Ejecutoria num. P./J. 37/2013 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
Número de ResoluciónP./J. 37/2013 (10a.)
LocalizacionDécima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, página 173.
Fecha de Publicación31 de Agosto de 2013

INSTITUTO DE FOMENTO A LA VIVIENDA Y REGULARIZACIÓN DE LA PROPIEDAD DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y LOS MUNICIPIOS Y, POR ENDE, EL ARTÍCULO 16 DE LA LEY DE VIVIENDA DE LA ENTIDAD QUE ESTABLECE LAS FUNCIONES QUE DICHO ENTE DEBERÁ LLEVAR A CABO EN ESA MATERIA, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL. (Razones aprobadas por unanimidad de diez votos. La señora M.M.B.L.R. estuvo ausente)

VIVIENDA DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. LOS ARTÍCULOS 10, 28 A 31 Y 63 A 67, DE LA LEY RELATIVA, EXPEDIDA MEDIANTE DECRETO NÚMERO 400 PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 21 DE DICIEMBRE DE 2010, AL PREVER DIVERSAS FACULTADES DE LAS AUTORIDADES EJECUTIVAS ESTATALES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS RELATIVAS A LA VIVIENDA, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. (Razones aprobadas por unanimidad de diez votos. La señora M.M.B.L.R. estuvo ausente)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 13/2011. MUNICIPIO DE B.J., ESTADO DE QUINTANA ROO. 11 DE JUNIO DE 2013. UNANIMIDAD DE DIEZ VOTOS. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ V.D..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día once de junio de dos mil trece.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Presentación de la demanda. Por escrito depositado en la oficina de correos de su localidad, el uno de febrero de dos mil once, J.B.R., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de B.J., Estado de Q.R., promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se indican:

Autoridades demandadas:

Poder Legislativo del Estado de Q.R.;

Poder Ejecutivo del Estado de Q.R.; y,

S. de Gobierno del Estado de Q.R..

Norma cuya invalidez se reclama:

Decreto Número 400 por el que se expide la "Ley de Vivienda del Estado de Q.R.; y se derogan los artículos 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 y 64, correspondientes al capítulo VII denominado: ‘Del fomento a la vivienda’, de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Q.R.".

SEGUNDO

Preceptos constitucionales violados: 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO

Conceptos de invalidez (fojas 7 a 34 del expediente principal). En síntesis, son los siguientes:

1o. Violación al artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal (autonomía municipal).

La Ley de Vivienda del Estado de Q.R. invade las atribuciones y facultades del Municipio actor y pretende limitarlo o subordinarlo al Poder Ejecutivo en materias como la territorial de los asentamientos humanos y la de desarrollo urbano de los centros de población.

El artículo 115, fracción V, constitucional otorga al Municipio autonomía respecto al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y al desarrollo urbano de los centros de población.

El artículo 9o., fracción IX, de la Ley General de Asentamientos Humanos prevé que corresponderá a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios; de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios, lo que reproduce, de algún modo, el contenido de la fracción V del artículo 115 constitucional. Por otra parte, el artículo 35 de la citada ley dispone que corresponde a los Municipios formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio. Lo mismo acontece con los artículos 155 de la Constitución Política Local, 8o. de la Ley de Asentamientos Humanos, 66, fracciones I y III, de la Ley de los Municipios, estos tres últimos ordenamientos del Estado de Q.R..

De las diversas disposiciones citadas en el párrafo anterior, derivan competencias municipales constitucionales y locales.

Que además de las atribuciones otorgadas a los Municipios en el artículo 115 constitucional, deben considerarse las atribuciones que se contienen en los diversos numerales 3o., párrafo primero y fracción III, 21, 27, fracción VI, párrafo primero, 31, fracción IV y 73, fracciones XXV y XXIV-C, de la Constitución Federal.

Por ello los Municipios, respetando las disposiciones constitucionales y legales que establezcan las Legislaturas Locales, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, entre ellos, el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población.

Tales atribuciones se vulneran con lo previsto en la Ley de Vivienda del Estado de Q.R. que ahora se impugna, específicamente su artículo 10, en el que se otorgan facultades al Poder Ejecutivo Estatal, las cuales invaden la competencia municipal, dado que el artículo 115 constitucional dispuso que los Municipios formularán, aprobarán y administrarán la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, participarán en la creación y administración de sus reservas territoriales, autorizarán, controlarán y vigilarán la utilización del suelo, entre otras.

Es cierto que la Legislatura Local debe dar bases generales en aspectos específicos de la vida municipal, pero no pueden limitar o supeditar a los Municipios al Ejecutivo Estatal como se pretende en la ley impugnada, ya que ello rompe con el principio de división de poderes consagrado en los artículos 41, 49 y 116 de la Ley Fundamental, cuyo fin es limitar y equilibrar el poder público, impidiendo que un poder se coloque por encima de otro, lo cual debe también respetarse en las Constituciones y leyes estatales.

Asimismo, la ley impugnada invade la esfera competencial del Municipio, pronunciándose respecto del Programa Estatal de Suelo Urbano y del Código de Edificación y Vivienda del Estado, como se puede apreciar de la lectura de sus artículos 28, 29, 30, 31, 63, 64, 65, 66 y 67.

2o. Violación al artículo 115, fracción I, constitucional (creación de autoridades intermedias).

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que una autoridad intermedia es aquella que resulta ajena a los Gobiernos Estatal y Municipal y que, cualquiera que sea su origen, invada la esfera competencial del Ayuntamiento impidiendo la libre comunicación que debe existir, en el caso, entre el Poder Ejecutivo Estatal y el Municipio; situación que en el caso se actualiza en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la ley impugnada, que le otorga facultades al Instituto de Fomento a la Vivienda y Regularización de la Propiedad del Estado de Q.R..

Además, la intervención del citado instituto en la formulación de los Programas de Vivienda y de Suelo Urbano, conforme a los artículos 28, 29, 30 y 31 del ordenamiento estatal impugnado, implica un sometimiento del Ayuntamiento, pues éste, para desarrollar sus funciones y percibir los recursos que le corresponden, deberá contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones autorizadas por el referido instituto.

CUARTO

Trámite. Mediante proveído de presidencia de nueve de febrero de dos mil once, se ordenó formar y registrar el asunto con el número 13/2011 y se designó al señor M.G.I.O.M. para que fungiera como instructor en el procedimiento, quién por auto de la misma fecha, tuvo por presentado al síndico municipal en representación del Ayuntamiento del Municipio de B.J., Estado de Q.R. y admitió a trámite la controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del secretario de Gobierno, todos del Estado de Q.R., a quienes ordenó emplazar para que contestaran la demanda.

Asimismo, ordenó dar vista a la procuradora general de la República, para que manifestara lo que a su representación conviniera.

QUINTO

Contestación de la demanda del Poder Legislativo del Estado de Q.R.. Por escrito de veinticuatro de marzo de dos mil once, el presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente de la Décima Segunda Legislatura de la entidad, en síntesis manifestó que las disposiciones impugnadas establecen mecanismos de colaboración y coordinación entre el Estado y los Municipios, sin que ello rebase su ámbito legislativo ni contraviene lo dispuesto por la Ley Fundamental. Asimismo, que en la norma estatal impugnada no se crean autoridades intermedias, pues de su lectura no se advierte que se restrinja la esfera competencial del Municipio, ni que se le subordine a una autoridad o institución estatal (fojas 76 a 93 del expediente principal).

SEXTO

Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R.. En su escrito de cuatro de abril de dos mil once, adujo en síntesis la falta de legitimación de la autoridad promovente. En cuanto a la promulgación y publicación del decreto impugnado que se le atribuye, aduce que se llevaron a cabo en cumplimiento a las leyes locales y califica de infundados los conceptos de invalidez, puesto que el ordenamiento emitido por el Congreso Local que se impugna, no contraviene ningún precepto de la Constitución Federal (fojas 397 a 432 del expediente principal).

SÉPTIMO

Contestación de la demanda del secretario de Gobierno del Estado de Q.R.. Mediante oficio depositado en la oficina de correos de su localidad el once de abril de dos mil once, en resumen manifestó que el refrendo, firma y orden de publicación del decreto impugnado, se encuentran acordes con la Constitución Local y leyes aplicables y que los conceptos de invalidez son infundados, pues en materia de vivienda los Municipios cuentan con autonomía relativa sujeta a los términos de las leyes federales y estatales y, a la vez, constituyen facultades concurrentes que mediante leyes secundarias se regula su ejercicio en coordinación con los tres órdenes de gobierno. Finalmente que el Instituto de Fomento a la Vivienda y la Regularización de la Propiedad (Infovir), no constituye una autoridad intermedia, dado que no se interrumpe la comunicación con el Gobierno Estatal, ni el Municipio se encuentra sometido a éste (fojas 443 a 453 del expediente principal).

OCTAVO

Opinión. La titular de la Procuraduría General de la República emitió la opinión que le corresponde en el sentido de que se declare la validez de los artículos de la Ley de Vivienda para el Estado de Q.R. (fojas 464 a 527 del expediente principal).

NOVENO

Cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual, se hizo relación de los autos, se admitieron las pruebas ofrecidas por las partes y se tuvieron por presentados los alegatos correspondientes, asimismo, se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO

Returno. En proveído de presidencia de cuatro de diciembre de dos mil doce, se ordenó el returno del asunto al señor M.A.P.D., para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto suscitado entre un Municipio y una entidad federativa, a través de sus Poderes Ejecutivo y Legislativo, en donde se cuestiona la posible contradicción entre normas de carácter local y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO

Oportunidad. Es oportuna la presentación de la demanda de controversia constitucional, puesto que se remitió a esta Suprema Corte a través del Servicio Postal Mexicano.

Al respecto, debe observarse lo dispuesto por el artículo 8o. de la ley reglamentaria de la materia, que a la letra señala:

"Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

Conforme al numeral transcrito, para que se tengan por presentadas en tiempo las promociones que se depositen por correo certificado o se remitan vía telegráfica se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envíen vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito o envío se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito o envío se realice dentro de los plazos legales.

En el caso, se dio cumplimiento a los tres requisitos aludidos, por lo siguiente:

a) El depósito se efectuó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo como se advierte de los sellos estampados en el sobre agregado a foja treinta y nueve del expediente en que se actúa.

b) En cuanto al "lugar de residencia" de las partes, de los sellos se desprende que fue depositado en la oficina de Correos de México en la Administración de Cancún, Estado de Q.R., en el cual tiene su residencia oficial el Municipio actor.

c) Resta ahora determinar si el depósito de la controversia se llevó a cabo en términos de lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa que tratándose de normas generales, el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

El Decreto Número 400 por el que se expide la Ley de Vivienda del Estado de Q.R. fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diez, por ende, el plazo para la presentación de la demanda comenzó a partir del día lunes tres de enero de dos mil once y concluyó el lunes catorce de febrero siguiente, descontando de ese lapso los días veintidós al treinta y uno de diciembre de dos mil diez, por corresponder al segundo periodo de receso de este Alto Tribunal y los días inhábiles sábados y domingos: uno, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de enero y cinco, seis, doce y trece de febrero de dos mil once, así como el día siete del último mes y año en cita, considerados inhábiles de conformidad con lo establecido en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario Número 2/2006.

Luego, si la demanda se depositó en la oficina de correos de la localidad del promovente, el uno de febrero de dos mil once (foja 39), la misma fue promovida oportunamente. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 17/2002, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes; y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones, evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, página 898, Núm. Registro IUS: 187268)

TERCERO

Legitimación activa. La demanda fue presentada por quien cuenta con legitimación activa para hacerlo.

Al respecto, en términos del inciso i), fracción I, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el ente legitimado para promover la demanda de controversia constitucional, es el Municipio de B.J., Estado de Q.R..

En representación de este, suscribió la demanda quien se encuentra facultado para ello, esto es, J.B.R., en su carácter de síndico municipal del indicado Ayuntamiento, acreditó la personalidad que ostenta, con la constancia de mayoría y validez, expedida por el Décimo Consejo Distrital Electoral, de fecha trece de febrero de dos mil ocho (foja 38 del expediente principal).

Por su parte, el artículo 92, fracción V, de la Ley de los Municipios del Estado Libre y Soberano de Q.R., señala:

"Artículo 92. Al síndico municipal le corresponden las siguientes atribuciones y obligaciones:

"...

V. Ser apoderado jurídico del Ayuntamiento ante instancias judiciales en los que el Municipio sea parte.

De ahí que quien promueve esta controversia constitucional, cuenta con la atribución legal para hacerlo.

En ese sentido, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., en su escrito de contestación de demanda, aduce que el síndico carece de legitimación, pues es al Ayuntamiento al que le corresponde promover las acciones legales respectivas en contra de las autoridades que invadan o vulneren la esfera de competencia municipal y, entre dichas acciones, están las controversias constitucionales, de conformidad con el artículo 66, fracción I, incisos r) y u), de la Ley de losMunicipios del Estado Libre y Soberano de Q.R..

Los anteriores motivos de improcedencia son infundados, pues como se desprende del artículo 92, antes transcrito, el síndico municipal tiene la facultad para fungir como apoderado jurídico del Ayuntamiento ante las instancias judiciales en las que el Municipio sea parte, sin que en ningún precepto de la citada ley se establezca que para la promoción de una controversia constitucional se requiera la intervención de todos los integrantes del órgano de Gobierno Municipal. En apoyo a lo anterior se invocan las tesis de jurisprudencia P./J. 51/2000 y P./J. 4/2000 del Pleno de este Alto Tribunal, que por identidad de razones, se citan a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Si bien es cierto que en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga legitimación para plantear los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, por la vía de la controversia constitucional, al Municipio y no al Ayuntamiento, se entiende que aquél actúa en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y representación política, que lo es el Ayuntamiento según lo previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. De lo anterior se sigue que el Ayuntamiento, a través de los servidores públicos a los que la legislación estatal les dé la facultad de representarlo y de defender sus intereses, está legitimado para pedir que se diriman los referidos conflictos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. Instancia: Pleno, T.X., abril de 2000, tesis P./J. 51/2000, página 813, Núm. Registro IUS: 192098)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN LOS SÍNDICOS EN REPRESENTACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA. De conformidad con los artículos 41, fracción III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, los síndicos tienen la representación de los Ayuntamientos en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, así como para ejercer las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trámites los juicios en que éste tenga interés; por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carácter judicial, se concluye que los síndicos están legitimados para promover a nombre y en representación de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Puebla una controversia constitucional en términos de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. Instancia: Pleno, T.X., febrero de 2000, tesis P./J. 4/2000, página 513, Núm. Registro IUS: 192332)

CUARTO

Legitimación pasiva. En auto de nueve de febrero de dos mil once, el Ministro instructor reconoció el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Q.R., así como al secretario de Gobierno de dicha entidad, este último por el refrendo al decreto impugnado.

Todos ellos cuentan con legitimación pasiva para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de las cuales se advierte que tendrán el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general materia de la controversia, quien deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.

En representación del Poder Legislativo del Estado de Q.R., comparece el diputado L.A.G.F., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente, en funciones durante el segundo periodo de receso del tercer año, de la Décima Segunda Legislatura del Estado de Q.R.; lo cual acreditó con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria del quince de diciembre de dos mil diez, en la cual consta la elección al cargo que ostenta (foja 401 del expediente principal); ello en concordancia con lo establecido en los artículos 25 y 53 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.R., que establecen:

"Artículo 25. El presidente de la mesa directiva tendrá la representación del Poder Legislativo durante su encargo."

Artículo 53. La Diputación Permanente será presidida por una mesa directiva que se integrará con un presidente y dos secretarios.

Por el Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., acude F.A.G.C., como gobernador y titular de dicho poder, lo cual demostró con la copia certificada del Periódico Oficial de la entidad de veintinueve de marzo de dos mil cinco, en el que se publicó el bando solemne por el que se declara gobernador constitucional electo (fojas 433 y 435 del expediente principal) con la representación legal que le conceden los artículo 78 de la Constitución Política del Estado de Q.R. y 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, que prevén:

"Artículo 78. El Poder Ejecutivo se ejerce por una sola persona denominado ‘gobernador del Estado de Q.R.’."

Artículo 2. El ejercicio del Poder Ejecutivo corresponde al gobernador del Estado quien tendrá las facultades y obligaciones que le señalen: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., la presente ley y demás disposiciones legales vigentes en el Estado. La administración pública central y paraestatal, se regirá por la presente ley y demás disposiciones legales vigentes que resulten aplicables.

Por el secretario de Gobierno del Estado de Q.R. se presenta E.O.M., quien acreditó el cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento como titular de la Secretaría de Gobierno (foja 265 del expediente principal).

Resultan aplicables al caso las tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001 y P./J. 104/2004, sustentada por este Tribunal Pleno, cuyos rubros y datos de identificación se citan enseguida:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. Instancia: Pleno, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 109/2001, página 1104, Núm. Registro IUS: 188738)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DEL ESTADO DE SAN L.P. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA COMPARECER EN AQUÉLLA, TANTO RESPECTO DEL REFRENDO, COMO DE LA PUBLICACIÓN DE LOS DECRETOS DEL GOBERNADOR. Conforme a los artículos 3o., fracción I, inciso a), 8o., 12, 16, 18, 31, fracción I y 32, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de San Luis Potosí, para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada, de la cual forma parte la Secretaría General de Gobierno, cuyo titular, entre otras atribuciones, tiene la de refrendar las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador expida o promulgue, para que sean obligatorios, así como la de administrar y publicar el Periódico Oficial del Estado. En esa virtud, el secretario general de Gobierno del Estado de San Luis Potosí tiene legitimación pasiva para comparecer en controversia constitucional conforme a los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues está obligado legalmente a satisfacer, autónomamente, las exigencias que se le demandan respecto del refrendo de los decretos del gobernador del Estado y su publicación." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, octubre de 2004, página 1817, Núm. Registro IUS: 180374)

QUINTO

Improcedencia. Al no existir diversas causas de improcedencia que hayan hecho valer las partes o que este Alto Tribunal advierta de oficio, debe entrar siguiente:

i. Que el artículo 10 de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., al otorgarle facultades al Poder Ejecutivo Estatal, limita su autonomía pues se vulneran las atribuciones del Ayuntamiento actor, en "materias como la territorial de los asentamientos humanos y la de desarrollo urbano de los centros de población", previstas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal;

ii. Que lo mismo acontece con lo establecido por artículos 28, 29, 30, 31, 63, 64, 65, 66 y 67 de la ley impugnada, que regulan el Programa Estatal de Suelo Urbano y el Código de Edificación y Vivienda del Estado;

iii. Que de igual forma, los artículos 28, 29, 30 y 31 de la Ley de Vivienda Estatal, invaden sus facultades constitucionales en las citadas materias, ya que en la elaboración de los programas municipales de desarrollo urbano, permite la intervención del Instituto de Fomento a la Vivienda y Regularización de la Propiedad del Estado de Q.R. (Infovir); y,

iv. Que el citado instituto previsto en el artículo 16 de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., constituye una autoridad intermedia de las prohibidas por la fracción I del artículo 115 constitucional.

En atención a la relación que guardan los anteriores argumentos i, ii y iii, se procede a su estudio de manera conjunta.

En los anteriores argumentos, la litis consiste en determinar si lo previsto en los precisados artículos de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., vulneran las atribuciones del Ayuntamiento actor, establecidas en la fracción V del artículo 115 constitucional, en lo que a decir de la parte actora, constituyen facultades en "materias como la territorial de los asentamientos humanos y la de desarrollo urbano de los centros de población".

El artículo 115, en su fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala:

"Artículo 115.

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

La norma constitucional transcrita establece diversas facultades para los Ayuntamientos en materia de asentamientos humanos, algunas se realizan directamente por el Municipio, incisos a), d), f), e i), y en otras, éste participa o interviene con la Federación y los Estados, incisos b), c), e), g) y h), de conformidad con los fines establecidos en el párrafo tercero, del artículo 27 de la misma Constitución Federal y en términos leyes federales y estatales relativas.

El citado precepto constitucional fue interpretado por el Tribunal Pleno en su sesión de treinta y uno de marzo de dos mil once, al resolver la controversia constitucional 94/2009, promovida por el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, resuelta por unanimidad de once votos, bajo la ponencia del M.C.D. y en relación con las facultades de los Municipios en materia de asentamientos humanos, se razonó lo siguiente:

"Facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos. Artículo (sic) 73, XXIX, c), 27, párrafo tercero y 115 de la Constitución Federal.

"A partir de la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis al artículo 73, fracción XXIX, en la que se incluyó el inciso C, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma. En el caso de la materia de asentamientos humanos, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.

"Así, la Constitución establece en su artículo 73, fracción XXIX-C, que el Congreso tiene la facultad de: ‘expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.’

"Vale la pena transcribir ciertos párrafos de la exposición de motivos y del dictamen de la Cámara de Origen de la reforma del seis de febrero de mil novecientos setenta y seis a los artículos 27, 73, fracción XXIX-C y 115, en donde queda muy clara la intención del Constituyente:

"Exposición de motivos: (se transcribe)

"Dictamen. Cámara de Diputados: (se transcribe)

"A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte, establece lo siguiente: (se transcribe)

"El veintiséis de mayo de ese mismo año, fue publicada la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. Esta Ley General de Asentamientos Humanos fue modificada en mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 de la Constitución Federal. El artículo 1o. de la Ley General de Asentamientos Humanos vigente establece lo siguiente:

"‘Artículo 1o.’ (se transcribe)

"De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por parte de la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma establecidos, estos sí, directamente en el artículo 27 de la Constitución.

"Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional que se agregó al Texto Constitucional posteriormente; este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 11 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos vigente que establece que:

"‘Artículo 11.’ (se transcribe)

"Hay que destacar que estas facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas que se desarrollan por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. De este modo, podemos afirmar inicialmente que: entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre ellos desde el nivel superior.

"Existen, por tanto, dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como: congruencia, coordinación y ajuste.

"...

"Por su parte, desde el punto de vista del ámbito municipal, el artículo 115 en su fracción V, establece las facultades del Municipio en materia de asentamientos humanos. Esta fracción en particular, hay que subrayarlo, no se refiere ni a facultades normativas exclusivas del Municipio, ni a servicios públicos que deben prestarse por el mismo, pues éstas se encuentran expresamente previstas en las diversas fracciones II y III, respectivamente.

"Así, el artículo 115, en su fracción V, se dedica a enumerar las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que éstas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas; esta fracción dispone: (se transcribe)

"Si bien esta fracción se reformó en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional [actual incisoc)]; control y vigilancia de la utilización de suelo [actual inciso d)]; formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros [actual inciso h)]; y, celebración de convenios para administración y custodia de zonas federales [actual inciso i)]. Por lo que la facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos ya se encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres, siendo que la reforma de mil novecientos noventa y nueve, simplemente tuvo como finalidad aclarar la redacción creando incisos, tal como se advierte del dictamen de la Cámara de Origen sobre las nueve iniciativas que se presentaron para la reforma al artículo 115 por parte de diversos grupos parlamentarios.

"Fue entonces, en la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuando se estableció de manera expresa la facultad municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano, pero sin la intención del Constituyente de que esta facultad fuera más allá de una intervención por parte del Municipio en las facultades estatales y federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, como lo hemos referido anteriormente; tan es así, que el Municipio en estos momentos históricos era todavía ‘administrado’ y no ‘gobernado’ por un Ayuntamiento. La reforma de mil novecientos noventa y nueve, si bien no tocó sustantivamente la fracción V más que para ordenar su redacción, sí cambió el contexto normativo constitucional general en el cual debe enmarcarse la tendencia interpretativa de la facultad que ahora nos ocupa. Lo anterior significa que el texto analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la reforma de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que la misma otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y a la misma Federación.

Lo anterior, significa que la intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma intensidad antes y después de la reforma referida, y aun cuando la diferencia no puede ser sustantiva, sino sólo de grado, sí le debe otorgar al Municipio una autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y efectiva en ella. ...

De la transcripción que antecede, se desprenden las siguientes consideraciones sustanciales:

  1. La materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma.

  2. En dicha materia, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.

  3. La indicada ley, constituye la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones inicialmente establecían la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijaba las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definía los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios; una vez modificada en mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y cuatro, se incorporaron regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 constitucional.

  4. Existen, dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como: congruencia, coordinación y ajuste.

  5. El artículo 115 en su fracción V, se dedica a enumerar las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que éstas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas.

  6. La intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano goza de un grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y efectiva en ella.

Ahora bien, las normas impugnadas de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., establecen:

"Artículo 10. Sin menoscabo de lo establecido en la Ley de Asentamientos Humanos del Estado, el Ejecutivo del Estado tiene las siguientes atribuciones:

"I.F., aprobar, ejecutar y evaluar la política de vivienda en el Estado, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, el plan estatal de desarrollo y en concordancia con demás ordenamientos y programas que incidan en la acción habitacional;

"II. Aprobar, aplicar, actualizar y controlar, el Programa Estatal de Vivienda, en congruencia con el Programa Nacional de Vivienda y lineamientos señalados por esta ley, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"III. Elaborar, aprobar y aplicar el Código de Edificación de la Vivienda del Estado de Q.R., en congruencia con el Código de Edificación de la Vivienda Federal, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"IV. Instrumentar mecanismos indicativos de las tendencias del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a mediano y largo plazo, así como realizar la planeación, programación y presupuestación de las acciones de suelo y vivienda otorgando atención preferente a la población en situación de pobreza y que carezca de una vivienda digna y decorosa;

".D. previamente a su ejecución, la congruencia de los programas institucionales de vivienda y de las acciones habitacionales que realicen las dependencias y entidades estatales y municipales, con los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano y de Vivienda;

"VI. Coordinar los programas y acciones de vivienda;

"VII. Constituir, adquirir y promover en su caso la desincorporación de reservas territoriales y suelo apto para la vivienda, en coordinación con los Gobiernos Federal y M.;

"VIII. Promover la producción y distribución de materiales de construcción a bajo costo, para la vivienda social;

"IX. Fomentar, promover y concertar la participación, de las personas, instituciones académicas y organismos de los sectores social y privado, en la instrumentación de los programas y acciones de suelo y vivienda de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en los demás ordenamientos aplicables;

"X. Fomentar, en coordinación con las autoridades competentes, la constitución de organizaciones comunitarias, sociedades cooperativas y otras similares para la adquisición, producción y mejoramiento de vivienda y de insumos para su construcción;

"XI. Establecer y operar el Sistema Estatal de Información y Estadística de la Vivienda y proporcionar la información que se le requiera para el Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda;

"XII. Fomentar y promover el establecimiento de prerrogativas fiscales y económicas;

"XIII. Adecuar los sistemas administrativos para lograr la simplificación de trámites que estimulen la producción de vivienda;

"XIV. Celebrar convenios o acuerdos de coordinación para la ejecución de programas y acciones de suelo y vivienda con la Federación y los Municipios;

"XV. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la planeación, gestión de recursos, operación de programas y en ejecución de acciones en materia de suelo y vivienda;

"XVI. Establecer y expedir el registro de demandantes y beneficiarios de vivienda;

"XVII. Informar a la ciudadanía sobre las acciones que se realicen en materia de suelo y vivienda;

"XVIII. Vigilar el cumplimiento de esta ley, así demás ordenamientos que se expidan en consecuencia;

"XIX. Dictar y ejecutar medidas y sanciones económicas y administrativas para el cumplimiento de esta ley, y de los programas y disposiciones que de la misma se deriven;

"XX. Adquirir por causa de utilidad pública tierra para la construcción de vivienda social;

"XXI. Administrar las reservas territoriales del Estado;

"XXII. Expedir los ordenamientos y demás disposiciones necesarias para el cumplimiento de esta ley; y

"XXIII. Promover ante las instancias competentes la gestión de recursos para la ejecución de acciones, obras y servicios de infraestructura relacionados con el desarrollo urbano;

"XXIV. Apoyar a las autoridades municipales en la planeación, gestión de recursos, operación de programas y en la ejecución de acciones en materia de suelo para vivienda y vivienda;

"XXV. Las demás que conforme a esta ley u otros ordenamientos jurídicos aplicables le correspondan."

"Artículo 28. El Programa Estatal de Suelo Urbano es un instrumento de planeación técnico-jurídico, cuyo objeto será ordenar y regular el suelo y las reservas territoriales, estableciendo las políticas para determinar las zonas susceptibles de crecimiento de los centros de población, para alcanzar un adecuado ordenamiento territorial y un desarrollo urbano sustentable en la realización de las acciones de vivienda."

"Artículo 29. El Programa Estatal de Suelo Urbano comprenderá las siguientes acciones y previsiones:

"I. La adquisición de suelo, se hará como lo establecen los programas de desarrollo urbano estatal, y los programas de desarrollo urbano de competencia municipal, en zonas con potencial de desarrollo, de mejoramiento y de reciclamiento, mismos que definen la delimitación, zonificación y normatividad aplicable en dichas áreas;

"II. Garantizar oferta de suelo a precios accesibles para la población popular que deba beneficiarse con las desincorporaciones;

"III. Promover criterios y mecanismos de incorporación ordenada de suelo a las ciudades que beneficien a ejidatarios, fomentar la ocupación de terrenos baldíos y apoyar el acceso legal de la población de menores ingresos a lotes y servicios urbanos;

"IV. Promover la incorporación de los grandes predios baldíos intraurbanos de propiedad privada al desarrollo urbano, propiciando y estimulando su utilización, que contando con infraestructura y servicios son objeto de la especulación inmobiliaria;

"V. La conformación de un inventario de información pública que contendrá requerimientos, características, disponibilidades, datos económicos y catastrales del suelo de uso habitacional del Estado;

"VI. Las medidas de simplificación del proceso de desincorporación y enajenación de las reservas territoriales del Gobierno del Estado;

"VII. Los criterios para la conformación y consolidación de una bolsa de suelo urbano e inmuebles habitacionales con viabilidad técnica y jurídica para el desarrollo habitacional, que evite la especulación del suelo y el crecimiento urbano en zonas de reserva, en concordancia con los diferentes Programas de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico del Estado; y

"VIII. Las previsiones de suelo para la dotación de infraestructura, equipamiento, servicios y fomento del pequeño comercio necesario en los espacios habitacionales."

"Artículo 30. La formulación de los programas de vivienda y suelo urbano a que se refiere esta ley, se sujetarán al procedimiento siguiente:

"I. El Infovir formulará el anteproyecto, considerando las disposiciones de esta ley y demás ordenamientos jurídicos aplicables;

"II. Cuando se trate de programas municipales se podrá solicitar la participación y asesoría del Infovir para la elaboración de los mismos;

"III. El anteproyecto que se elabore se remitirá con oportunidad al consejo, para su revisión y visto bueno;

"IV. El consejo por conducto del Infovir, someterá el anteproyecto revisado, a consideración del titular del Ejecutivo Estatal, para su aprobación en su caso y publicación correspondiente en el Periódico Oficial del Estado;

"V. Finalmente una versión abreviada del mismo será puesto a disposición del público en los medios electrónicos en la página de Internet de la secretaría o una que se establezca con este fin, y cuando menos publicada en los diarios de mayor circulación del Estado."

"Artículo 31. El Infovir se apoyará y tomará en consideración para la elaboración de la política y de la programación de la vivienda a que se refiere este capítulo, las propuestas que formulen los sectores privado y social, así como los particulares interesados, a través de los foros de consulta ciudadana."

"Artículo 63. El Ejecutivo del Estado por conducto de la secretaría, con base a las disposiciones legales, normas oficiales mexicanas y del modelo normativo que para tal efecto formule la Comisión Nacional de Vivienda, desarrollará el Código de Edificación de Vivienda del Estado de Q.R., cuyos requisitos técnicos garanticen la seguridad estructural, la habitabilidad, la eficiencia y sustentabilidad de la vivienda."

"Artículo 64. El Código de Edificación de Vivienda del Estado, será de carácter obligatorio para todas las dependencias y entidades estatales o municipales, así como los sectores social y privado que lleven a cabo o financien acciones de vivienda, su objeto es homologar y establecer estándares, respecto del diseño arquitectónico de la vivienda y los prototipos constructivos que deberán considerar los espacios interiores y exteriores; la eficiencia de los sistemas funcionales, constructivos y de servicio; los recursos naturales y el ahorro de energía y las modalidades habitacionales.

"Asimismo deberá considerar las condiciones y características de habitabilidad y seguridad para los diferentes tipos de vivienda y de sus etapas de construcción."

"Artículo 65. Para efectos del artículo anterior, el Código de Edificación de Vivienda, deberá considerar como mínimo el desarrollo y especificaciones de los siguientes estándares:

"I.E. habitables y de higiene suficientes en función al número de usuarios;

"II. Adecuación de espacios sociales y privados, cuando el destinatario presente alguna discapacidad;

"III. Suministro de los servicios de agua potable, energía eléctrica y el desalojo de aguas residuales;

"IV. Seguridad estructural;

".C. de sustentabilidad y eficiencias energética de acuerdo al clima preponderante en la región;

"VI. Sistemas de edificación y tecnologías integradas a las características de cada zona o localidad considerando el uso de materiales regionales que permitan impulsar la economía y por otra parte respetar el patrón existente de arquitectura vernácula;

"VII. La calidad y tipo de materiales, productos, componentes, elementos y procedimientos de construcción de las viviendas acordes a las exigencias de la demanda;

"VIII. Criterios que eviten riesgos y contingencias, atendiendo el atlas de riesgo de la Ley de Protección Civil; y

"IX. Las demás que permitan la sustentabilidad, calidad, y seguridad de la vivienda."

"Artículo 66. El control de la calidad de la vivienda, se llevará a cabo a través del conjunto de actos y procedimientos por medio de los cuales las autoridades del Estado y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantizarán que toda acción de vivienda se lleve a cabo de acuerdo con lo dispuesto por esta ley, el Código Estatal de Edificación de Vivienda, los Programas y reglamentos en la materia, y demás ordenamientos jurídicos y administrativos aplicables."

"Artículo 67. El Gobierno del Estado, a través de la secretaría promoverá que las autoridades M. expidan y mantengan de forma permanente, actualizadas las normas técnicas contenidas en sus reglamentos de construcción, en congruencia con el Código de Edificación de Vivienda del Estado, para efecto de observar la debida aplicación y cumplimiento de cada etapa del proceso de producción de vivienda y facilite medir la calidad y seguridad de las construcciones."

De los artículos transcritos se advierten diversas facultades para las autoridades ejecutivas del Estado de Q.R. en materia de asentamientos humanos relativas a la vivienda, las cuales es posible agrupar de la siguiente forma:

• Ejercicio directo en el ámbito estatal:

Política de vivienda.

Programa de vivienda.

Código de edificación de vivienda.

Sistema de información y estadística de la vivienda.

Simplificación administrativa para estimular la producción de vivienda.

Registro de demandantes y beneficiarios de vivienda.

Sanciones económicas y administrativas para el debido cumplimiento de la ley.

• Bases estatales de concurrencia:

Dictaminar la congruencia de los programas institucionales de vivienda y las acciones habitacionales que lleven a cabo dependencias estatales y municipales, con los programas estatales de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y de vivienda.

Coordinar los programas y acciones en materia de vivienda.

Emprender los trámites de desincorporación de reservas territoriales y la adquisición de suelo apto para la vivienda, en coordinación con los Gobiernos Federal y M..

Celebrar convenios de coordinación para la ejecución de programas y acciones de suelo y vivienda con la Federación y los Municipios.

• De promoción, fomento y apoyo estatal, para:

Autoridades municipales en su planeación, gestión de recursos, operación de programas y ejecución de acciones en materia de suelo y vivienda.

Sectores social y privado, a fin de que participen en la instrumentación de los programas y acciones de suelo y vivienda.

Asimismo, en los artículos de mérito se definen y señalan los objetivos del Programa Estatal de Suelo Urbano y del Código de Edificación de Vivienda del Estado de Q.R., conforme a lo siguiente:

El Programa Estatal de Suelo Urbano, se define como "un instrumento de planeación técnico-jurídico, cuyo objeto será ordenar y regular el suelo y las reservas territoriales, estableciendo las políticas para determinar las zonas susceptibles de crecimiento de los centros de población, para alcanzar un adecuado ordenamiento territorial y un desarrollo urbano sustentable en la realización de las acciones de vivienda" (artículo 28), cuyas acciones se llevarán a cabo, como lo establecen, entre otros, los programas de desarrollo urbano de competencia municipal (artículo 29, fracción I).

En relación con el Código de Edificación de Vivienda del Estado de Q.R., tendrá como objeto "... homologar y establecer estándares, respecto del diseño arquitectónico de la vivienda y los prototipos constructivos que deberán considerar los espacios interiores y exteriores; la eficiencia de los sistemas funcionales, constructivos y de servicio; los recursos naturales y el ahorro de energía y las modalidades habitacionales" (artículo 64).

Por último, es importante destacar que la intervención del Instituto de Fomento a la Vivienda y Regularización de la Propiedad del Estado de Q.R. (Infovir), en el procedimiento para formular programas municipales de desarrollo urbano, es de participación y asesoría, sólo cuando lo solicite el Municipio (artículo 30, fracción II).

De ese modo, los artículos impugnados establecen atribuciones estatales en materia de asentamientos humanos, que en sus inicios reguló la de vivienda, sin que ello viole lo dispuesto por la fracción V del artículo 115 constitucional,en el que se prevén que los Ayuntamientos cuentan con facultades en dicha materia con un carácter concurrente, por lo que es permisible que el legislador ordinario estatal también intervenga en su regulación y ejecución.

Por lo que respecta a la programación y la emisión de códigos de edificación de vivienda, debe señalarse que su regulación atiende primordialmente a criterios de congruencia, coordinación y ajuste, sin que ello implique un perjuicio a las facultades de las autoridades municipales, a quienes no se subordina de manera alguna, en todo caso deben atender a dichos criterios para un óptimo desarrollo de la actividad gubernamental en materia de asentamientos humanos relativa a vivienda, cuyo ejercicio corresponde a los tres niveles de gobierno.

En resumen, las normas impugnadas no contravienen la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se enumeran facultades municipales que no pueden considerarse exclusivas o aisladas de este nivel de gobierno, toda vez que se tratan de atribuciones concurrentes, lo que implica que las entidades federativas, los Municipios y la Federación, pueden válidamente actuar respecto de una misma materia, en la que el Congreso de la Unión determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general, acorde al criterio unánime establecido por este Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 142/2001, que señala:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, jurisprudencia P./J. 142/2001, página 1042, Núm. Registro IUS: 187982)

Además, de los criterios derivados de la citada controversia constitucional 94/2009, que resultan aplicables por identidad de razones, a saber, las tesis de jurisprudencia P./J. 15/2011, P./J. 16/2011 y P./J. 17/2011, cuyos rubros, textos y datos de identificación son los siguientes:

"ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la adición al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-C, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 1976, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en ella. En dicha materia las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. La ley relativa es la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones originales tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. El indicado ordenamiento fue modificado en 1981 y 1984, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarlo a las reformas del artículo 115 de la Constitución General de la República. De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 886, Núm. Registro IUS: 161384)

"ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA. La facultad constitucional concurrente en materia de asentamientos humanos prevista en el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional establecido en el artículo 11 de la Ley General de Asentamientos Humanos, ya que estas facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas desarrolladas por aquéllos, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: a) La normativa, que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los diferentes niveles de gobierno; y, b) La de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 888, Núm. Registro IUS: 161382)

"ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA. Las facultades de los Municipios en materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entendidas en el sistema constitucional concurrente, no son normativas exclusivas ni definitivas, ya que el acápite de dicha fracción indica claramente que siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas; así, aquéllas deben entenderse siempre en el contexto de las facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente; sin embargo, en virtud de las reformas constitucionales destinadas a reforzar la autonomía municipal, concretamente las de 1983 y 1999, debe tenerse presente que el Municipio siempre goza de un grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, debiendo tener una intervención real y efectiva en ella y no ser un mero ejecutor." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 887, Núm. Registro IUS: 161383)

En ese sentido, la Ley de Vivienda,(1) publicada el veintisiete de junio de dos mil seis, establece principios de división competencial concurrente, tal y como se advierte de lo establecido por su artículo 17, que señala:

"Artículo 17. La comisión promoverá que los gobiernos de las entidades federativas expidan sus respectivas leyes de vivienda, en donde establezcan la responsabilidad y compromiso de los Gobiernos Estatales y M. en el ámbito de sus atribuciones para la solución de los problemas habitacionales de sus comunidades. Entre otras tareas y responsabilidades, deberá promoverse que:

"A. Los Gobiernos Estatales asuman las siguientes atribuciones:

"I.F. y aprobar los programas estatales de vivienda, en congruencia con los lineamientos de la política nacional señalados por esta ley, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"II. Instrumentar mecanismos indicativos de las tendencias del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a mediano y largo plazo, así como realizar la planeación, programación y presupuestación de las acciones de suelo y vivienda de la entidad federativa, otorgando atención preferente a la población en situación de pobreza;

"III. Convenir programas y acciones de suelo y vivienda con el Gobierno Federal, con los gobiernos de otras entidades federativas y con Municipios;

"IV. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la planeación, gestión de recursos, operación de programas y en la ejecución de acciones en materia de suelo y vivienda;

"V. Promover la participación de los sectores social y privado en la instrumentación de los programas y acciones de suelo y vivienda, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en los demás ordenamientos legales aplicables, y

"VI. Informar a la sociedad sobre las acciones que realicen en materia de suelo y vivienda.

"B. Los Municipios asuman las siguientes atribuciones:

"I.F., aprobar y administrar los programas municipales de suelo y vivienda, de conformidad con los lineamientos de la política nacional señalados por esta ley, en congruencia con el programa estatal correspondiente y demás ordenamientos locales aplicables, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"II. Instrumentar mecanismos indicativos de las tendencias del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a mediano y largo plazo, así como realizar la planeación, programación y presupuestación de las acciones de suelo y vivienda en su ámbito territorial, otorgando atención preferente a la población en situación de pobreza;

"III. Establecer las zonas para el desarrollo habitacional, de conformidad con la legislación aplicable en materia de desarrollo urbano;

"IV. Coordinar, con el gobierno de su entidad federativa, la ejecución y el seguimiento del correspondiente programa estatal de vivienda;

"V. Prestar, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables, los servicios públicos municipales a los predios en los que se realicen acciones de vivienda derivados de los diferentes programas de vivienda federales, estatales y municipales;

"VI. Coordinar acciones con el gobierno de su entidad federativa con la finalidad de recibir apoyo para la planeación, gestión de recursos, operación de programas y ejecución de acciones en materia de suelo y vivienda, y

VII. Coordinar acciones en materia de suelo y vivienda con otros Municipios.

Del numeral transcrito se advierte que las atribuciones que deberán asumir los Estados, consisten en:

• Formular, aprobar, evaluar y vigilar los programas estatales de vivienda.

• Instrumentar mecanismos que indiquen tendencias del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Planear, programar y presupuestar acciones de suelo y vivienda de la entidad federativa.

• Celebrar convenios sobre programas y acciones de suelo y vivienda con la Federación, otras entidades federativas y Municipios.

• Apoyar autoridades municipales en su planeación, gestión de recursos, operación de programas y ejecución de acciones en materia de suelo y vivienda.

• Promover la participación de los sectores social y privado en la instrumentación de los programas y acciones de suelo y vivienda.

• Informar a la sociedad sobre las acciones que realicen en materia de suelo y vivienda.

En un análisis comparativo, la anterior división competencial es desarrollada en las normas impugnadas expedidas por la Legislatura del Estado de Q.R., quien encomienda su cumplimiento al Ejecutivo Estatal y órganos auxiliares, sin que ello menoscabe las atribuciones constitucionales del Municipio actor, muestra de ello es que se impone un actuar coordinado entre ambos niveles de gobierno, sobre todo lo relativo a las acciones de suelo; y, respecto a las facultades de apoyo estatal, es optativo para las autoridades municipales, toda vez que en dichas normas impugnadas no se establece una intervención forzosa u obligada.

En consecuencia, lo previsto en la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., concretamente en sus artículos 10, 28, 29, 30, 31, 63, 64, 65, 66 y 67, desarrolla las facultades que legalmente corresponden a las Legislaturas Estatales.

SÉPTIMO

Tampoco le asiste razón a la parte actora en el último de sus argumentos, en donde aduce que la ley impugnada viola la fracción I del artículo 115 constitucional, al establecer una autoridad intermedia.

En relación con este argumento, se impugna concretamente el artículo 16 de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., que determina las funciones que en esta materia deberá llevar a cabo el Instituto de Fomento a la Vivienda y Regularización de la Propiedad del Estado de Q.R. (Infovir) y que a la letra dispone:

"Artículo 16. El Infovir, además de las atribuciones establecidas en su ley, tendrá las siguientes funciones en materia de vivienda:

"I.F. el Programa Estatal de Vivienda y presentarlo al titular del Ejecutivo del Estado, para su revisión y aprobación en su caso;

"II. Intervenir en los programas federales de vivienda, conforme a los convenios que celebre el Gobierno del Estado con la Federación, con la participación de los Municipios;

"III. Promover y realizar Programas de Mejoramiento y Rehabilitación de Vivienda Rural y Urbana;

"IV. Vigilar y asesorar que la construcción de vivienda que se realice bajo sus programas se preserve el equilibrio ecológico y procurando la utilización de materiales y tecnologías que coadyuven a elevar los niveles de habitabilidad de la vivienda, de salud y bienestar de las personas;

"V. Celebrar contratos de crédito, fideicomiso o cualquier otro de los permitidos por la ley y emitir títulos de crédito para el cumplimiento de su objeto social;

"VI. Otorgar créditos a personas en situación de pobreza para que adquieran su lote o vivienda, conforme a lo dispuesto en esta ley y su reglamento;

"VII. Coordinar los Programas de Ordenamiento de la Propiedad y de Vivienda necesarios en el Estado y operar los fondos que para el efecto se constituyan;

"VIII. Otorgar las escrituras públicas y títulos de propiedad sobre los predios que regularice o enajene, conforme a la legislación aplicable;

"IX. Gestionar el financiamiento para la adquisición o construcción de vivienda procurando el beneficio de la población en situación de pobreza;

"X. Promover y realizar investigaciones, estudios y proyectos, sobre las necesidades en la materia, así como sobre la incorporación de nuevas tecnologías que propicien la satisfacción y mejora de dichas necesidades;

"XI. Proponer al Ejecutivo del Estado, las políticas estatales de suelo para vivienda y vivienda;

"XII. Apoyar a los Municipios que lo soliciten, en la elaboración de dictámenes sobre la viabilidad de los desarrollos habitacionales en el Estado;

"XIII. Promover ante las instancias competentes la construcción de obras de infraestructura para el desarrollo urbano; en coordinación con otras dependencias y entidades de la administración pública estatal y municipal competentes;

"XIV. Colaborar con las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal, en la ejecución de acciones para la regularización de la tenencia de la tierra; y

XV. Las demás que conforme a esta ley u otros ordenamientos jurídicos aplicables le correspondan.

Como lo establece la norma transcrita, el citado organismo está previsto desde su creación por la diversa Ley del Instituto de Fomento a la Vivienda y Regularización de la Propiedad del Estado de Q.R., publicada en el Periódico Oficial de la entidad el quince de marzo de dos mil dos, en la que se establecen sus características:

• Es un organismo descentralizado de la administración pública del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (artículo 1o.).

• Tiene por objeto contribuir al ordenamiento territorial, al desarrollo urbano y promover el acceso de las familias a una vivienda digna, a través de la formulación y ejecución de programas de ordenamiento, de financiamiento y fomento para la vivienda (artículo 3o.).

• Está dirigido y administrado por un Consejo Directivo, integrado de la siguiente forma: un presidente, quien será el gobernador del Estado; un vicepresidente, depositado en el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente; y, cuatro vocales, así como un secretario técnico (artículo 10).

Por su parte, este Máximo Tribunal ha establecido los supuestos en que puede considerarse que se está frente a una autoridad intermedia, de las prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

En el presente caso no se actualiza ninguno de dichos supuestos, en tanto que el Instituto de Fomento a la Vivienda y Regularización de la Propiedad del Estado de Q.R., no constituye una autoridad intermedia, sino que forma parte de la estructura del Poder Ejecutivo, como órgano descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Además, las facultades que le otorga el artículo 16 de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., antes transcrito, se limitan a la formulación, intervención, promoción, vigilancia y asesoría en relación con los programas de vivienda del Estado, en comunión con los principios de coordinación, congruencia y necesaria intervención de los Municipios para celebrar convenios con la Federación y los Municipios.

Por ende, no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que sus atribuciones son de coordinación, concertación y apoyo, sin interrumpir la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

Robustecen el criterio anterior las jurisprudencias P./J. 10/2000 y P./J. 10/2005, de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos textos y datos de identificación son los siguientes:

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por unAyuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2000, tesis P./J. 10/2000, página 509, Núm. Registro IUS: 192326)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONSEJO ESTATAL DE CONCERTACIÓN PARA LA OBRA PÚBLICA DEL ESTADO DE SONORA NO ES UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LOS MUNICIPIOS, DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 10/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2000, página 509, ha sostenido que para determinar la existencia de una autoridad intermedia de las prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hay tres supuestos: a) Que fuera del Gobierno Estatal y Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a ellos; b) Que cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Que se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, que impida o interrumpa la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En ese sentido, se concluye que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública del Estado de Sonora no es una autoridad intermedia entre el Gobierno Local y los Municipios, ya que, en primer lugar, de los artículos 3o. y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado y 1o. a 3o. del decreto que lo crea, se advierte que es un organismo que depende de la administración pública paraestatal; en segundo lugar, de los artículos 2o. a 4o., 7o., y 9o. a 15 del citado decreto, se desprende que tiene como objeto estimular e inducir la participación de la sociedad en la realización de obras de infraestructura y programas de gobierno, apoyar en la ejecución de obras públicas, proyectos y acciones de gobierno a través de la concertación de los grupos sociales, celebrando convenios con los sectores público, privado y social, y operar el Programa Estatal de Participación Social del Estado a efecto de garantizar la obra pública y los programas gubernamentales, por lo que no se limita o vulnera la esfera de competencia de los Ayuntamientos al no revestir sus atribuciones la calidad de decisorias, unilaterales o ejecutivas; y, en tercer lugar, no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios sino que, por el contrario, sus atribuciones son de mera coordinación, concertación y apoyo, al no otorgársele facultades unilaterales de decisión o ejecución, sin interrumpir la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, marzo de 2005, tesis P./J. 10/2005, página 812, Núm. Registro IUS: 179067)

Atento a lo anterior, el concepto de invalidez expresado por el Ayuntamiento accionante en la presente controversia, resulta infundado.

Por lo expuesto, se resuelve:

PRIMERO

Es procedente e infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se reconoce la validez de los artículos 10, 16, 28, 29, 30, 31, 63, 64, 65, 66 y 67 de la Ley de Vivienda del Estado de Q.R., expedidos mediante Decreto Número 400, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diez.

TERCERO

Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..

El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

La señora M.M.B.L.R. no asistió a la sesión celebrada el martes once de junio de dos mil trece, previo aviso a la presidencia.

_______________

  1. En cuya exposición de motivos se puede leer: "De acuerdo con lo anterior, el artículo 73, fracciones XXIX-C y XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia entre los tres niveles de gobierno en materia de asentamientos humanos y para la protección del ambiente y equilibrio ecológico. Precepto que debe relacionarse con los artículos 115, fracción V, inciso c, del propio ordenamiento constitucional, que precisa la obligación a cargo de la Federación de contar con la participación de los Estados y Municipios cuando elabore proyectos de desarrollo regional, y 123, apartados A, fracciones XII y XXX y B, fracción XI, inciso f), que señala la obligación de determinados sujetos públicos y privados de proporcionar vivienda a sus trabajadores. De ellos se advierte que existen mecanismos jurídicos para legislar en materia de vivienda.

"...

En materia de vivienda se consideran como concurrentes las facultades de la Federación, los Estados y los Municipios y a la vez congruente con las materias y atribuciones íntimamente ligadas a la misma, como son: el desarrollo urbano, protección al ambiente y regulación de la propiedad inmobiliaria, entre otras.

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