Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 361/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO, QUINTO Y DÉCIMO QUINTO TRIBUNALES COLEGIADOS, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 19 DE SEPTIEMBRE DE 2012. CINCO VOTOS. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIO: A.R.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de A. y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, dado que se refiere a la posible contradicción entre criterios sustentados por Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver asuntos de naturaleza administrativa, que es una de las materias de especialización de esta Segunda Sala.

No escapa a la consideración de esta Segunda Sala que, a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio pasado, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuyo contenido dispone:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito sustenten tesis contrarias en los juicios de amparo de su competencia, la procuradora general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.

"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los mismos Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, la procuradora general de la República o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.

"Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que se hubiese ocurrido la contradicción."

De donde se advierte que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito con diferente especialización, no así respecto de los criterios sustentados entre los Tribunales Colegiados de Circuito, como acontece en el presente asunto.

Sin embargo, esta Segunda Sala considera que, en tanto no se promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados contendientes; de lo contrario, se prolongaría la solución del presente asunto, en claro perjuicio del orden público y del interés social.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de A., toda vez que fue formulada por el Magistrado presidente del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, autoridad responsable de emitir uno de los criterios que integran la presente contradicción.

TERCERO. En primer lugar, es conveniente tener en cuenta lo que los Tribunales Colegiados que intervienen en esta contradicción expusieron en las ejecutorias y el criterio que el denunciante estima divergente.

I. Así, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial ********** sostuvo, en lo conducente, lo que a continuación se transcribe:

"TERCERO. ... Para fijar la competencia por materia, debe tomarse en cuenta la naturaleza de la acción y de las autoridades responsables, y no atender a los conceptos de violación expresados por la parte quejosa, pues éstos no constituyen un criterio que determine a quién compete conocer del asunto que únicamente evidencian cuestiones subjetivas; sostener lo contrario, resultaría ilógico, pues se llegaría al absurdo de que la competencia por materia estuviese fijada en razón de lo que aleguen las partes, sin importar que tales expresiones tengan o no relación con al acto reclamado. En ese sentido, la naturaleza de la acción se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas de los preceptos legales en que se apoye la demanda. Sustenta lo anterior, en lo relativo y aplicable, la tesis de jurisprudencia de la Novena Época, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIX, marzo de 2009, página 412, tesis 2a./J. 24/2009, cuyos rubro y texto son: ‘COMPETENCIA POR MATERIA DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS. DEBE DETERMINARSE ATENDIENDO A LA NATURALEZA DEL ACTO RECLAMADO Y DE LA AUTORIDAD RESPONSABLES, Y NO A LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS FORMULADOS.’ (se transcribe). También es aplicable, en lo conducente, la jurisprudencia número P./J. 83/98 de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., correspondiente al mes de diciembre de 1998, página 28, cuyos rubro y texto son del tenor siguiente: ‘COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES.’ (se transcribe). En ese contexto, del escrito de demanda de garantías se advierte que el impetrante del amparo señaló como autoridad responsable y acto reclamado los siguientes: ‘III. Autoridades responsables: C.D. de Arbitraje y Sanciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros. IV. Acto reclamado. El acto reclamado lo constituye el laudo número ********** de fecha 6 de marzo de 2012. Dictado por el director de Arbitraje y Sanciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros en el expediente **********, por virtud del cual se resuelve la demanda presentada por mi representada en contra de **********, en términos del artículo 75 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de los Servicios Financieros.’. Lo transcrito permite advertir que el acto reclamado lo emite una autoridad de carácter administrativo que no realiza funciones de jurisdicción contencioso-administrativa, ni judicial, por lo que sus actos son de contenido administrativo, emanado de un sujeto de la misma naturaleza y con arreglo también a un procedimiento y función de ese orden; lo anterior encuentra apoyo en las consideraciones vertidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis sustentada entre los Tribunales Colegiados Primero y Segundo del Décimo Cuarto Circuito, que dio lugar a la jurisprudencia de rubro y contenido siguientes: ‘CONFLICTO COMPETENCIAL EN MATERIA JUDICIAL. NO PUEDE PRODUCIRSE ENTRE UNA JUNTA DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE Y LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS.’ (se transcribe). Consideraciones que, en lo conducente, se transcriben: ‘... Se dice que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no realiza funciones jurisdiccionales, pues así lo ha definido la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante jurisprudencia que esta Segunda Sala comparte y que es del tenor literal siguiente: ‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe). Las consideraciones que sirvieron de fundamento a dicho criterio fueron sostenidas en los amparos en revisión **********, **********, **********, ********** y **********, y fueron publicadas, respecto del primero de los mencionados, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2002, página 50, de las que se transcribe la parte conducente: (se transcribe). De lo transcrito se desprende que el acto reclamado en el juicio de amparo es de naturaleza administrativa emanado de una autoridad de carácter administrativo; de ahí que se considere que la competencia para conocer del asunto se surte a favor del J. en materia administrativa, en términos de la fracción II del artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la jurisprudencia 1a./J. 84/2002 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, diciembre de 2002, materia administrativa, página 48, de rubro y contenido siguientes: ‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS. NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES. SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe). Asimismo, en lo conducente, la tesis de este Tribunal Colegiado, tesis 1.7o.A.808 A (9a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro II, Tomo 1, noviembre de 2011, materia común, página 616, de rubro y contenido siguientes: ‘COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA LA RESOLUCIÓN EMITIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS EN LA QUE DESECHA POR EXTEMPORÁNEA UNA RECLAMACIÓN. CORRESPONDE A LOS JUECES DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe)"

II. Por su parte, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial ********** consideró, en lo que interesa, lo siguiente:

"TERCERO. ... En efecto, la J. Séptimo de Distrito de este propio circuito envió a este órgano jurisdiccional las constancias que integran el cuaderno de antecedentes **********, formado con motivo del conflicto competencial de que se trata, actuaciones con valor probatorio pleno, en términos de los numerales 129, 197 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de A., conforme a su numeral 2o., de las que se desprende lo siguiente: (se transcribe). Ahora bien, el J. Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, previa aclaración, mediante acuerdo de ocho de diciembre de dos mil nueve, dictado en el expediente ********** (foja setenta y seis), se declaró incompetente legalmente para conocer del asunto, por considerar, en lo sustancial, que el acto reclamado deriva de un expediente de conciliación arbitral, formado con motivo del incumplimiento de determinada póliza por accidentes personales, y porque las normas sustantivas y procedimentales que lo sustentan pertenecen a la materia civil o, en su caso, mercantil; que, por lo anterior, consideró la juzgadora federal, no podría analizarse el acto reclamado desde la óptica de un asunto meramente administrativo, sino que, dijo la J. constitucional, para analizar su constitucionalidad el juzgador del conocimiento requiere verificar el cumplimiento de esas normas de carácter civil y/o mercantil. Que no es óbice para su determinación el hecho de que la autoridad responsable, a quien se le atribuyó el acto reclamado, tenga el carácter eminentemente administrativo, ya que, dijo la J., al desempeñar la función de árbitro, dicha autoridad no actúa en el ámbito administrativo, ni sus actos tienen ese carácter y sí, por el contrario, al ejercer su función como árbitro lo hace aplicando disposiciones ya sean civiles o mercantiles. Apoyó lo considerado en el criterio de rubro: ‘LAUDO ARBITRAL EMITIDO POR LA CONDUSEF CON MOTIVO DE LA INTERPRETACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO DE NATURALEZA CIVIL O MERCANTIL. EL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA CIVIL ES COMPETENTE PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO RELATIVO.’. Éstas fueron las razones por las que la juzgadora constitucional estimó que debía conocer del juicio de garantías un J. de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, en turno, a quien remitió dicha demanda. Por otro lado, el J. Decimoprimero de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal en el expediente **********, al que por turno tocó conocer del asunto, en proveído de diez de diciembre de dos mil nueve determinó, en lo sustancial, que no aceptaba la competencia planteada, por la básica consideración de que el acto reclamado emana de una autoridad formalmente administrativa, y que, por otro lado, desde su perspectiva, no era aplicable al caso el criterio invocado por el J. remitente, ya que el quejoso no venía en amparo de un laudo arbitral. ... Este Tribunal Colegiado estima que, en la especie, para la resolución de la litis planteada en la demanda, necesariamente se tendrá que verificar el cumplimiento de normas de índole civil y/o mercantil pues, como ya se vio, se trata del incumplimiento de una póliza determinada de accidentes personales, contratada por el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, en razón de un accidente ocurrido al quejoso. Lo anterior es así pues, como lo estimó la juzgadora administrativa, las normas sustantivas y procedimentales que apoyan al acto reclamado pertenecen a la materia civil y/o mercantil. Así las cosas, no obstante que la responsable es una autoridad formalmente administrativa; sin embargo, atendiendo a la naturaleza material del acto reclamado, arriba precisado, se vincula éste a las obligaciones derivadas del procedimiento civil o mercantil, pues para que el juzgador de Distrito analice la constitucional (sic) de dicho acto, requiere verificar el cumplimiento de normas de dichas materias, amén que no puede desvincularse para ello de la naturaleza del procedimiento. Es sustento de lo anterior, por identidad de razón, el criterio I.15o.A.6 A, emitido por el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este órgano jurisdiccional comparte, cuyos rubro, contenido y datos de identificación son los siguientes: ‘LAUDO ARBITRAL EMITIDO POR LA CONDUSEF CON MOTIVO DE LA INTERPRETACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO DE NATURALEZA CIVIL O MERCANTIL. EL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA CIVIL ES COMPETENTE PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO RELATIVO.’ (se transcribe). Asimismo, es aplicable, por analogía, la jurisprudencia P./J. 22/94, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 87, Apéndice 1917-1995, T.V., Primera Parte, tesis 137, correspondiente a la Octava Época, junio de 1994, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto son: ‘COMPETENCIA EN AMPARO EN REVISIÓN, CUANDO SE RECLAMA LA ORDEN DE ARRESTO DECRETADA EN UN JUICIO EJECUTIVO MERCANTIL. CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL Y NO A UNO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe)."

III. Por su parte, el Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial ********** consideró, en lo que interesa, lo siguiente:

"... Para que un tribunal tenga competencia, respecto del conocimiento de un determinado asunto se precisa que, hallándose éste dentro de la órbita de su jurisdicción, la ley le reserve su conocimiento, con preferencia a los demás Jueces y tribunales del mismo grado. Las leyes procesales señalan ciertos criterios para determinar la competencia y, normalmente, se habla de competencia por razón de la materia, la cuantía, el grado y el territorio. Por regla general, en la República Mexicana la competencia de los órganos jurisdiccionales, por razón de materia, se distribuye entre diversos tribunales o juzgados, a los que se les asigna una especialización, lo que da origen a la existencia de tribunales agrarios, civiles, fiscales, penales, del trabajo, entre otros, y que a cada uno de ellos les corresponde conocer de los asuntos relacionados con su especialidad; lo cual puede dar lugar a que se llegue a plantear un conflicto real de competencia de carácter negativo o positivo. En esos casos, el tribunal de competencia debe resolver exclusivamente tomando en cuenta la naturaleza de la cuestión debatida y no, precisamente, por las leyes que las partes invoquen; lo anterior, regularmente se puede determinar mediante el análisis de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de la invocación de preceptos legales en que se apoye la demanda pero, en todo caso, se debe prescindir por completo del estudio de la relación jurídica sustancial que vincule a las partes, pues ese análisis constituye una cuestión relativa al fondo del asunto, que corresponde decidir exclusivamente al órgano jurisdiccional y no al tribunal de competencias, dado que su decisión vincularía a los órganos jurisdiccionales en conflicto. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia identificada con el número P./J. 83/98, sustentada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página veintiocho del T.V.II, diciembre de mil novecientos noventa y ocho, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a la Novena Época, de rubro y texto siguientes: ‘COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES.’ (se transcribe) ... Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia en todo el territorio nacional, en razón de que las normas jurídicas vigentes no le fijan límites territoriales a su jurisdicción. En cambio, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, así como los Juzgados de Distrito, solamente tienen competencia para actuar dentro de una determinada circunscripción territorial, la cual es determinada mediante acuerdos por el honorable Pleno del Consejo de la Judicatura Federal. Las reglas para fijar la competencia de los Jueces de Distrito, por razón de territorio, las establece el artículo 36 de la Ley de A., al precisar que, cuando conforme a las prescripciones de esa ley, sean competentes los Jueces de Distrito para conocer de un juicio de amparo, lo será aquel en cuya jurisdicción se ejecute o trate de ejecutarse el acto reclamado; que si el acto ha comenzado a ejecutarse en un distrito y sigue ejecutándose en otro, cualquiera de los Jueces de esa jurisdicción, a prevención, será competente; que es J. competente aquel en cuya jurisdicción resida la autoridad que hubiere dictado la resolución reclamada, cuando ésta no requiera ejecución material, y que la misma regla se observará cuando, ameritando ejecución material, la resolución, con su solo dictado, viola alguna garantía individual, siempre que se reclame antes de que haya comenzado a ejecutarse. A su vez, la competencia por materia es la aptitud legal que se atribuye a un órgano jurisdiccional para conocer de las controversias referente a un determinada rama del derecho. Tiene la ventaja de que los Jueces de Distrito adscritos a un juzgado especializado en cierta rama del derecho, únicamente conocen amparos de esa materia, lo que permite enfocar su atención a una sola rama del derecho y, además, repercute en la formación de su especialidad y lo encausa hacia una mayor profundización de conocimiento del amparo de la materia de que se trate. La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su título cuarto, denominado ‘De los Juzgados de Distrito’, regula la competencia por materia de los Jueces de Distrito en los siguientes términos: (se transcribe). Como se desprende de los conceptos legales transcritos, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación regula la competencia por materia de los Jueces de Distrito, estableciendo: (se transcribe). En ese contexto, si se toma en consideración que, como se ha indicado, el aspecto fundamental conforme al cual se determina la competencia material a favor de algún J. de Distrito, reside fundamentalmente en la naturaleza jurídica del acto reclamado, es necesario preciar, en primer término, el acto destacado en el juicio de garantías del que deviene el presente conflicto competencial (se transcribe). Cabe significar que, a través de ese laudo, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros resolvió el juicio arbitral seguido por ********** fiduciaria en el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), contra **********, en términos de lo dispuesto en los artículos 73 a 75 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. También es importante destacar que en el primer concepto de violación de la demanda de amparo se hacen valer, entre otros argumentos, los siguientes: (se transcribe). Esa transcripción revela claramente que el acto reclamado, en la correspondiente demanda de amparo, no encuadra en ninguno de los supuestos previstos en los artículos 50, 51, 53 y 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dado que en dicho libelo no se plantea una controversia judicial de naturaleza penal (artículo 50) o civil (artículo 53), ni él (sic) se reclama la protección constitucional contra un acto de autoridad de índole penal (artículo 51) o laboral (artículo 55). Además, cabe destacar que, sobre ese aspecto, los Juzgados de Distrito contendientes no plantearon controversia, pues el conflicto se centra en determinar si el acto reclamado se ubica en alguno de los supuestos previstos en el artículo 52 o en el artículo 54 de la citada legislación y, por ende, determinar si la demanda de amparo debe ser conocida por un J. de Distrito en Materia Administrativa o un J. de Distrito de A. en Materia Civil. Por otra parte, el acto reclamado tampoco se ubica en alguna de las hipótesis del artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, porque a través de la demanda de amparo no se plantea una controversia judicial derivada de la aplicación de leyes federales, en que deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas (fracción I); no se promueve conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de una autoridad judicial en una controversia suscitada con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, en que deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden, pues la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no es una autoridad judicial (fracción II); no se promueve contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de A. (fracción III); no se promueve contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él, o después de concluido, o que afecta a personas extrañas al juicio, dado que la autoridad responsable constituye un tribunal administrativo (fracción V). ... En la doctrina del derecho administrativo prevalece la distinción formal o subjetiva y material u objetiva del concepto de acto administrativo. En sentido formal, acto administrativo es todo acto del Poder Ejecutivo, que es el órgano administrativo del Estado. En sentido material, es el acto del Estado, intrínsecamente administrativo, sin importar que el órgano estatal que lo realice sea el legislativo, el judicial o el administrativo. ... Esas características del acto administrativo no las contiene el acto reclamado, sino que se trata de un laudo arbitral emitido por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, a través del cual se resolvió un conflicto entre partes, derivado de la interpretación y cumplimiento de un contrato de fianza, prescindiendo de su calidad de autoridad. ... Como consecuencia del principio de que los árbitros carecen de imperio, su función termina con el pronunciamiento del laudo y, por lo tanto, la parte interesada en su cumplimiento deberá promover su ejecución ante el J. que hubiera intervenido en el juicio en que se otorgó el compromiso o que hubiera debido intervenir de no haberse otorgado éste. Esto es, el laudo, una vez pronunciado por el árbitro, debe ser homologado por un J. Estatal y esta homologación es una especie de visto bueno o de calificación sancionadora que el Estado le otorga al laudo arbitral. Entonces, si el árbitro que soluciona un litigio por convenio de las partes carece de imperio para imponer coactivamente por sí mismo sus resoluciones, tanto las que dicte en el curso del arbitraje como aquella con la que decida la controversia, es decir, el laudo, y sus facultades para solucionar el conflicto no derivan directamente del Estado, sino del acuerdo previo celebrado por las partes conforme a la legislación, es evidente que no está dotado del imperio del Estado, por más que el árbitro sea una autoridad administrativa, por lo que sus laudos no tienen las características que identifican a un acto administrativo. En efecto, puede ocurrir que se encomiende a un órgano del Estado la función de actuar como árbitro para resolver determinado tipo de litigios, como en la especie, en que la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros faculta a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros a arbitrar las diferencias suscitadas entre los usuarios y las instituciones financieras. Sin embargo, en esos casos, los órganos del Estado no actúan en el ámbito administrativo, ni sus actos pueden tener ese carácter, dado que sólo pueden desempeñar su función arbitral cuando las partes estén de acuerdo en someter sus conflictos al arbitraje de dichos órganos y, al ejercer su función arbitral, éstos no pueden hacer uso de facultades de imperio, por lo que para poder obtener el cumplimiento de sus determinaciones deberán solicitar la intervención de los órganos jurisdiccionales del Estado competentes. En ese contexto, si se tiene en cuenta que los laudos emitidos en un procedimiento arbitral derivan de una persona que carece de imperio, es evidente que el laudo reclamado, no obstante que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros sea una autoridad administrativa, un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, encargado de la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios de servicios financieros, con el objetivo prioritario de procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras, en términos del artículo 4o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; no encuadra en la hipótesis prevista en la fracción IV del artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Luego si, como se ha señalado, el acto reclamado no se ubica en ninguno de los supuestos previstos en los artículos 50, 51, 52, 53 y 55 de la Ley Orgánica de Poder Judicial de la Federación, que determinan la competencia de los Jueces de Distrito en Materias Penal, Administrativa y de Trabajo, es patente que se ubica en el supuesto previsto en la fracción III del artículo 54 de la propia ley, que prevé la regla o principio general competencial por razón de materia de los Juzgados de Distrito de A. en Materia Civil, al establecer que éstos son competentes para conocer de los asuntos de la competencia de los Juzgados de Distrito en materia de amparo que no estén en ley. Consecuentemente, el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal es el competente para conocer de la demanda de amparo. ... Al caso de que el J. de Distrito estime que carece de competencia para conocer del asunto por razón de la materia, tomando en cuenta dos cuestiones de trascendental importancia: La primera, que la competencia es una condición presupuestal sine qua non, para que la actuación de una determinada autoridad en el desarrollo de la función estatal que genéricamente le corresponde, sea válida y eficaz, por lo que la determinación de un Tribunal Colegiado que declina la competencia para conocer, por cuestión de la vía de una demanda de amparo, a favor de un Juzgado de Distrito, sin resolver ninguna cuestión competencial, no puede hacer competente a un juzgado que carece de atribuciones para resolver determinado asunto, por cuestión de territorio o materia. La segunda, que dentro de los parámetros que sirven para determinar la competencia de los órganos jurisdiccionales, existe una serie de fenómenos modificadores de las reglas formales de competencia, ya que tanto la competencia jerárquica como la competencia territorial pueden ser modificadas a consecuencia de circunstancias que determinan la conveniencia del proceso ante un J. distinto del que, de lo contrario, habría de seguirlo. Estos casos son, en esencia, cuatro: 1) pendencia (sic) de otro proceso respecto de la misma litis; 2) conexión de la litis o del negocio con uno o varios otros deferidos a un J. distinto; 3) acuerdo de las partes para encomendar la litis a un J. distinto; y, 4) o por conveniencia considerada expresamente en la ley. De lo anterior se sigue que, aun cuando el Juzgado de Distrito pertenezca a la jurisdicción del Tribunal Colegiado que lo declaró competente para conocer de la demanda de amparo, ante el supuesto que, dentro de la misma jurisdicción territorial que tenga ese Tribunal Colegiado existan diversos Juzgados de Distrito que ejerzan diversa jurisdicción territorial o que deba conocer de la demanda otro Juzgado de Distrito por razón de la materia, es evidente que el J. de Distrito sí puede declinar su competencia a otro J. de Distrito que estime sea el competente por razón de territorio o de materia, sin que ello conlleve de manera alguna objetar la competencia designada por el Tribunal Colegido pues, en este caso, el conflicto competencial se suscitará entre diversos Juzgados y no con el Tribunal Colegiado que indicó que la vía para impugnar el acto reclamado lo era la vía biinstancial."

CUARTO. Procede analizar ahora si existe la contradicción de tesis denunciada, con fundamento en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de A..

De igual forma, procede dicho análisis en los términos establecidos en la tesis P./J. 72/2010, del Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto indican:

"No. Registro: 164120

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXII, agosto de 2010

"Materia: común

"Página: 7

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de A., pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de A. para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Según lo anterior, para que exista contradicción de tesis deben reunirse los siguientes elementos:

a) Que al resolver los planteamientos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios discrepantes.

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, en los razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias.

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos, aunque éstos no sean exactamente iguales.

Para estar en posibilidad de determinar si existe o no la contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse sobre el que habrá de prevalecer, es menester tomar en consideración la conclusión a la que cada órgano colegiado arribó, como se expone a continuación:

El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial **********, el cuatro de julio de dos mil doce, estableció que para efecto de determinar la competencia del J. de Distrito que debe conocer de la demanda de amparo, en la que el acto reclamado constituya un laudo arbitral emitido por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), debe atenderse a la naturaleza de la acción y de la autoridad responsable, por lo que si, en el caso, tal resolución es emitida por una autoridad de carácter administrativo que no realiza funciones de jurisdicción contencioso-administrativa, ni judicial, sus actos son de contenido administrativo, emanado de un sujeto de la misma naturaleza y con arreglo también a un procedimiento y función de ese orden, por lo que resulta inconcuso que el conocimiento del asunto correspondía a un J. de Distrito especializado en materia administrativa.

Por otra parte, el Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial **********, en sesión de veinticinco de agosto de dos mil cuatro, determinó que de la interpretación sostenida a los numerales que integran el título cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el aspecto fundamental conforme el cual se determina la competencia por materia a favor de un J. de Distrito, reside en la naturaleza del acto reclamado y no en la de la autoridad que lo emite; de ahí que con independencia de que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef) sea una autoridad formalmente administrativa, al ejercer funciones de árbitro, lo que implica la interpretación de contratos y disposiciones de naturaleza civil o mercantil, es inconcuso que el J. de Distrito competente resulta ser el especializado en la materia civil.

Asimismo, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el conflicto competencial **********, el dieciocho de marzo de dos mil diez, determinó que, tratándose de laudos arbitrales emitidos por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), el conocimiento de la demanda de amparo promovida en su contra corresponde al J. de Distrito especializado en materia civil, tomando en consideración que dicha autoridad, al desempeñar funciones de árbitro, consistentes en la verificación del cumplimiento de disposiciones civiles o mercantiles, no actúa en el ámbito administrativo, ni sus determinaciones tienen tal carácter, aunado a que, atendiendo a la naturaleza material del acto reclamado, al resolverse la litis constitucional, necesariamente se tendría que verificar el cumplimiento de estas disposiciones; de ahí que el J. especializado en materia civil sea el competente para conocer de este tipo de asuntos.

De lo anterior, se desprende que, en la especie, sí existe la contradicción de tesis denunciada, pues los Tribunales Colegiados sostuvieron conclusiones opuestas con relación al mismo punto jurídico examinado.

En este orden de ideas, el punto de contradicción se centra en determinar si la competencia para conocer de la demanda de amparo, en la que el acto reclamado constituya un laudo arbitral emitido por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef) corresponde a un J. de Distrito en materia administrativa o en materia civil.

QUINTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con las siguientes consideraciones de derecho:

Primeramente, es necesario establecer que la competencia de la autoridad es un derecho a la legalidad y la seguridad jurídica derivada del primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por tanto, es una cuestión de orden público.

Así, la jurisdicción de los órganos del Estado creados para impartir justicia se determina por razón de la materia, la cuantía, el grado y el territorio, a fin de especializar y, con ello, mejorar la impartición de justicia; de ahí que resulta relevante que los órganos jurisdiccionales atiendan estrictamente los asuntos de su competencia, a fin de cumplir con la debida garantía de acceso a la justicia, en términos del artículo 17 de la Constitución Federal.

De este modo, los Juzgados de Distrito como órganos jurisdiccionales pertenecientes al Poder Judicial de la Federación distribuyen su competencia, de conformidad a lo dispuesto por el título cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de donde se desprende que la competencia por materia puede ser penal, civil, administrativa y laboral.

En virtud de que en la presente contradicción se debe dilucidar respecto a las diferencias entre la competencia material administrativa y la civil, se transcriben los artículos 52 y 54 que determinan los supuestos de competencia de los Jueces de Distrito administrativo y civil, siendo los siguientes:

"Artículo 52. Los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán:

"I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas;

"II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden;

"III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de A.;

"IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III de artículo anterior en lo conducente, y

"V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio."

"Artículo 54. Los Jueces de Distrito de amparo en materia civil conocerán:

"I. De los amparos que se promuevan contra resoluciones del orden civil, en los casos a que se refiere la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia civil, en los términos de la Ley de A., y

"III. De los asuntos de la competencia de los Juzgados de Distrito en materia de amparo que no estén enumerados en los artículos 51, 52 y 55 de esta ley."

De los numerales transcritos se desprende que los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán del amparo contra los actos provenientes de un acto de autoridad o de un procedimiento de autoridad administrativa, en los cuales apliquen leyes federales, o de aquellos actos de procedimientos seguidos por autoridades administrativas, ya sean actos u omisiones en juicio o fuera de juicio o después de concluido éste, contra leyes o disposiciones de observancia general en materia administrativa, o actos de autoridad distinta a la judicial, o contra actos de tribunales administrativos ejecutados en juicio, fuera de él o después de concluido.

Por su parte, los Jueces de Distrito en Materia Civil conocerán de los amparos que se promuevan contra resoluciones del orden civil o de actos u omisiones en juicio o fuera de juicio o después de concluido éste; contra leyes y disposiciones de observancia general en materia civil, y de cualquier asunto competencia de los Juzgados de Distrito en materia de amparo que no sea competencia de los Juzgados de Distrito en materia penal, administrativa o laboral.

Si bien se advierte que las reglas para la distribución de las competencias, tratándose de Juzgados de Distrito especializados por materia, toman como elemento para determinar la competencia material tanto el carácter de la autoridad emisora del acto reclamado, cuanto la naturaleza del acto que emiten, también lo es que igualmente se advierte que las reglas para la distribución de las competencias ponen especial énfasis en el contenido material del acto reclamado, tal y como sucede en las impugnaciones de leyes o de disposiciones de carácter general, en donde no infiere el carácter de la autoridad emisora para determinar la naturaleza del acto que se reclama en amparo. Esto es, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que es un elemento fundamental para determinar la competencia material la naturaleza del acto que prima sobre la calidad de la autoridad que lo emite.

A lo anterior tiene aplicación la tesis aislada sostenida por el Tribunal Pleno, conforme a su integración de la Séptima Época, de rubro y texto siguientes:

"COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO PARA NO CONOCER DE UN AMPARO EN REVISIÓN. DEBE RESOLVERSE EN RAZÓN A LA NATURALEZA DEL ACTO Y NO DE LAS AUTORIDADES. Los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en las distintas fracciones que se refieren a la competencia de las Salas de esta Suprema Corte de Justicia, contiene dos prevenciones diferentes: La primera, en las fracciones I y II que se refieren al amparo en revisión, y la segunda, en las fracciones tercera, que corresponden al amparo directo. Ahora bien, aquélla distribuye la competencia tomando en cuenta la naturaleza material del acto reclamado, por esa circunstancia, en los incisos b) de cada fracción I que alude al conocimiento de las Salas de este Alto Tribunal, dice que cuando se reclamen del presidente de la República reglamentos federales, por estimarlos inconstitucionales, el conocimiento corresponde a las Salas de esta Suprema Corte, según la materia de que se trate. De esta manera, si el reglamento es de naturaleza penal, corresponde a la Primera Sala, administrativa a la Segunda, civil a la Tercera, y laboral a la Cuarta; eso no obstante que todos los reglamentos serían formalmente administrativos por derivar del ejecutivo de la unión. No sucede lo mismo con las fracciones terceras de cada uno de los preceptos mencionados, que se refieren al amparo directo, en donde se finca la competencia tomando en cuenta fundamentalmente la naturaleza de las autoridades de que deriva el acto y no la materialidad de éste." (Séptima Época. Registro: 233401. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo 44, Primera Parte, materia: común, tesis, página 20)

Así pues, en el amparo biinstancial lo que define la competencia material del órgano jurisdiccional es la naturaleza del acto reclamado, puesto que es éste el que da la pauta y referencia para el análisis constitucional que debe realizarse, partiendo de la legislación en la cual se apoye; dicho de otro modo, es el contenido del acto reclamado el que le otorga una naturaleza de acuerdo a las disposiciones normativas en las que se sustente, por tanto, si el acto deriva o tiene como aplicación una ley de determinada materia, será precisamente esa materia la que defina la naturaleza del acto reclamado.

A lo anterior tiene aplicación, por analogía a lo aquí razonado, la tesis de jurisprudencia P./J. 83/98, sostenida por el Tribunal Pleno en su integración de la Novena Época, de rubro y texto siguiente:

"COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES. En el sistema jurídico mexicano, por regla general, la competencia de los órganos jurisdiccionales por razón de la materia se distribuye entre diversos tribunales, a los que se les asigna una especialización, lo que da origen a la existencia de tribunales agrarios, civiles, fiscales, penales, del trabajo, etcétera, y que a cada uno de ellos les corresponda conocer de los asuntos relacionados con su especialidad. Si tal situación da lugar a un conflicto de competencia, éste debe resolverse atendiendo exclusivamente a la naturaleza de la acción, lo cual, regularmente, se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los preceptos legales en que se apoye la demanda, cuando se cuenta con este último dato, pues es obvio que el actor no está obligado a mencionarlo. Pero, en todo caso, se debe prescindir del estudio de la relación jurídica sustancial que vincule al actor y al demandado, pues ese análisis constituye una cuestión relativa al fondo del asunto, que corresponde decidir exclusivamente al órgano jurisdiccional y no al tribunal de competencia, porque si éste lo hiciera, estaría prejuzgando y haciendo uso de una facultad que la ley no le confiere, dado que su decisión vincularía a los órganos jurisdiccionales en conflicto. Este modo de resolver el conflicto competencial trae como consecuencia que el tribunal competente conserve expedita su jurisdicción, para resolver lo que en derecho proceda." (Novena Época. Registro: 195007. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, materia: común, tesis P./J. 83/98, página 28)

Así las cosas, y una vez determinado que es la naturaleza del acto reclamado la que define la competencia material de los amparos promovidos ante los Jueces de Distrito, se debe dilucidar cuál es la naturaleza del laudo arbitral emitido por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, y así definir si la competencia es de un J. de Distrito en materia civil o en materia administrativa.

Para resolver lo conducente, se estima necesario tener presente la exposición de motivos de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, en que se dijo:

"En tal virtud, nos permitimos proponer a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, como Cámara de Origen, la iniciativa de ley por medio de la cual se crea la Comisión de Protección al Usuario de Servicios Financieros, con el propósito fundamental de promover y proteger los derechos e intereses de los usuarios de los servicios que prestan los intermediarios financieros. Al respecto, el Congreso de la Unión ha expedido diversos ordenamientos que regulan la protección de los intereses del público usuario de servicios financieros. ... Si bien es cierto que las disposiciones invocadas contemplan esquemas de protección al público usuario de servicios financieros, y le proveen de mecanismos de defensa, también lo es que la falta de uniformidad en la legislación y en los procedimientos establecidos, así como la multiplicidad de autoridades y criterios involucrados, dificulta a los involucrados conseguir la finalidad que se persigue con dichas disposiciones, es decir, la protección de sus derechos e intereses. Las facultades que actualmente se otorgan a la administración pública federal en la materia que ahora nos ocupa, son facultades limitadas en su aspecto sancionador, por lo que, básicamente sólo puede actuar como conciliador o árbitro en la solución de conflictos. La legislación contempla de manera limitada y diversificada la protección de los intereses del público usuario de los servicios financieros, además de que los procedimientos correspondientes son planteados como vías de solución alternas a los procedimientos judiciales. En consecuencia, existe una clara tendencia a solucionar en los órganos jurisdiccionales los conflictos surgidos entre las entidades financieras y el público usuario de sus servicios, sin que previamente deba agotarse la etapa conciliatoria y sin que se regule de manera puntual la forma de informar, orientar, promover y proteger los derechos e intereses de los usuarios de los servicios que prestan los intermediarios financieros, procurando la equidad y la seguridad jurídica en las relaciones entre los usuarios y los intermediarios financieros. El mayor número, la diversidad de intermediarios y la especialización de los servicios financieros, así como la complejidad administrativa consecuente que para los usuarios representan los órganos de supervisión y vigilancia que la legislación vigente les ofrecen, plantean la conveniencia e incluso la necesidad de que el público usuario cuente con un órgano único, especializado a su vez, para proteger sus derechos e intereses y que, a través de sanciones de carácter económico, contribuya a eliminar las irregularidades que se cometen en la prestación de los servicios financieros. Asimismo, existe una notoria falta de información relacionada con los productos financieros que ofrecen los integrantes del sector, sobre todo en cuanto a los riesgos que éstos conllevan; riesgos incrementados en virtud de la inestabilidad económica mundial que repercute en el mercado nacional. Falta, además, difusión por parte de un órgano imparcial, de los diversos productos que ofrecen las entidades integrantes del sistema financiero, así como de sus características, beneficios y riesgos. En la situación actual, los usuarios carecen de certeza y seguridad jurídica respecto de los servicios que reciben, no sólo por la falta de información objetiva y simplificada sobre las condiciones de los servicios financieros, sino también por la falta de medidas coercitivas que propicien la equidad en las relaciones entre los usuarios y las entidades financieras. Tampoco existen estudios, análisis e investigaciones en materia de protección al usuario de servicios financieros. En este contexto, aparece como indispensable y urgente contar con un organismo independiente, imparcial y especializado en la solución de conflictos surgidos con motivo de la prestación de los distintos servicios financieros. No sólo se trata de crear una cultura de servicios financieros, mediante la difusión de las ventajas y desventajas de los diversos productos que ofrecen las entidades financieras, sino sobre todo a través del establecimiento de una normatividad uniforme para los procedimientos de conciliación y arbitraje para cualquier conflicto que surja en la prestación de estos servicios. Esto significa privilegiar una instancia distinta a la jurisdiccional, que de manera obligatoria y vinculativa para las partes concurra a la solución de los conflictos mencionados y con ello otorgue protección y seguridad jurídica al público usuario."

De igual forma, debe tenerse en cuenta la exposición de motivos del Decreto por el que se reformaron diversas disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de dos mil, en la que se precisó:

"Con el objeto de proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios de servicios financieros y de uniformar la legislación y los procedimientos previstos en esta materia, el 12 de diciembre de 1998 aprobamos la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, misma que fue publicada el 18 de enero de 1999, en el Diario Oficial de la Federación. Dicha ley constituye un notable esfuerzo del Congreso para poner a disposición de la población que hace uso de los diversos servicios financieros procedimientos ágiles y expeditos para resolver sus controversias con las instituciones financieras, brindándoles un marco legal que proporcione mayor seguridad y certidumbre en sus relaciones con tales instituciones. Debemos recordar que, como respuesta a la irritación social derivada de la carencia de medios de defensa eficientes y oportunos para resolver este tipo de controversias, se propuso la creación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros -Condusef-, como organismo especializado y de competencia exclusiva, el cual brinda ahora a los mexicanos una instancia imparcial para dirimir sus controversias, en un plano de mayor igualdad frente a las instituciones financieras. ..."

Como se desprende de lo anterior, el objetivo que se persiguió con la creación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros fue la de proteger y promover los derechos de los usuarios de esos servicios, creando una instancia a través de la cual se puedan dilucidar, vía arbitraje, los conflictos que se presenten entre éstos y los prestadores de servicios.

En efecto, se trata de un órgano administrativo especializado y autónomo que funge como un conciliador que dilucida las consultas sometidas a su consideración y tiene como finalidad asesorar, proteger y defender los derechos de los usuarios de los servicios financieros y, para ello, llevará a cabo un análisis del marco jurídico que rige la relación contractual entre las partes, las que, además, tendrán expedito su derecho para que, en caso de no llegar a una conciliación, solucionen sus diferencias por la vía judicial.

De igual forma, conviene tener en cuenta el contenido de los artículos 1o., 5o., 60, 68, 72 Bis, 73, 74 y 75, todos de la Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, cuyo contenido es el siguiente:

"Título primero

"Capítulo único

"Disposiciones generales

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, así como regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública encargada de dichas funciones."

N. de E. En relación con la entrada en vigor del presente artículo, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, así como supervisar y regular de conformidad con lo previsto en las leyes relativas al sistema financiero, a las instituciones financieras, a fin de procurar la protección de los intereses de los usuarios.

"La Comisión Nacional procurará el establecimiento de programas educativos, y de otra índole en materia de cultura financiera, para lo cual los elaborará y propondrá a las autoridades competentes."

"Artículo 60. La Comisión Nacional está facultada para actuar como conciliador entre las instituciones financieras y los usuarios, con el objeto de proteger los intereses de estos últimos.

"Tratándose de diferencias que surjan respecto al cumplimiento de fideicomisos, la Comisión Nacional sólo conocerá de las reclamaciones que presenten los fideicomitentes o fideicomisarios en contra de los fiduciarios."

"Artículo 68. La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:

"I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión;

"I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación.

"La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos;

"II. La institución financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior;

"III. En el informe señalado en la fracción anterior, la institución financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar;

"La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;

"IV. La Comisión Nacional podrá suspender cuando lo estime pertinente o a instancia de cualquiera de las partes, la audiencia de conciliación hasta en dos ocasiones. En caso de que se suspenda la audiencia, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes. La falta de presentación del informe, no podrá ser causa para suspender o diferir la audiencia referida;

"V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis;

"VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la Institución Financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la Institución Financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional.

"Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación;

"VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la Comisión Nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la Comisión Nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"En el evento de que la institución financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria.

"La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes;

"La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.

"Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea;

"VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución;

"IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente ley, y (sic)

"X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la Comisión Nacional levantará el acta respectiva. En el caso de que la institución financiera no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constancia de la negativa.

"En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, ordenará la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada y dará aviso de ello, en su caso, a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución o sociedad, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del usuario, ésta podrá abstenerse de ordenar la reserva técnica;

"XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno."

"Artículo 72 Bis. En los juicios arbitrales en amigable composición o de estricto derecho, las partes de común acuerdo, podrán adherirse a las reglas de procedimiento establecidas por la Comisión Nacional, total o parcialmente, las cuales serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

"En aquellos casos en que un asunto represente, en cualquier forma, un conflicto de intereses entre el árbitro propuesto por la Comisión Nacional y cualquiera de las partes, el árbitro deberá excusarse para conocer del asunto, caso en el cual la Comisión Nacional deberá, dentro de los dos días hábiles siguientes, proponer a las partes un nuevo árbitro, quien podrá, a elección de las partes, continuar el procedimiento arbitral en la etapa en que se encontraba al momento de ser designado o bien reponer total o parcialmente el procedimiento.

"Los árbitros que conforme al párrafo anterior deban excusarse y no lo hagan, podrán ser recusados por la parte afectada, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurran por los daños causados.

"Las causas de remoción a que se refiere este artículo se determinarán conforme a lo dispuesto en el artículo 39 del Código Federal de Procedimientos Civiles."

"Artículo 73. En el convenio que fundamente el juicio arbitral en amigable composición, las partes facultarán, a su elección, a la Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros propuestos por ésta, para resolver en conciencia, a verdad sabida y buena fe guardada, la controversia planteada, y fijarán de común acuerdo y de manera específica las cuestiones que deberán ser objeto del arbitraje, estableciendo las etapas, formalidades, términos y plazos a que deberá sujetarse el arbitraje. ..."

"Artículo 74. En el convenio que fundamente el juicio arbitral de estricto derecho, las partes facultarán, a su elección, a la Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros propuestos por ésta, a resolver la controversia planteada con estricto apego a las disposiciones legales aplicables, y determinarán las etapas, formalidades, términos y plazos a que se sujetará el arbitraje, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 75 de esta ley."

"Artículo 75. El procedimiento arbitral de estricto derecho se sujetará como mínimo a los plazos y bases siguientes:

"I. La demanda deberá presentarse dentro del plazo que voluntariamente hayan acordado las partes, el cual no podrá exceder de nueve días hábiles; a falta de acuerdo entre ellas, dentro de los seis días hábiles siguientes a la celebración del convenio, debiendo el actor acompañar al escrito la documentación en que se funde la acción y las pruebas que puedan servir a su favor en el juicio o en su caso ofrecerlas;

"II. La contestación a la demanda deberá presentarse dentro del plazo que voluntariamente hayan acordado las partes, el cual no podrá exceder de nueve días hábiles; a falta de acuerdo entre ellas, dentro de los seis días hábiles siguientes a la notificación de la misma, debiendo el demandado acompañar a dicho escrito la documentación en que se funden las excepciones y defensas correspondientes, así como las pruebas que puedan servir a su favor en el juicio o en su caso ofrecerlas;

"III. Salvo convenio expreso de las partes, contestada la demanda o transcurrido el plazo para hacerlo, se dictará auto abriendo el juicio a un periodo de prueba de quince días hábiles, de los cuales los cinco primeros serán para ofrecer aquellas pruebas que tiendan a desvirtuar las ofrecidas por el demandado y los diez restantes para el desahogo de todas las pruebas. Cuando a juicio del árbitro y atendiendo a la naturaleza de las pruebas resulte insuficiente el mencionado plazo, éste podrá ser ampliado por una sola vez. Concluido el plazo o la prórroga otorgada por el árbitro, sólo les serán admitidas las pruebas supervenientes, conforme a lo previsto en el Código de Comercio;

"Se tendrán además como pruebas todas las constancias que integren el expediente, aunque no hayan sido ofrecidas por las partes;

"IV. Los exhortos y oficios se entregarán a la parte que haya ofrecido la prueba correspondiente, para que los haga llegar a su destino, para lo cual tendrá la carga de gestionar su diligenciación con la debida prontitud.

"En este caso cuando a juicio del árbitro no se desahoguen las pruebas por causas imputables al oferente, se le tendrá por desistido del derecho que se pretende ejercer;

".O. días comunes a las partes para formular alegatos;

"VI. Una vez concluidos los términos fijados, sin necesidad de que se acuse rebeldía, el procedimiento seguirá su curso y se tendrá por perdido el derecho que debió ejercitarse, salvo en caso de que no se presente la demanda, supuesto en el que se dejarán a salvo los derechos del reclamante;

"VII. Los términos serán improrrogables, se computarán en días hábiles y, en todo caso, empezarán a contarse a partir del día siguiente a aquél en que surtan efectos las notificaciones respectivas;

"VIII. Se aplicará supletoriamente el Código de Comercio, a excepción del artículo 1235 y a falta de disposición en dicho código, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, a excepción del artículo 617, y

"IX. En caso de que no exista promoción de las partes por un lapso de más de sesenta días, contado a partir de la notificación de la última actuación, operará la caducidad de la instancia."

De la lectura de los artículos transcritos se desprende que en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros se buscó el establecimiento de una instancia administrativa, no jurisdiccional, a través de la cual se puedan resolver conflictos suscitados entre los usuarios y los prestadores de servicios financieros; de tal forma que se trata de un medio alternativo en la búsqueda de soluciones, previo a la instauración de un procedimiento de carácter judicial.

Asimismo, se establece el procedimiento que habrá de seguirse para la solución de los conflictos que se sometan a su consideración y las reglas a las que habrán de ceñirse en caso de que el juicio arbitral sea de amigable composición o de estricto derecho, y en caso de que no decidan optar por someterse al arbitraje, se dejarán a salvo sus derechos para someterse a los tribunales competentes en la vía que corresponda.

Así, queda de manifiesto que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, efectivamente, es una autoridad administrativa, empero, ello no impide considerar que los actos emitidos por esta comisión corresponden a una naturaleza diversa a la administrativa, máxime cuando consta que dicha comisión tiene como objeto dirimir controversias entre usuarios y prestadores de servicios financieros, en los ámbitos públicos y privados.

De tal suerte, se estima que, en la especie, en las resoluciones que emite la Condusef, necesariamente se lleva a cabo un análisis de fondo de las cuestiones debatidas entre el usuario de servicios financieros y el prestador del servicio, es decir, se efectúa un estudio de los contratos que rigen la relación jurídica entre ambos.

Conclusión similar a la aquí expuesta, con sus matices, sostuvo esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, por unanimidad de votos, la contradicción de tesis **********, en la que se analizó la naturaleza, objeto y fines de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, conforme al decreto de creación de aquélla, la exposición de motivos y el Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas Médicas y Gestión Pericial de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, concluyendo que las resoluciones que emite versan sobre las cuestiones de fondo debatidas entre los usuarios de los servicios médicos y los prestadores del servicio.

Criterio que apoya las conclusiones alcanzadas en esta contradicción, toda vez que se tiene que el laudo arbitral de que se trata, dilucida las controversias deducidas entre las prestaciones reclamadas entre el prestador de servicios financieros y el usuario de éstos, lo que conduce a determinar que lo que se involucra en el laudo son acciones y excepciones de naturaleza civil o mercantil.

En efecto, de los artículos 2o., 4o., 5o., 63, 68, 75 y 77 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se desprende que las cuestiones que se ventilan en el arbitraje sometido ante la comisión referida son de naturaleza civil, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entiende por:

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"I.U., en singular o plural, la persona que contrata, utiliza o por cualquier otra causa tenga algún derecho frente a la institución financiera como resultado de la operación o servicio prestado;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"II. Comisión Nacional, a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros;

"III. Comisiones Nacionales, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"IV. Institución financiera, en singular o plural, a las sociedades controladoras, instituciones de crédito, sociedades financieras de objeto limitado, sociedades financieras de objeto múltiple, sociedades de información crediticia, casas de bolsa, especialistas bursátiles, sociedades de inversión, almacenes generales de depósito, uniones de crédito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio, instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros, instituciones de fianzas, administradoras de fondos para el retiro, empresas operadoras de la base de datos nacional del sistema de ahorro para el retiro, y cualquiera otra sociedad que requiera de la autorización de la S. de Hacienda y Crédito Público o de cualesquiera de las Comisiones Nacionales para constituirse y funcionar como tales y ofrecer un producto o servicio financiero a los usuarios;

"V. Junta, a la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional;

"VI. Presidente, al titular de la Comisión Nacional;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"VII. Estatuto Orgánico, al Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional;

"VIII. S., a la S. de Hacienda y Crédito Público, y

"IX. Defensor, en singular o plural a la persona empleada por la Comisión Nacional para brindar la orientación jurídica y defensa legal, en su caso, a los usuarios."

"Artículo 4o. La protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios, estará a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, con domicilio en el Distrito Federal.

(Reformado, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"La protección y defensa que esta ley encomienda a la Comisión Nacional, tiene como objetivo prioritario procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras, otorgando a los primeros elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas."

"Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, así como supervisar y regular de conformidad con lo previsto en las leyes relativas al sistema financiero, a las instituciones financieras, a fin de procurar la protección de los intereses de los usuarios.

"La Comisión Nacional procurará el establecimiento de programas educativos, y de otra índole en materia de cultura financiera, para lo cual los elaborará y propondrá a las autoridades competentes."

"Artículo 63. La Comisión Nacional recibirá las reclamaciones de los usuarios con base en las disposiciones de esta ley. Dichas reclamaciones podrán presentarse ya sea por comparecencia del afectado, en forma escrita, o por cualquier otro medio idóneo, cumpliendo los siguientes requisitos:

"I.N. y domicilio del reclamante;

"II.N. y domicilio del representante o persona que promueve en su nombre, así como el documento en que conste dicha atribución;

"III. Descripción del servicio que se reclama, y relación sucinta de los hechos que motivan la reclamación;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"IV. Nombre de la institución financiera contra la que se formula la reclamación. la Comisión Nacional podrá solicitar a la secretaría y a las Comisiones Nacionales los datos necesarios para proceder a la identificación de la institución financiera, cuando la información proporcionada por el usuario sea insuficiente, y

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"V. Documentación que ampare la contratación del servicio que origina la reclamación.

(Adicionado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"La Comisión Nacional estará facultada para suplir la deficiencia de las reclamaciones en beneficio del usuario.

"Las reclamaciones podrán ser presentadas de manera conjunta por los usuarios que presenten problemas comunes con una o varias instituciones financieras, debiendo elegir al efecto uno o varios representantes formales comunes."

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"Artículo 68. La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión;

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Adicionada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación.

"La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"II. La institución financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior;

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"III. En el informe señalado en la fracción anterior, la institución financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar;

(Adicionado, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"IV. La Comisión Nacional podrá suspender cuando lo estime pertinente o a instancia de cualquiera de las partes, la audiencia de conciliación hasta en dos ocasiones. En caso de que se suspenda la audiencia, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes. La falta de presentación del informe, no podrá ser causa para suspender o diferir la audiencia referida;

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la institución financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la institución financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional.

N. de E. En relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Adicionado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación;

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la Comisión Nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la Comisión Nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"En el evento de que la institución financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria.

"La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes;

"La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.

"Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea;

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución;

"IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente ley, y (sic)

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la Comisión Nacional levantará el acta respectiva. En el caso de que la institución financiera no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constancia de la negativa.

"En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, ordenará la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada y dará aviso de ello, en su caso, a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución o sociedad, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del usuario, ésta podrá abstenerse de ordenar la reserva técnica;

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo tercero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Adicionada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno."

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"Artículo 75. El procedimiento arbitral de estricto derecho se sujetará como mínimo a los plazos y bases siguientes:

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"I. La demanda deberá presentarse dentro del plazo que voluntariamente hayan acordado las partes, el cual no podrá exceder de nueve días hábiles; a falta de acuerdo entre ellas, dentro de los seis días hábiles siguientes a la celebración del convenio, debiendo el actor acompañar al escrito la documentación en que se funde la acción y las pruebas que puedan servir a su favor en el juicio o en su caso ofrecerlas;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"II. La contestación a la demanda deberá presentarse dentro del plazo que voluntariamente hayan acordado las partes, el cual no podrá exceder de nueve días hábiles; a falta de acuerdo entre ellas, dentro de los seis días hábiles siguientes a la notificación de la misma, debiendo el demandado acompañar a dicho escrito la documentación en que se funden las excepciones y defensas correspondientes, así como las pruebas que puedan servir a su favor en el juicio o en su caso ofrecerlas;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"III. Salvo convenio expreso de las partes, contestada la demanda o transcurrido el plazo para hacerlo, se dictará auto abriendo el juicio a un período de prueba de quince días hábiles, de los cuales los cinco primeros serán para ofrecer aquellas pruebas que tiendan a desvirtuar las ofrecidas por el demandado y los diez restantes para el desahogo de todas las pruebas. Cuando a juicio del árbitro y atendiendo a la naturaleza de las pruebas resulte insuficiente el mencionado plazo, éste podrá ser ampliado por una sola vez. Concluido el plazo o la prórroga otorgada por el árbitro, sólo les serán admitidas las pruebas supervenientes, conforme a lo previsto en el Código de Comercio;

"Se tendrán además como pruebas todas las constancias que integren el expediente, aunque no hayan sido ofrecidas por las partes;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"IV. Los exhortos y oficios se entregarán a la parte que haya ofrecido la prueba correspondiente, para que los haga llegar a su destino, para lo cual tendrá la carga de gestionar su diligenciación con la debida prontitud.

"En este caso cuando a juicio del árbitro no se desahoguen las pruebas por causas imputables al oferente, se le tendrá por desistido del derecho que se pretende ejercer;

".O. días comunes a las partes para formular alegatos;

"VI. Una vez concluidos los términos fijados, sin necesidad de que se acuse rebeldía, el procedimiento seguirá su curso y se tendrá por perdido el derecho que debió ejercitarse, salvo en caso de que no se presente la demanda, supuesto en el que se dejarán a salvo los derechos del reclamante;

"VII. Los términos serán improrrogables, se computarán en días hábiles y, en todo caso, empezarán a contarse a partir del día siguiente a aquél en que surtan efectos las notificaciones respectivas;

"VIII. Se aplicará supletoriamente el Código de Comercio, a excepción del artículo 1235 y a falta de disposición en dicho código, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, a excepción del artículo 617, y

"IX. En caso de que no exista promoción de las partes por un lapso de más de sesenta días, contado a partir de la notificación de la última actuación, operará la caducidad de la instancia."

(Reformado, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"Artículo 77. Quien funja como árbitro, después de analizar y valorar las pruebas y alegatos aportados por las partes, emitirá un laudo que resolverá la controversia planteada por el usuario.

"Los laudos dictados por los árbitros propuestos por la Comisión Nacional que no hayan sido cumplidos en el plazo a que se refiere el primer párrafo del artículo 81 de esta ley, deberán ser enviados por el árbitro a la Comisión Nacional, a fin de que ésta proceda conforme a lo dispuesto en los artículos 80 y 81."

De la lectura integral de los artículos transcritos se desprende que la legislación precisa que tendrá el carácter de usuario de servicios financieros toda aquella persona que contrata, utiliza o, por cualquier otra razón, tiene algún derecho frente a la institución financiera, derivada de la o las operaciones que se realizan, entre las que, además, tienen participación las instituciones de fianzas.

De igual forma, se desprende que la citada comisión, al recibir las consultas sometidas a su consideración, primeramente, deberá buscar una conciliación y, en caso de que ello no sea factible, entonces, se designará un árbitro, para lo cual las partes decidirán si es a través de una amigable composición o de estricto derecho y en el supuesto de que decidan no someterse al arbitraje, se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer en la vía que corresponde ante los tribunales competentes.

Por tanto, una vez que determinan someterse al arbitraje, la multirreferida comisión deberá llevar a cabo un análisis de la relación existente entre las partes, con base en las disposiciones del Código de Comercio y, a falta de disposición, se aplicaría el Código de Procedimientos Civiles, de tal suerte que debe tomarse en cuenta la naturaleza de la acción intentada y no la relación jurídica entre las partes.

De lo anterior se sigue que si los actos reclamados tienen su origen en un expediente de conciliación arbitral, formado con motivo del reclamo por incumplimiento, deficiencia o alguna otra situación análoga, con motivo de la prestación de algún servicio financiero, las normas sustantivas y procesales que lo sustentan pertenecen a la materia civil, o bien; a la mercantil de tal suerte que no sería factible analizar el acto desde una perspectiva meramente administrativa, sino que, para analizar su constitucionalidad, es necesario verificar el cumplimiento de normas de carácter civil y/o mercantil.

De tal suerte que, para la resolución de la litis planteada, es indispensable verificar el cumplimiento de las disposiciones de índole civil o mercantil, que son precisamente las que rigen la relación entre el beneficiario y el prestador del servicio financiero.

Asimismo, se desprende que los procedimientos arbitrales que se tramitan ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, poseen una naturaleza civil -mercantil- y, por ello, se atiende sólo a la voluntad de las partes que intervienen en el proceso, a saber, los usuarios y prestadores de servicios financieros; igualmente, se tiene que para la resolución de las controversias se aplican disposiciones del Código Civil Federal y del Código de Comercio, y que no constituirán materia del proceso arbitral las prestaciones que no se refieran a aquéllas, pues la materia arbitral en ese aspecto, se restringe exclusivamente a cuestiones civiles y, por ello, el laudo arbitral sólo puede resolver aspectos de esa materia.

De modo que, al advertir que en el procedimiento arbitral ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, solamente es posible reclamar prestaciones de carácter civil, es evidente que el laudo arbitral que emita dicha comisión constituye, para efectos de amparo, un acto reclamado de naturaleza civil, en tanto que el contenido material del laudo involucra cuestiones que versan sólo sobre prestaciones civiles -mercantiles-, y no así de carácter administrativo, pues como se dijo, no obstante el carácter de autoridad administrativa de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, la naturaleza de la autoridad responsable no define la competencia por materia para conocer del juicio de amparo, pues ésta es determinada con base en la naturaleza del acto que se reclama.

Así las cosas, y de conformidad con lo dispuesto en la fracción III del artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la competencia para conocer del amparo en contra de un laudo arbitral emitido por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, corresponde a los Jueces de Distrito en materia civil, al advertir que el laudo arbitral emitido por esa autoridad administrativa tiene naturaleza civil.

Cabe destacar que similar criterio al aquí expuesto, en relación con lo que debe tomarse en cuenta para efectos de fijar la competencia por materia, se sostuvo en la contradicción de tesis 313/2012, resuelta en sesión de esta misma fecha, listada bajo la ponencia del señor M.S.S.A.A., por unanimidad de cinco votos.

En atención a lo decidido sobre los temas jurídicos en contradicción, debe prevalecer el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a la tesis que a continuación se redacta y que, en términos de lo dispuesto por el artículo 192, último párrafo, de la Ley de A., constituyen jurisprudencia.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la competencia para conocer del juicio de amparo indirecto se fija conforme a la naturaleza del acto reclamado; en consecuencia, el conocimiento del amparo promovido contra el laudo arbitral emitido por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, compete a un J. de Distrito en materia civil, pues conforme a la legislación aplicable el arbitraje y, en consecuencia, el laudo arbitral tienen naturaleza civil, ya que en ese procedimiento sólo pueden reclamarse pretensiones de ese carácter. Lo anterior es así, ya que al derivar el acto de un expediente de conciliación arbitral, con motivo del incumplimiento o deficiencia de la prestación de un servicio financiero, las normas sustantivas y procesales que lo regulan pertenecen a la materia civil y/o mercantil, por lo que no podría analizarse el acto desde una óptica meramente administrativa, sino que es necesario efectuar un análisis de las normas que lo rigen.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 197-A de la Ley de A. y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis.

SEGUNDO.-Deben prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la tesis redactada en el último considerando de la presente resolución.

TERCERO.-Dése publicidad a la citada tesis, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de A..

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo al Tribunal en Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito; y a los Jueces de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de A. y, en su oportunidad, archívese el toca relativo a la presente contradicción de tesis 361/2012, como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.S.A.A., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente S.A.V.H. (ponente).

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.