentido, deben declararse infundados los argumentos de la parte demandada, sin perjuicio de que, en su caso, sean analizados al estudiar el estudio de fondo de la controversia.


Es aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(6)


CUARTO. Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


Como se precisó en el considerando segundo de este fallo, el Municipio actor impugna el Decreto Número 333 emitido por la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintiocho de mayo de dos mil doce, por violación al procedimiento legislativo y, en lo particular, el artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.


Ahora bien, respecto de la impugnación de normas generales, debe estarse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(7) que establece que el plazo para la presentación de la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación o al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


Del análisis integral de la demanda, se advierte que el Municipio actor tuvo conocimiento del decreto impugnado y del precepto que en él se contiene, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, lo que aconteció el veintiocho de mayo de dos mil doce.


Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, antes citado, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del martes veintinueve de mayo al lunes nueve de julio de dos mil doce, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro y treinta de junio, así como uno, siete y ocho de julio de dos mil doce, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional, el nueve de julio de dos mil doce, es decir, dentro del plazo indicado, debe concluirse que fue promovida oportunamente.


QUINTO. Legitimación activa. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional:


El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos y, que en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.(8)


En el presente asunto, suscribe la demanda, en representación del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, C.A. de la Fuente Flores y M.Á. de Luna Moyeda, quienes se ostentan como presidente municipal y síndico segundo, respectivamente, lo que acreditan con copia certificada del acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del Ayuntamiento del Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León, de la que se advierte que se declaró electa para el periodo que comprende del treinta y uno de octubre de dos mil nueve al treinta de octubre de dos mil doce, la planilla postulada por el Partido Acción Nacional y aparecen los referidos funcionarios con los cargos de presidente municipal y síndico segundo suplente; así como con la certificación de la sesión extraordinaria de treinta de marzo de dos mil doce, en la que se concedió licencia por tiempo indefinido al síndico segundo propietario y se tomó protesta al síndico segundo suplente M.Á. de Luna Moyeda.(9)


Por su parte, los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León,(10) establecen que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y que corresponde a los síndicos o síndicos segundos junto con el presidente municipal intervenir en los actos jurídicos que realice dicho Ayuntamiento y en aquellos que sea necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio.


Por tanto, el presidente municipal y el síndico segundo que suscriben la demanda, cuentan con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía.


Es aplicable la jurisprudencia P./J. 44/97, sustentada por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN)."(11)


Asimismo, si el Municipio es uno de los entes enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.


SEXTO. Legitimación pasiva. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción.


En auto de diez de julio de dos mil doce, el Ministro instructor reconoció el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional, a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León.


Poder Ejecutivo Local. Comparece en representación de este Poder, H.A.C.C., quien se ostenta como consejero jurídico del Gobierno del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con la copia certificada de su nombramiento de cuatro de octubre de dos mil nueve, en la que consta que fue designado por el Ejecutivo Estatal en el cargo con que se ostenta.(12) Dicho funcionario se encuentra facultado para representar al Poder Ejecutivo Local, de conformidad con el artículo 34, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León;(13) por tanto, cuenta con la debida legitimación procesal pasiva en este medio de control de la constitucionalidad.


Asimismo, el Poder Ejecutivo del Estado cuenta con legitimación pasiva para comparecer al juicio al atribuírsele la promulgación de la norma general que se impugna.


Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. Comparece en representación del Poder Legislativo Local, el diputado L.D.O.S., quien se ostenta como presidente de la Mesa Directiva de la LXXIII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con la copia simple del Periódico Oficial de la entidad de cinco de septiembre de dos mil doce, en la que consta la designación e integración de la mesa directiva que conducirá los trabajos de dicha legislatura durante el primer año de ejercicio constitucional de la referida legislatura.(14)


Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir, en representación del Poder Legislativo Local, de conformidad con el artículo 60, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo;(15) por tanto, cuenta con la debida legitimación en esta controversia constitucional.


Finalmente, el Poder Legislativo del Estado cuenta con legitimación pasiva para comparecer al juicio, al atribuírsele la emisión de la norma general que se impugna.


SÉPTIMO. C. de improcedencia y sobreseimiento. Toda vez que las partes no hicieron valer alguna causa de improcedencia diversa a la analizada en el considerando tercero de este fallo y al no advertirse alguna de manera oficiosa, procede estudiar el fondo del asunto.


OCTAVO. Violaciones al procedimiento legislativo. En principio se procede al estudio de los argumentos del Municipio actor, tendientes a combatir el procedimiento legislativo del que derivó el decreto combatido, conforme a la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CUANDO SE ADUCEN CONCEPTOS DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES FORMALES Y DE FONDO RESPECTO DE NORMAS GENERALES DE LOS ESTADOS O DE LOS MUNICIPIOS IMPUGNADAS POR LA FEDERACIÓN, DE MUNICIPIOS RECLAMADAS POR LOS ESTADOS O EN LOS CASOS A QUE SE REFIEREN LOS INCISOS C), H) Y K) DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DEBE PRIVILEGIARSE EL ESTUDIO DE LOS PRIMEROS (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 47/2006)."(16)


Respecto de las violaciones al proceso legislativo, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2005, sostuvo el criterio de que la violación a las formalidades del procedimiento legislativo no puede abordarse en esta sede constitucional, sino desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia representativa, elegida como modelo de Estado, de acuerdo con los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, por lo que la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales debe intentar equilibrar dos principios distintos: por un lado, un principio de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales, cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto y, por otro, un principio de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.


Del citado asunto derivó la tesis P. XLIX/2008, de rubro: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO."(17)


Acorde con el criterio anterior, al valorar el potencial invalidatorio de irregularidades acontecidas en procesos legislativos, deben tomarse en cuenta dos principios que si bien apuntan a direcciones diferentes, es necesario procurar su equilibrio: un principio de economía procesal y un principio de equidad en la deliberación parlamentaria, de modo tal que no pueda considerarse que toda irregularidad es necesariamente invalidante.


En la misma línea argumentativa, un tribunal constitucional ha de ser, en principio, deferente con la autonomía política del órgano legislativo. Cuando una sentencia declara la invalidez de una ley aprobada por el órgano político que es integrado con representantes populares sobre la base de que existieron irregularidades procedimentales, ha de ser una solución extrema acogida frente a violaciones que verdaderamente, por su gravedad, hayan vulnerado de manera trascendental las normas que rigen el procedimiento legislativo.


En el caso concreto, el Municipio actor señala que le causa perjuicio el Decreto Número 333 emitido por la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiocho de mayo de dos mil doce, toda vez que existieron violaciones al procedimiento legislativo que culminó con la reforma al artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, en virtud de que no se cumplieron con las formalidades del procedimiento legislativo, en específico, las previstas en los artículos 102 a 125 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Nuevo León.


El concepto de invalidez es infundado, toda vez que en la emisión del Decreto Número 333, se cumplieron, en general, con las formalidades del procedimiento legislativo previstas en los artículos 102 a 125 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Nuevo León, vigente durante la sustanciación de dicho procedimiento, y si bien existió la falta de ratificación de la iniciativa, lo que de suyo conlleva una violación al procedimiento, ésta no se considera invalidante, como quedará demostrado en este considerando.


Los preceptos que el Municipio actor estima vulnerados establecen que el procedimiento legislativo, especialmente la iniciativa de leyes, se lleva a cabo de acuerdo con lo siguiente:


La iniciativa de ley corresponde a todo diputado, autoridad pública en el Estado o cualquier ciudadano nuevoleonés.(18) La iniciativa correspondiente debe presentarse por escrito y firmada con la exposición de los motivos que la fundamenten y con la forma en que se solicite sea aprobada.(19)


Las iniciativas formuladas por los Poderes Ejecutivo y Judicial o por cualquier diputado de la Legislatura del Estado y las que dirigiere algún Ayuntamiento sobre asuntos privados de su municipalidad, pasarán desde luego a la comisión respectiva; sin embargo, las demás iniciativas considerarán en forma debida por la Asamblea y podrán ser desechadas desde que se dé cuenta de ellas, si fuese evidente su improcedencia.(20)


El Congreso debe recibir las propuestas o denuncias de la ciudadanía acompañadas de las pruebas de que disponga, e invocando el precepto que demuestre la procedencia y le otorgue competencia, las cuales deben ser ratificadas y, en caso de que aquéllas no cumplan los requisitos señalados, deberán ser desechadas de plano y archivadas.(21)


Las leyes y reglamentos deben pasar previamente a la comisión o comisiones correspondientes para su dictamen, salvo que exista acuerdo expreso de la legislatura que califique de urgente u obvia esa resolución(22) y dichos ordenamientos no pueden tener reformas sin que exista una iniciativa previa turnada a las comisiones respectivas.(23)


Después de que se da cuenta con alguna iniciativa, en caso de que sea procedente, se turnará a la comisión correspondiente para su estudio y para que se formule el dictamen respectivo,(24) en donde se podrán incluir modificaciones con las que se dará cuenta a la Asamblea,(25) quien una vez que conozca el dictamen determinará si se somete o no a su consideración la iniciativa de que se trate, sea cual fuere el sentido del dictamen.(26)


De ser el caso, el dictamen debe ser leído por uno o varios miembros de la comisión que lo presente y, terminada su lectura, se entregará al presidente para que se someta a la consideración de la Asamblea para su discusión y aprobación, quien podrá fijar una fecha posterior para ello.(27)


El dictamen relativo a una iniciativa de ley se conocerá y discutirá en lo general, y si no fuere aprobada se tendrá por desechada, siendo que de aprobarse en lo general, se discutirá en lo particular, separando los artículos que así lo ameriten para ser sometidos a votación de la Asamblea.(28)


Dentro de este procedimiento, es posible dispensar la lectura de los dictámenes ante el Pleno del Congreso del Estado, siempre que hubieren sido circulados a los integrantes al menos con veinticuatro horas de anticipación.(29)


La Asamblea puede votar los dictámenes para su resolución, tanto como fueron presentados originalmente en la iniciativa como en la propuesta mayoritaria de la comisión, o bien por el voto particular de alguno de los diputados;(30) de igual manera, puede votar en forma distinta de la propuesta, modificando total o parcialmente el dictamen de que se trate.(31)


La iniciativa del dictamen que sea desechado por la Asamblea no podrá presentarse en el mismo periodo de sesiones, pero esto no impedirá que alguno de sus artículos forme parte de otros proyectos, todo con arreglo al artículo 72 de la Constitución Política Local.(32)


Cuando el dictamen presentado por la comisión no sea discutido en forma alguna, el presidente de la mesa directiva pedirá al de la comisión que corresponda que haga una explicación breve de los fundamentos en que se apoyó el sentido del dictamen; siendo que, de no haber oposición, la Asamblea podrá resolver sobre el fondo de la iniciativa.(33)


El Ejecutivo del Estado puede hacer uso de la facultad que le confiere la Constitución Local para formular observaciones a las resoluciones del Congreso; el documento respectivo debe turnarse a la comisión que conoció de la iniciativa y, en caso de que no hubiere sido conocido por alguna comisión en particular, se turnará a la que se estime competente.(34)


En este caso, formulado el dictamen y una vez conocido y resuelto por la Asamblea, se comunicará al Ejecutivo la resolución que se adopte para que proceda en el sentido de la misma.(35)


Si el dictamen de que se trate contiene un proyecto de decreto o ley que conste de más de treinta artículos, se seguirá el procedimiento establecido en el artículo 112 del reglamento, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 112 Bis del propio ordenamiento.(36)


Las resoluciones que tengan carácter de ley, aquellas que sin reunir esa calidad contengan disposiciones de observancia general, así como las resoluciones para el cambio de directiva del Pleno y para la designación de la Diputación Permanente, se expedirán bajo la forma de decreto;(37) mientras que la resolución sobre cualquier asunto concreto y específico que no sea decreto o ley, se expedirá bajo la denominación de acuerdo;(38) dichos ordenamientos se publicarán en el Periódico Oficial del Estado para que surtan sus efectos.(39)


Precisado lo anterior, este Tribunal Pleno advierte que, en el caso, la iniciativa de reforma al artículo 26, inciso a), fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, relativa a la iniciativa ciudadana respecto de los reglamentos municipales, y que dio origen al decreto impugnado, fue presentada por un ciudadano del Estado de Nuevo León, cumpliendo con los requisitos respectivos, esto es, por escrito, firmada y con la exposición de los motivos que le daba fundamento, así como con la forma en que se solicitó que fuera aprobada,(40) tal como lo disponen los artículos 102 y 103 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Nuevo León se cumplieron con las formalidades del procedimiento legislativo, especialmente aquellas que se refieren a la iniciativa de leyes.(41)


Por otra parte, recibida la iniciativa en el Congreso del Estado, fue turnada a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del propio órgano legislativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 104 del citado reglamento.(42)


La Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, una vez que recibió la iniciativa, la dictaminó y concluyó que no era de aprobarse, al considerar que los ciudadanos del Estado de Nuevo León gozaban de los derechos consagrados en distintos ordenamientos jurídicos que contemplaban su participación particular y colectiva en la realización, aplicación, modificación o derogación de un reglamento municipal; cumpliendo así con las formalidades previstas en los artículos 106, 107 y 108 del Reglamento Interior del Congreso Local.(43)


El diputado S.A.A. presentó un voto particular respecto del dictamen a que se refiere el párrafo anterior, argumentando que era necesario fortalecer la participación ciudadana en los quehaceres gubernamentales de los Municipios, debido a que la colaboración de los ciudadanos en las acciones públicas robustecía la transparencia y rendición de cuentas, además de adecuar los ordenamientos legales a la percepción de la ciudadanía, lo que justificaba que se les otorgara a los ciudadanos el derecho de iniciativa para los reglamentos municipales.(44)


En la discusión de esta iniciativa en la comisión respectiva, participaron los diputados J.E.d.T.O., H.A.S. y H.S.W., quienes se sumaron al voto particular formulado por el diputado S.A.A. y se pronunciaron a favor de la reforma del artículo 26, inciso a), fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, presentando un proyecto de decreto para reformar y adicionar la fracción VII del apartado a) del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal.


Con base en este voto particular y la intervención de los referidos diputados, el cinco de octubre de dos mil once, la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales aprobó admitir para su discusión el proyecto de decreto que contiene la iniciativa de reforma al apartado a) del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal.


Los integrantes de la comisión dictaminadora se avocaron al análisis y discusión del proyecto de reforma, por cuanto a sus objetivos y el fondo de la propuesta; para tal efecto, tomaron también en cuenta el diverso voto particular presentado por la diputada B.E.A. y se hizo constar que se sumaron a favor los distintos grupos legislativos que conformaban la LXXII Legislatura, votando por unanimidad el dictamen respectivo.


De esta manera, para dictaminar la iniciativa de reforma a que se ha hecho referencia, se cumplieron con las formalidades previstas en los artículos 106, 107, 108 y 109 del Reglamento Interior del Congreso del Estado, los cuales, como se precisó, establecen la obligación de que los proyectos de ley pasen por la comisión correspondiente para su dictamen.


Posteriormente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 110 del citado reglamento interior, los integrantes de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales sometieron a la consideración del Pleno del Poder Legislativo, para su aprobación definitiva en términos de lo dispuesto por el artículo 152 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, el proyecto de Decreto por el que se reforma, por adición de un segundo párrafo de la fracción VII correspondiente al inciso a) del artículo 26 la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal.


Una vez leído el dictamen ante el Pleno del Poder Legislativo, de conformidad con el artículo 111 del Reglamento Interior del Congreso Estatal, el presidente de la mesa directiva sometió a discusión, en lo general, el dictamen con proyecto de decreto a que se ha hecho referencia. Después de hacer constar que no hubo algún diputado que hiciera uso de la palabra para hablar en contra del dictamen en lo general, se concedió la palabra a los diputados H.C.M. y H.I.C.O., para hablar a favor de aquél. Posteriormente, tal como lo dispone el artículo 112 del reglamento citado, se procedió a la votación del dictamen en lo general, el cual fue aprobado por unanimidad de cuarenta votos.


Luego se hizo constar que no se reservó algún artículo para discutirse en lo particular, por lo que, con base en el propio artículo 112 al que se ha hecho mención, se aprobó en lo general y en lo particular el dictamen con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal; por lo que se solicitó al secretario del órgano legislativo elaborar el decreto correspondiente y girar los avisos de rigor.


Mediante oficio 753-LXXII-2012, de nueve de mayo de dos mil doce, se solicitó al gobernador del Estado que ordenara la publicación del citado Decreto Número 333, de conformidad con el artículo 122 del reglamento citado.(45)


Finalmente, el veintiocho de mayo de dos mil doce, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el Decreto Número 333, por el que se adiciona un segundo párrafo a la fracción VII, correspondiente al inciso a) del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Puebla, como lo disponen los artículos 122 y 124 del Reglamento Interior del Congreso del Estado.(46)


De acuerdo con lo expuesto, este Tribunal Pleno concluye que en la emisión del decreto impugnado se cumplió, en general, con las formalidades del procedimiento legislativo que el Municipio actor estimó vulneradas.


No pasa inadvertido que en el caso concreto no se ratificó la iniciativa ciudadana que motivó la reforma al artículo 26, inciso a), fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, tal como lo establece el artículo 105 del Reglamento Interior del Congreso del Estado, lo que constituye una violación al citado procedimiento; sin embargo, se estima que dicha irregularidad no tiene el alcance para declarar la invalidez del decreto impugnado, toda vez que, como se precisó, existe un oficio de uno de diciembre de dos mil ocho, por medio del cual se ordenó turnar la iniciativa correspondiente a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, quien una vez que la dictaminó en sentido desfavorable, tomó en cuenta el voto particular que formuló el diputado S.A.A., al que se adhirieron otros diputados, además de tomar en cuenta el voto que formuló la diputada B.E.A., lo cual fue el sustento para que, en su momento la comisión y, posteriormente la Legislatura del Estado, llevaran a cabo y dieran continuidad al propio procedimiento.


Aunado a lo anterior, es necesario considerar que en el proceso legislativo en estudio se cumplió con el principio de equidad en la deliberación parlamentaria, pues los distintos diputados y grupos parlamentarios tuvieron oportunidad de participar en las distintas etapas del proceso legislativo a estudio bajo condiciones de igualdad y libertad e, incluso, existió unanimidad al aprobar en lo general y en lo particular el dictamen que presentó la comisión respectiva; lo que lleva a considerar que aun cuando existió la falta de ratificación de la iniciativa que dio origen al decreto impugnado, dicha irregularidad no tiene el potencial invalidatorio a que se aludió al inicio de este considerando.


Consecuentemente, este Tribunal Pleno considera que en el proceso legislativo que culminó con la reforma al artículo 26, inciso a), fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal cumplió en términos generales, con las formalidades del procedimiento legislativo y, como se precisó, la irregularidad advertida no tiene el alcance de invalidar el citado procedimiento; por lo que los argumentos del Municipio actor deben declararse infundados.


NOVENO. Violación a lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En los conceptos de invalidez primero y segundo de la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor aduce, en esencia, que el precepto impugnado contraviene lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, ya que invade las facultades del Municipio en cuanto a la elaboración, aprobación y actualización de los reglamentos municipales.


Al respecto refiere que la reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve, tuvo como finalidad que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pudieran regular con autonomía, aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en relación a sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, ya que si bien los Municipios deben ser iguales en lo consustancial, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, también tienen el derecho derivado de la Constitución de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad concedida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Así, considera que el Congreso de Nuevo León invade su esfera de atribuciones, al imponer que la iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes de los Ayuntamientos, cuando única y exclusivamente corresponde decidirlo al Municipio, de conformidad con las facultades otorgadas en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El Municipio actor sigue manifestando que el ámbito legislativo permitido al Congreso del Estado se limita a establecer, en su caso, las atribuciones y responsabilidades del Ayuntamiento, en las que se incluye elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para su mejor funcionamiento en beneficio general de la población, mas no así para establecer el procedimiento para su fin, pues ello corresponde únicamente al Ayuntamiento.


En ese sentido, estima que el precepto impugnado vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad reglamentaria de los Municipios; máxime que sólo contempla la intervención de las Legislaturas Locales para definir las facultades de elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales, mas no la forma de cómo llevar a cabo el procedimiento de iniciativas.


Por otra parte, el Municipio actor sostiene que del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, relativo a la reforma que culminó con el actual artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la intención de la reforma consistía en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno, motivo por el cual se propuso delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versen sobre cuestiones municipales, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio implique de forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo.


Así, considera que lo establecido por el Congreso Estatal en la reforma cuya invalidez demanda, restringe de forma absoluta las facultades constitucionales de los Municipios, al establecer la forma de hacer iniciativas a sus reglamentos, lo que excede la potestad legislativa que el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los Congresos Locales, ya que invade temas como el de la organización y funcionamiento del Ayuntamiento; aunado a que la iniciativa reglamentaria es una facultad propia del Municipio, de conformidad con el artículo constitucional mencionado.


Por otra parte, la parte actora señala que si bien el Congreso del Estado ha legislado el principio de iniciativa legislativa por parte de los ciudadanos, corresponde exclusivamente al Ayuntamiento regular lo relativo a la iniciativa de sus reglamentos, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo que las Legislaturas de los Estados únicamente deben limitarse a establecer el procedimiento para su aprobación, el cual se encuentra regulado por los artículos 160 a 165 y demás relativos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.


Además, sostiene que en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, se tiene contemplada la participación ciudadana dentro de la aprobación de los reglamentos municipales, por lo que resulta fuera de todo contexto la iniciativa de reforma contemplada por los legisladores del Congreso del Estado, ya que los ciudadanos no se encuentran desprotegidos en la iniciación de un nuevo reglamento, reforma o adición, tan es así que es una obligación estipulada por la propia ley para su aprobación, lo que da un carácter jurídico formal y trascendente, cuya omisión acarrea como consecuencia la invalidez o inconstitucionalidad del mismo.


De igual manera, señala que el ejercicio de la facultad reglamentaria no es obligatorio, mientras que la Constitución Federal, dentro del concepto de leyes en materia municipal, ha contemplado como una obligación de las legislaturas la expedición de normas detalladas que actúen de manera supletoria y temporal en aquellos Municipios que no cuenten con esos ordenamientos.


Así, aun cuando la Legislatura Estatal puede regular aquellos aspectos que sean esenciales sobre el ejercicio y las funciones y la prestación de servicios públicos municipales en la medida en que ello requiera de una regulación homogénea, corresponde al Municipio emitir las normas relativas a su ámbito de actuación, como son las de organización y prestación del servicio, tal como lo interpretó este Alto Tribunal, en la tesis «P./J. 137/2001» de rubro: "TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ."


Para resolver la problemática planteada, es preciso acudir a las consideraciones que ha sostenido este Tribunal Pleno, relativas a la interpretación del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución General, reformado en diciembre de mil novecientos noventa y nueve.


En la controversia constitucional 12/2001, promovida por el Municipio de Tulancingo de Bravo, Estado de H., fallada el siete de julio de dos mil cinco, se adoptaron las siguientes conclusiones:


• A partir de la reforma constitucional que se gestó en mil novecientos ochenta y tres, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.


• Como consecuencia de la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal acaecida en mil novecientos noventa y cuatro, se le otorgó al Municipio la facultad de acudir a un medio de control de la constitucionalidad (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas.


• Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo, entre otras innovaciones, la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, de la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la que dice "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución que ha venido sufriendo el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.


Al resolver la referida controversia constitucional, este Tribunal Pleno sostuvo que la conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva el reconocimiento de una potestad de autoorganización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura.


A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución, en mil novecientos noventa y nueve, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.


Dicha delimitación fue realizada en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, que dispone:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad."


El texto reformado del artículo 115 constitucional modificó el término "bases normativas" utilizado en la redacción anterior, por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que obedeció a la necesidad de limitar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales respecto de los Municipios, para acotarlo al establecimiento de un catálogo de normas esenciales tendientes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y específicas de cada Municipio.


En consecuencia, el Poder Reformador de la Constitución buscó establecer un equilibrio competencial en el que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le corresponden: al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado y al Municipio le corresponde dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su circunscripción territorial.


Por lo anterior, es posible concluir que la intención fundamental de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracción II del artículo 115 constitucional, es la siguiente: los Municipios deben ser iguales en lo que es consubstancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II del artículo 115 constitucional.


Al respecto son aplicables las siguientes jurisprudencias:


"LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(47)


"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."(48)


En ese sentido, el concepto "bases generales de la administración pública municipal" no puede interpretarse en el sentido de que concede a las Legislaturas de los Estados una libertad ilimitada para legislar en materia municipal; sin embargo, tampoco puede interpretarse como una liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendrán que respetar el contenido de estas bases generales de la administración pública municipal, ya que al dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases que les resultan plenamente obligatorias, por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales.


Ahora bien, este Tribunal Pleno ha sostenido que las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", comprenden: lo referente al establecimiento de una serie de normas ineludibles relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales de funcionamiento de la administración pública municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de las funciones y los servicios públicos municipales, etcétera.


Así, este Alto Tribunal ha determinado que de manera enunciativa mas no limitativa, pueden señalarse como bases generales de administración pública municipal, las siguientes:


a) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales establecidos en la Constitución Federal, es decir, del Ayuntamiento, del presidente municipal, de los síndicos y de los regidores, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio. Lo anterior, sin perjuicio de que cada Ayuntamiento pueda, a través de su facultad reglamentaria, establecer nuevas facultades y funciones a estos órganos, que le impriman un carácter individual a cada Municipio.


b) La regulación de las funciones esenciales de los órganos municipales cuya existencia es indispensable para el desenvolvimiento regular y transparente de la administración pública municipal, esto es, del secretario del Municipio y del órgano encargado de la tesorería municipal.


c) Las normas que regulen la población del Municipio en cuanto a su identidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas (por ejemplo: quiénes tienen la calidad de habitante o residente de un Municipio, cómo se pierde la residencia, qué derechos otorga la vecindad, la clasificación de núcleos de población en ciudades, pueblos, villas, comunidades, rancherías, etcétera).


d) La denominación de las autoridades auxiliares del Ayuntamiento.


e) Las normas relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos.


f) Las normas que establezcan la forma de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad.


g) Las normas que establezcan mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes.


h) Las normas que regulen la obligación de llevar un inventario de los bienes municipales.


i) Las normas que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal.


j) El periodo de duración del gobierno municipal y su fecha y formalidades de instalación, así como las normas que determinan las formalidades de entrega y recepción de los Ayuntamientos entrante y saliente.


k) El régimen de licencias, permisos e impedimentos de los funcionarios del Ayuntamiento.


l) Las formalidades esenciales de acuerdo con las cuales deben llevarse a cabo las sesiones del Cabildo.


m) La rendición de informes periódicos por parte de los munícipes al Cabildo.


n) El establecimiento de reglas en materia de formulación del presupuesto de egresos que faciliten la respectiva fiscalización, o los supuestos relativos a la falta de aprobación por el Ayuntamiento de dicho presupuesto en tiempo.


o) Sanciones y medidas de seguridad.


p) Las normas que se refieren al procedimiento administrativo.


q) Las normas relativas a la transparencia y al acceso a la información gubernamental.


r) La regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, etcétera.


A raíz de este nuevo reparto competencial, el Tribunal Pleno advirtió que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:


a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.


En estos casos, la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco, como de las leyes locales.


b) Los reglamentos cuyo origen se sustenta en la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensión normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.


Ahora bien, al resolver la citada controversia constitucional 12/2001, se recalcó que dentro de las leyes locales que deben ser respetadas se encuentran las leyes en materia municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen por objeto la fijación de ciertos lineamientos o bases generales, que establezcan un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.


En consecuencia, se dijo que no resulta jurídicamente aceptable que los Municipios, vía facultad reglamentaria, modifiquen o alteren el contenido de las bases generales de administración, bajo el argumento de regular cuestiones particulares y específicas de cada Municipio, pues de otro modo se desnaturalizaría su cometido y alcances; además de que en ese aspecto, el Municipio interferiría en la esfera competencial de la Legislatura Estatal, a quien le ha sido encomendada esa tarea homogeneizante de la que tanto se ha aludido a lo largo de la presente ejecutoria.


Expuesto lo anterior, procede analizar el contenido del artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, cuya invalidez se demanda y que dispone:


"Artículo 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos:


"a) En materia de régimen interior:


"...


"VII. Elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para el mejor funcionamiento del Ayuntamiento en beneficio general de la población de conformidad con las bases generales que contiene esta ley.


(Adicionado, P.O. 28 de mayo de 2012)

"La iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes del Ayuntamiento."


El precepto transcrito establece cuáles son las atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos, dentro de las que destaca, en materia de régimen interior, la de elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para el mejor funcionamiento del Ayuntamiento en beneficio general de la población, de conformidad con las bases generales que contiene la propia ley.


La porción normativa que impugna el Municipio actor, señala que la iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, además de los integrantes del Ayuntamiento.


En este punto conviene mencionar que en los artículos 68 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León(49) y 75 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la propia entidad,(50) ya se preveía la posibilidad de que los ciudadanos presentaran iniciativas de ley y participaran en las reuniones de las comisiones respectivas; de la misma forma que el artículo 93, inciso D), del Reglamento Interior del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, reconocía el derecho de los ciudadanos, en general, para presentar iniciativa de los reglamentos municipales;(51) sin embargo, en el artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, la Legislatura Local reguló lo relativo a la iniciativa de los reglamentos municipales, para señalar que ésta corresponde, además de los integrantes del Ayuntamiento, a cualquier ciudadano.


Ahora bien, este Tribunal Pleno advierte que el precepto impugnado regula una cuestión vinculada con la forma de creación de los reglamentos municipales, lo cual, como se ha visto, forma parte de las bases generales de administración pública municipal, tendientes a homogeneizar dentro del Estado de Nuevo León el marco jurídico relacionado con el proceso de creación de los ordenamientos municipales; aunado a que también regula un aspecto vinculado con la participación de los ciudadanos en dicho proceso, que forma parte también de dichas bases.


En efecto, tal como ha quedado expuesto, el Poder Reformador de la Constitución ha dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la facultad de las Legislaturas Estatales de fijar las bases generales de administración pública municipal que normen, entre otras cuestiones, la forma de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad, así como las normas que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal.


En ese orden de ideas, se concluye que la norma impugnada no transgrede lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino por el contrario, encuentra sustento en dicho precepto, pues como se indicó, el Poder Reformador de la Constitución dispuso que los Municipios de cada entidad federativa deben estar cohesionados a través de bases generales de administración, que constituyen los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar en el ejercicio de sus competencias constitucionales, dentro de los cuales se encuentra la forma en que se crean los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y los principios generales de participación ciudadana y vecinal.


En efecto, la Legislatura Estatal demandada tiene la facultad y el deber de emitir bases generales para todos los Ayuntamientos del Estado de Nuevo León en materia de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad, así como de establecer principios generales para la participación ciudadana, con el propósito de ejercer las atribuciones constitucionales que le han sido encomendadas en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia municipal.


Por tanto, contrariamente a lo que aduce el Municipio actor, éste no tiene competencia para regular tal aspecto, toda vez que esa facultad está reservada a la entidad federativa, porque no se trata de una situación específica que deba ser pormenorizada en cada localidad, atendiendo a las cuestiones sociales, culturales, biogeográficas o históricas del lugar, por lo que el Municipio se enfrenta a la imposibilidad de emitir normas de carácter general con un contenido normativo propio e, inclusive, diverso al sentado en las bases generales de administración.


Es importante mencionar que, además de la competencia que tiene conferida la Legislatura Local para emitir normas que regulen la forma en que se crean los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal, así como otras normas que regulen los principios generales de participación ciudadana y vecinal, como bases generales de la administración, y que a la postre la facultan para legislar sobre la iniciativa ciudadana de reglamentos municipales, se estima que, en el caso, el ejercicio de esta última facultad no puede considerarse excesiva. Esto porque además de regular un aspecto que requiere homogeneidad, como lo es la creación de reglamentos, refuerza y enriquece el sistema democrático, al instrumentar uno de los mecanismos de participación ciudadana que hacen efectiva la evolución del sistema jurídico mexicano.


Además, debe estimarse que la regulación de tal aspecto tampoco puede considerarse excesiva, ya que el Municipio conserva en todo momento su facultad reglamentaria para analizar, discutir y, en todo caso, aprobar la propuesta que presenten los ciudadanos, sin que de modo alguno ésta lo obligue a pronunciarse en determinado sentido, de ahí que su facultad reglamentaria no se vea quebrantada.


Con base en lo anterior, deben desestimarse las afirmaciones del Municipio actor, en el sentido de que el Congreso de Nuevo León invade la forma de legislar de los Ayuntamientos, al imponer que la iniciativa de reglamentos municipales corresponde a cualquier ciudadano del Municipio, pues como se apuntó, la circunstancia de que se instituya la iniciativa ciudadana respecto de los reglamentos municipales, no invade la esfera de atribuciones del Ayuntamiento para analizar, discutir y, en su caso, aprobar las iniciativas ciudadanas que ante él se presenten.


Dicho en otras palabras, la sola circunstancia de que los ciudadanos estén facultados para presentar iniciativas respecto de los reglamentos municipales, no interfiere en la facultad que tienen los Ayuntamientos para decidir sobre el contenido de aquéllos.


Por otra parte, es infundado el argumento del Municipio actor, en el que sostiene que las Legislaturas de los Estados únicamente deben limitarse a establecer el procedimiento para la aprobación de los reglamentos municipales, el cual se encuentra regulado por los artículos 160 a 165 y demás relativos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León;(52) ello en virtud de que dentro de las bases generales a que se ha hecho referencia, la iniciativa ciudadana forma parte del procedimiento de creación de los reglamentos municipales, aunado a que se trata de un mecanismo de participación ciudadana, por lo que válidamente la Legislatura Local podría regular lo relativo a ese aspecto.


De igual forma, debe desestimarse el argumento del Municipio actor en el que sostiene que en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León,(53) se tiene contemplada la participación ciudadana dentro de la aprobación de los reglamentos municipales, por lo que resulta fuera de todo contexto la iniciativa de reforma contemplada por los Legisladores del Congreso del Estado, debido a que los ciudadanos no se encuentran desprotegidos en la iniciación de un nuevo reglamento, reforma o adición, tan es así que es una obligación estipulada por la propia ley para su aprobación, lo que da un carácter jurídico formal y trascendente, cuya omisión acarrea como consecuencia la invalidez o inconstitucionalidad del mismo.


La ineficacia de ese argumento deriva de que si bien la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León contempla la participación ciudadana dentro de la aprobación de los reglamentos municipales; la facultad de los ciudadanos puedan presentar iniciativas reglamentarias también es un mecanismo de participación que les permite intervenir en dicho proceso, además de que, como se ha visto, encuentra su fundamento dentro de las bases generales de la administración pública municipal que corresponde emitir a las Legislaturas Locales.


Finalmente, debe desestimarse el argumento del Municipio actor en el que señala que el ejercicio de la facultad reglamentaria no es obligatorio, mientras que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro del concepto de leyes en materia municipal, ha contemplado como una obligación de las Legislaturas Locales la expedición de normas detalladas que actúen de manera supletoria y temporal en aquellos Municipios que no cuenten con esos ordenamientos, toda vez que dicho argumento no se encuentra dirigido a demostrar la inconstitucionalidad del precepto cuestionado, sino a evidenciar la obligación que tiene la Legislatura Local para regular aquellos aspectos que sean esenciales sobre el ejercicio, las funciones y la prestación de servicios públicos municipales en la medida en que ello requiera de una regulación homogénea; máxime que como quedó demostrado, la Legislatura Local se encontraba facultada para regular la iniciativa reglamentaria a que se ha hecho referencia, en los términos expuestos en este considerando.


Dada la ineficacia de los conceptos de invalidez que se hacen valer en torno a la falta de competencia de la Legislatura Local para normar lo relativo a la iniciativa de los reglamentos municipales, lo que procede es reconocer la validez del artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO. Se reconoce la validez del Decreto Número 333 emitido por la Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintiocho de mayo de dos mil doce, así como del artículo 26, inciso a), fracción VII, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, reformado mediante el aludido decreto.


TERCERO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de once votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..


La señora Ministra L.R. formuló salvedades en relación con el considerando relacionado con las violaciones al procedimiento legislativo.


El señor M.Z.L. de L. reservó su derecho para formular voto concurrente, al cual se sumó el señor M.G.O.M..


El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 137/2001 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1044.









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1. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de esa entidad federativa.


2. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto." (Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página 1536, Núm. Registro IUS: 166985)


3. El citado precepto establece: "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."


4. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo." (Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil, página 260, Núm. Registro IUS: 191452)


5. Fojas 240 a 253 del expediente.


6. El texto de la tesis es el siguiente: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 710, Núm. Registro IUS: 193266)


7. El artículo dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


8. El artículo establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


9. Fojas 28, 29, 34 y 35 del expediente.


10. Los citados preceptos disponen:

"Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones."

"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo:

"...

"II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal."


11. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional." (Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, junio de mil novecientos noventa y siete, página 418)


12. Foja 87 del expediente.


13. El citado precepto establece:

"Artículo 34. A la consejería jurídica del gobernador, que estará a cargo de un consejero jurídico del gobernador, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"IX. Representar al gobernador del Estado en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los medios de control de la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."


14. Foja 103 vuelta del expediente.


15. El precepto señala:

"Artículo 60. Son atribuciones de los integrantes de la directiva las siguientes:

"I.D. presidente:

"...

"c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo dispuesto en el reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado."


16. El texto de la jurisprudencia dice: "El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2006, página 817, sostuvo que si en la demanda de controversia constitucional se hacen valer tanto conceptos de invalidez por violaciones en el procedimiento legislativo como por violaciones de fondo, en los supuestos mencionados, debe privilegiarse el análisis de estos últimos, a fin de que la Suprema Corte realice un control y fije los criterios que deberán imperar sobre las normas respectivas, ya que de invalidarse éstas, una vez subsanados los vicios del procedimiento, las mismas podrían seguir subsistiendo con vicios de inconstitucionalidad. Sin embargo, una nueva reflexión conduce a este Alto Tribunal a interrumpir tal criterio a fin de establecer que en los casos mencionados deberán analizarse en primer término las violaciones procedimentales, en virtud de que conforme al artículo 105 constitucional, de estimarse fundadas éstas, por una mayoría de por lo menos ocho votos, la declaratoria de invalidez tendrá efectos generales y, por tanto, la norma dejará de tener existencia jurídica, resultando indebido estudiar primero las violaciones de fondo, cuando podría acontecer que ese análisis se realizara sobre normas que de haberse emitido violando el procedimiento, carecerían de todo valor, con lo que implícitamente, con ese proceder se estarían subsanando las irregularidades del procedimiento." (Jurisprudencia P./J. 42/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de dos mil siete, página 1639, Núm. Registro IUS: 172559)


17. El texto de la tesis es el siguiente: "Cuando en una acción de inconstitucionalidad se analicen los conceptos de invalidez relativos a violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo, dicho estudio debe partir de la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, que es precisamente el acogido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 39, 40 y 41. A partir de ahí, debe vigilarse el cumplimiento de dos principios en el ejercicio de la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales: el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto, y el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto." (Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de dos mil ocho, página 709)


18. "Artículo 102. La iniciativa de ley, en los términos de los Artículos 68 y 69 de la Constitución Política Local, corresponde a todo diputado, autoridad pública en el Estado o cualquier ciudadano nuevoleonés."


19. "Artículo 103. Las iniciativas a que se refiere el artículo anterior, deberán presentarse por escrito y firmadas, incluyendo una parte con la exposición de los motivos que la fundamenten y concluirán sugiriendo la forma en que se solicite sean aprobadas por el Congreso. ..."


20. "Artículo 104. Las iniciativas formuladas por los Poderes Ejecutivo y Judicial o por cualquier diputado de la Legislatura del Estado y las que dirigiere algún Ayuntamiento sobre asuntos privados de su municipalidad, pasarán desde luego a la comisión respectiva. Todas las demás se considerarán en forma debida por la Asamblea y podrán ser desechadas desde que se dé cuenta de ellas, si fuese evidente su improcedencia."


21. "Artículo 105. El Congreso recibirá para su resolución las propuestas o denuncias de la ciudadanía, suscritas por él o los promoventes, acompañarse (sic) de las pruebas de que se disponga e invocando el fundamento legal que demuestre la procedencia y competencia del Congreso del Estado, debiendo ser ratificada dentro de los siguientes tres días hábiles.

"De no cumplir con los requisitos antes señalados será desechada de plano y será archivada por la Oficialía Mayor. ..."


22. "Artículo 106. Ninguna ley ni reglamento podrá reformarse sin que primero pase a la comisión o comisiones correspondientes y ésta haya dictaminado. Sólo podrá dispensarse este requisito en algún asunto que por acuerdo expreso de la legislatura se califique de urgente o de obvia resolución."


23. "Artículo 107. Ninguna ley ni reglamento podrá tener reformas sin previa iniciativa turnada a las comisiones de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 73 de la Constitución Política del Estado."


24. "Artículo 108. Una vez que se haya dado cuenta con alguna iniciativa, si es procedente se turnará a la comisión que corresponda, para que con arreglo a los artículos 47 y 48 de este reglamento, la estudie y formule el dictamen respectivo. ..."


25. "Artículo 109. Si la comisión estimare necesario incluir modificaciones a la iniciativa que le fue turnada para estudio, las dará a conocer a la Asamblea en su dictamen, exponiendo los argumentos en que se apoye."


26. "Artículo 110. Conocido el dictamen por la Asamblea, ésta determinará si se somete o no a su consideración, la iniciativa de que se trate, sea cual fuere el sentido del dictamen."


27. "Artículo 111. El dictamen será leído por uno o varios miembros de la comisión que lo presente, terminada su lectura lo entregará al presidente quien lo pondrá a consideración de la Asamblea para su discusión y aprobación.

"La Asamblea podrá acordar aplazar su discusión y aprobación fijando una fecha posterior para ello."


28. "Artículo 112. Todo dictamen relativo a una iniciativa de ley, se conocerá y discutirá en lo general, en la inteligencia de que si no fuere aprobada en tal sentido, se tendrá por desechada. De aprobarse en lo general, en esa misma sesión, se discutirá la iniciativa de ley en lo particular, separando los artículos que lo ameriten y solamente éstos se someterán a votación de la Asamblea."


29. "Artículo 112 Bis. El Pleno del Congreso, a petición del orador o de algún otro diputado, podrá acordar que los dictámenes que hayan sido programados por la Oficialía Mayor, para su presentación en el Pleno y que hayan sido circulados a los integrantes de la legislatura con al menos veinticuatro horas de anticipación, podrán recibir la dispensa de su lectura o determinarse que únicamente se lean los resolutivos, procediéndose de inmediato a su discusión y aprobación.

"Para efecto de lo dispuesto por el presente artículo los grupos legislativos, y en su caso los diputados que no formen parte de un grupo legislativo, deberán contar con un reloj fechador en sus respectivas oficinas, a través del cual se llevará el registro oficial de la fecha y hora de circulación de los dictámenes.

"Para que proceda la dispensa el secretario deberá dar fe de que del registro oficial de la fecha y hora en que se circularon los dictámenes, se desprende que han transcurrido las veinticuatro horas a que hace referencia el párrafo primero del presente artículo."


30. "Artículo 113. La Asamblea puede votar los dictámenes para su resolución, tanto como éstos fueron presentados originalmente en la iniciativa como en la propuesta mayoritaria por la comisión, o bien por el voto particular de alguno de los diputados, considerando en cualquiera de los casos los argumentos en que se apoya.

"Primeramente el voto particular se votará siguiendo el procedimiento del artículo 126 en su párrafo tercero de este reglamento, y de acuerdo al resultado de la votación, se atenderá a lo dispuesto por el artículo 49 Bis del presente ordenamiento legal."


31. "Artículo 114. Puede votar también la Asamblea en forma distinta de la propuesta, modificando total o parcialmente el dictamen de que se trate."


32. "Artículo 115. La iniciativa del dictamen que sea desechado por la Asamblea, no podrá presentarse en el mismo periodo de sesiones, pero esto no impedirá que alguno de sus artículos forme parte de otros proyectos, todo con arreglo al artículo 72 de la Constitución Política Local."


33. "Artículo 116. Cuando el dictamen presentado por la comisión no sea discutido en forma alguna, el presidente de la directiva pedirá al de la comisión que corresponda, que haga una explicación breve de los fundamentos en que se apoyó el sentido del dictamen.

"Después de la exposición, no habiendo oposición, la Asamblea podrá resolver desde luego sobre el fondo de la iniciativa, sin necesidad de los trámites establecidos en el artículo 111 de este reglamento."


34. "Artículo 118. Cuando el Ejecutivo del Estado haga uso de la facultad que le concede el artículo 85 fracción XI de la Constitución Política Local y haga observaciones a las resoluciones del Congreso, el documento que las contenga será turnado a la comisión que conoció de la iniciativa; y, en caso de que se tratare de un acuerdo que no hubiere sido conocido previamente por comisión alguna, el presidente turnará el conocimiento de esas observaciones a la que estime competente."


35. "Artículo 119. Formulado el dictamen en el caso del artículo anterior y conocido y resuelto por la Asamblea de conformidad con las disposiciones de este capítulo, se comunicará al Ejecutivo la resolución que se dicte, para que se proceda en el sentido de la misma."


36. "Artículo 120. Cuando un dictamen contenga un proyecto de decreto o ley que conste de más de treinta artículos, se seguirá el procedimiento establecido en el artículo 112 de este reglamento, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 112 Bis del propio ordenamiento."


37. "Artículo 122. Bajo la forma de decreto, el Congreso expedirá las resoluciones que tengan carácter de ley y aquellas que sin reunir esa calidad contengan disposiciones de observancia general. Igual carácter tendrán las resoluciones para el cambio de directiva del Pleno y para la designación de la Diputación Permanente."


38. "Artículo 123. Bajo la denominación de acuerdo, el Congreso dictará resolución sobre cualquier asunto concreto y específico que sea sometido a su consideración y que no sea decreto o ley.

"Los acuerdos administrativos son las resoluciones del Pleno o de la Comisión de Coordinación y régimen interno sobre asuntos concretos específicos que solo se comunicarán a los interesados."


39. "Artículo 124. Los decretos, leyes y acuerdos invariablemente se publicarán en el Periódico Oficial del Estado para que surtan sus efectos. Los acuerdos administrativos se comunicarán solamente por oficio a los interesados, con copia del dictamen respectivo, pero si la Asamblea lo juzga pertinente, el presidente ordenará que también se publiquen en dicho órgano."


40. Fojas 141 a 144 del expediente.


41. Para el análisis del proceso legislativo, se toman en cuenta las constancias que obran en autos, así como el Diario de los Debates Número 329-LXXII S.O., correspondiente al segundo periodo del año III, de nueve de mayo de dos mil doce, el cual constituye un hecho notorio para este Alto Tribunal, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley reglamentaria de la materia.


42. Foja 147 del expediente.


43. Fojas 148 a 154 del expediente.


44. Fojas 156 y 157 del expediente.


45. Foja 179 del expediente.


46. Fojas 182 a 186 del expediente.


47. El texto de la jurisprudencia dice lo siguiente: "El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas ‘leyes estatales en materia municipal’ debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales." (Jurisprudencia P./J. 133/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, página 2068, Núm. Registro IUS: 176948)


48. El texto de la jurisprudencia dice: "A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II." (Jurisprudencia P./J. 132/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, página 2069, Núm. Registro IUS: 176929)


49. El citado precepto dispone: "Artículo 68. Tiene la iniciativa de ley todo diputado, autoridad pública en el Estado y cualquier ciudadano nuevoleonés."


50. El precepto establece: "Artículo 75. Las sesiones de las comisiones serán públicas, salvo determinación en contrario de la mayoría de sus integrantes. Podrán participar en reuniones de información y audiencia, a invitación de su presidente, los ciudadanos promoventes de las iniciativas, representantes de grupos de interés, peritos u otras personas que puedan informar sobre el asunto, por acuerdo tomado por la mayoría de sus integrantes. Asimismo, las comisiones podrán a través de la directiva, convocar a foros u otros eventos de consulta popular.

"En las reuniones de comisión, podrán participar con derecho a voz y previa autorización de la comisión de que se trate, los titulares de los Órganos de Soporte Técnico y de Apoyo del Congreso o quienes éstos designen para el caso, cuando el asunto a tratar sea de su competencia.

"El presidente del órgano de trabajo correspondiente, durante el desarrollo de las reuniones del mismo, tendrá las mismas atribuciones que la ley y el reglamento otorgan al presidente del congreso, relativas a la salvaguarda del orden y respeto al congreso y a sus integrantes."


51. El precepto señala: "Artículo 93. Corresponde el derecho de iniciativa y de los reglamentos municipales a las siguientes personas:

"...

"D) A los ciudadanos en general."


52. "Artículo 160. Los reglamentos municipales son ordenamientos jurídicos que establecen normas de observancia obligatoria para el propio Ayuntamiento y para los habitantes del Municipio con el propósito de ordenar armónicamente la convivencia social en el territorio municipal y buscar el bienestar de la comunidad."

"Artículo 161. Los reglamentos municipales serán expedidos por los propios Ayuntamientos quienes los aprobarán ajustándose a las bases normativas que se señalan en la presente ley, y su vigencia surtirá efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

"Artículo 162. Los reglamentos municipales tendrán los siguientes propósitos generales:

"I. Establecer la normatividad para el adecuado funcionamiento del Ayuntamiento como órgano de máxima autoridad del Municipio y de la correcta administración del patrimonio municipal;

"II. Establecer los ordenamientos para la más idónea división administrativa y territorial del Municipio;

"III. Crear las disposiciones para preservar el orden público como requerimiento prioritario de la sociedad, en los aspectos de seguridad personal y patrimonial de los habitantes del Municipio, salud pública, preservación del medio ambiente, vialidad, esparcimiento, cultura y demás aspectos fundamentales de la vida comunitaria;

"IV. Establecer las bases para garantizar, en beneficio de la sociedad, la más adecuada prestación de los servicios públicos municipales directamente del Ayuntamiento o a través de concesionarios;

"V. Estimular la participación de la comunidad en la gestión municipal.

"VI. Determinar las sanciones que procedan por las infracciones a los reglamentos."

"Artículo 163. A través de sistemas de información y orientación idóneos, los Ayuntamientos deberán difundir constantemente los reglamentos municipales, para asegurar el mayor cumplimiento de los mismos."

"Artículo 164. Con la normatividad que acuerde el Ayuntamiento, se podrán modificar los reglamentos municipales cumpliendo con las disposiciones contenidas en la presente ley y con los procedimientos que se establezcan en los mismos.

(Adicionado, P.O. 28 de abril de 2006)

"Corresponderá al Ayuntamiento regular lo referente a la administración, organización, planeación y operación del servicio público de tránsito en congruencia con las disposiciones legales y administrativas aplicables."

"Artículo 165. Los Ayuntamientos tendrán la facultad de expedir circulares y disposiciones administrativas de observancia general en su circunscripción territorial, cuya aplicación redunde en beneficio de la comunidad y de la administración municipal."


53. "Artículo 166. Para la aprobación y expedición de los reglamentos municipales, los Ayuntamientos deben sujetarse a las disposiciones del presente título y a las siguientes bases generales:

"I. Que los ordenamientos respeten las garantías individuales, consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado de Nuevo León;

"II. Que los ordenamientos sean congruentes y no contravengan o invadan disposiciones o competencias federales y estatales;

"III. Que tengan como propósito fundamental la seguridad, el bienestar y la tranquilidad de la población;

"IV. Que su aplicación fortalezca al Municipio Libre;

"V. Que en su elaboración se haya tomado en cuenta la opinión de la comunidad y que en los ordenamientos estén previstos procedimientos de revisión y consulta con la participación de la propia comunidad, para garantizar la oportuna actualización de cada reglamento.

"VI. Que en su articulado se incluya la formación y funcionamiento de unidades administrativas municipales, responsables de la inspección y vigilancia del cumplimiento de los reglamentos, así como de la aplicación de sanciones cuando proceda;

"VII. Que la normatividad de la administración y de los servicios públicos municipales tengan como propósito (sic) primordiales, la eficiencia de los mismos y el mejoramiento general de la población del Municipio;

"VIII. Que incluyan un capítulo sobre recurso de inconformidad, que permita a los particulares fundamentar sus impugnaciones contra actos de la autoridad;

"IX. Que esté prevista la más idónea difusión de sus principales ordenamientos.

"Los particulares o las autoridades podrán, al margen de los recursos administrativos o judiciales que procedan, acudir a denunciar la violación de las bases antes señaladas en la expedición de algún reglamento, al Congreso del Estado quien podrá en su caso solicitar al Ayuntamiento la modificación o derogación de los ordenamientos correspondientes."




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