Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 57/2011. MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS. CINCO VOTOS. 20 DE JUNIO DE 2012. PONENTE: G.I.O.M.. SECRETARIO: A.O.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinte de junio de dos mil doce.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito depositado el dos de mayo de dos mil once, en la Oficina de Correos del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, L.E.C.V., síndico de dicho Municipio, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado de Morelos, del secretario de Gobierno y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de dicha entidad federativa, en la que cuestionó la validez de las normas y actos que a continuación se precisan:

"a) La inconstitucionalidad de la fracción LI del artículo 40, así como del primer párrafo del artículo 109 Bis, ambos de la Constitución Política del Estado de Morelos.

"b) La inconstitucionalidad de los artículos: 1, en sus dos primeros párrafos; 2 y 36, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos.

"c) El juicio invasor a la esfera de competencia constitucional que al Ayuntamiento actor corresponde, que se sustancia en la Segunda Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, bajo el expediente número TCA/2a.S/35/11, en el que inconstitucionalmente sujeta a su escrutinio las determinaciones del Municipio actor en materia disciplinaria, e incluso admite la intervención de otros servidores públicos del Municipio, en su carácter de ‘tercero perjudicado’".

SEGUNDO. Antecedentes (fojas 4 a 7 y 115 a 117 del expediente principal). En su escrito de demanda y ampliación, la parte actora señala los siguientes:

1. El veintiuno de julio de dos mil diez, el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, promovió diversa controversia constitucional en contra del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado y otras autoridades, en la que reclamó la invalidez de diversas normas locales, así como su aplicación e indebida intromisión por parte de dicho tribunal, para conocer y pronunciarse respecto de las atribuciones disciplinarias del Municipio, en los juicios administrativos TCA/1a.S/132/07 y TCA/2a.S/62/10, sin dar intervención al síndico, como representante legal de ese nivel de gobierno.

La demanda fue admitida, otorgándose, además, la suspensión respecto del juicio administrativo número TCA/2a.S/62/10.

Posteriormente, en ese mismo asunto, se admitió la ampliación de la demanda respecto de la resolución dictada en el referido juicio administrativo antes citado.

2. El veintiuno de septiembre de dos mil diez, el contralor municipal inició procedimiento disciplinario Q/CMJ/05-2010, en contra de J.R.M. y E.C.A., jefe de departamento y auxiliar administrativo respectivamente, ambos pertenecientes a la Dirección Administrativa, Modernización y Proyectos, de la Secretaría de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil y Rescate del Municipio de Jiutepec.

3. El auto que ordenó la investigación disciplinaria y la de admisión de pruebas, fue impugnado únicamente por E.C.A., ante el Tribunal Contencioso Administrativo Estatal, radicándose el juicio de nulidad TCA/1a.S/143/10, el cual motivó la promoción de una diversa controversia constitucional.

4. El procedimiento disciplinario Q/CMJ/05-2010, seguido ante el Municipio, fue resuelto por su contralor el veintiuno de enero de dos mil once, en el sentido de suspender a ambos trabajadores por un periodo de ciento veinte días.

5. El veinticinco de abril de dos mil once, el contralor informó al síndico del Municipio actor, de otro juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11 del índice de la Segunda Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, radicado y admitido por auto de diecisiete de marzo de dos mil once, promovido por J.R.M., en contra de la anterior determinación que lo sancionaba.

6. Notificado el auto admisorio del juicio de nulidad, al titular del órgano de control municipal, fue necesario que éste presentara la contestación de demanda, a efecto de evitar que el silencio en la litis propiciara tener por cierto los actos reclamados.

7. El veintiocho de abril de dos mil once, el contralor hizo del conocimiento del síndico, que en el juicio de nulidad TCA/2a. S/35/11, el catorce de abril de dos mil once, se había dictado un auto que tuvo como "tercero perjudicado" al contador I.E.R.B., en su carácter de encargado de despacho de la Dirección Administrativa, Modernización y Proyectos, de la Secretaría de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil y Rescate del Municipio de Jiutepec, quien denunció los hechos que motivaron el procedimiento disciplinario Q/CMJ/05-2010.

8. El veintiséis de septiembre de dos mil once, por voz del contralor el síndico tuvo conocimiento de la resolución definitiva dictada en el juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, la cual le había sido notificada el treinta y uno de agosto de dos mil once.

9. Como el punto resolutivo tercero de dicha resolución estableció un término improrrogable para informar sobre su cumplimiento; con el fin de evitar que el Tribunal Contencioso decretara medidas de apremio en contra del titular de la Contraloría Municipal, éste dio cumplimiento y al efecto emitió nueva resolución en el procedimiento Q/CMJ/05/2010 seguido a J.R.M. y otro.

TERCERO. Preceptos constitucionales violados (fojas 4 y 114 del expediente principal). El actor en su demanda y respectiva ampliación, considera que se violan en su perjuicio los artículos 14, 16, 113, 115, 116, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Conceptos de invalidez (fojas 7 a 30 del expediente principal). Los que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:

1. El auto de radicación dictado el diecisiete de marzo de dos mil once y la sustanciación del juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, vulneran la autonomía y atribuciones que en materia disciplinaria ejerce el Municipio actor, previstas en los artículos 14, 16, 109, fracción III, 113, 115, fracciones I y II, y 116, párrafos primero, segundo y fracción V, de la Constitución Federal, que estatuyen respectivamente, principios de fundamentación y motivación a los que debe sujetarse cualquier acto de autoridad; la responsabilidad administrativa de los servidores públicos que se definirá en procedimientos y por autoridades competentes para aplicarlas, en los términos que disponga la ley de la materia; asimismo, que el Municipio constituye un orden de gobierno dotado de personalidad jurídica y patrimonio, con atribuciones constitucionales y legales; y que los poderes de las entidades federativas deben actuar conforme al marco normativo que los regula.

Cabe destacar, que tales determinaciones, no fueron notificadas al Municipio actor, por conducto del síndico, quien es el representante legal de dicho nivel de gobierno.

Las citadas normas constitucionales se lesionan en agravio de la parte actora, al momento en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, persiste en sujetar, arbitraria y caóticamente, a su escrutinio las determinaciones que el Municipio actor adopta, tanto para iniciar sus atribuciones de investigación disciplinaria, como las resoluciones terminales que en dicha materia pronuncia, admitiendo incluso como "tercero perjudicado", a un servidor público municipal, por ello queda el gobierno municipal supeditado a cumplir con las resoluciones que en cualquier momento y sentido pronuncie la autoridad demandada.

La Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos (antes Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos), no reconoce como autoridad al citado tribunal, para justipreciar los actos que en materia disciplinaria lleve a cabo el Municipio, incluso el artículo 67 de dicho ordenamiento establece que tales resoluciones dictadas en materia de responsabilidad administrativa, son definitivas o terminales, no recurribles a nivel local.

Así, el tribunal demandado lleva a cabo una intromisión inconstitucional, pues ni los ordenamientos constitucionales, federal y local, ni las leyes estatales de justicia administrativa, y de responsabilidades de los servidores públicos, le confieren atribución para inmiscuirse en procedimientos o resoluciones municipales, instruidos y dictadas por su órgano de control, de esta forma, el órgano contencioso no constituye autoridad judicial competente para conocer de resoluciones en materia de responsabilidad administrativa que emita el gobierno municipal.

Del contenido de los artículos 109, párrafo primero, fracción III y 113 de la N.F., se desprende que las leyes creadas ex profeso, regularán la responsabilidad administrativa en que incurra un servidor público bajo procedimientos, sanciones y autoridades competentes para aplicarlos, asimismo la Constitución de Morelos (artículos 134 y 141) define a los servidores públicos, locales o municipales, sujetos a procedimiento y, en su caso, acreedores a sanción con motivo del empleo, cargo o comisión pública que desempeñen, cuya responsabilidad administrativa será determinada conforme a la ley de la materia, y si bien contempla las atribuciones de la Legislatura Estatal para expedir normas, como la que instituyen al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la competencia de este último se ciñe a dirimir controversias entre la administración pública estatal o municipal con los particulares, como se desprende del artículo 40, fracción LI.

Sin embargo, esta atribución no es absoluta, porque no puede conocer de cualquier acto emanado de la administración pública municipal como los dictados o ejecutados en materia disciplinaria, atento a lo dispuesto por los artículos 86 de la Ley Orgánica municipal, 20 fracción V, último párrafo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, así como 6 y 67 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que depositan esa potestad en los Municipios, por conducto de su órgano de control interno que no son recurribles a nivel local.

El citado precepto constitucional local, no dejó en plena libertad al Congreso de Morelos, para que fijara la competencia del tribunal demandado, por cualquier acto administrativo, pues únicamente puede conocer de aquellos que se dirijan a particulares, pero no con motivo de sus actuaciones como servidores públicos.

La facultad disciplinaria de los órganos municipales de control, se encuentra consignada en los artículos 109, párrafo primero, fracción III y 113 de la Constitución Federal, por lo que niegan competencia al órgano contencioso local, lo cual se corrobora por la Ley Orgánica Municipal, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto público y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, todas del Estado de Morelos, que prevén un sistema para ejercer el arbitrio sancionador y prevén que la determinación de la responsabilidad administrativa, recae en órganos de control de cada poder u órgano de gobierno, con efectos definitivos, a nivel local; en contra de las cuales, únicamente procede el amparo.

Consecuentemente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, tiene competencia para conocer de litigios entre la administración pública estatal o municipal y los particulares, sin que esto pueda interpretarse al extremo de que tenga jurisdicción respecto de cualquier acto administrativo, sobre todo cuando la competencia de los órganos no se presume, debe estar consignada expresamente en la ley, de ahí que habiendo dispositivos que le niegan tal atribución, queda demostrada su incompetencia legal.

2. Se vulneran en agravio del Municipio actor, los artículos 14 y 16 constitucionales, los cuales establecen principios de fundamentación y motivación que exigen que la actuación de un ente o poder público tenga como fundamento una norma legal que le otorgue facultades y le permita su aplicabilidad. Esto, en relación con los artículos 49, 113, 116, fracción V y 133 de la propia N.F., que respectivamente disponen, el principio de división de poderes que marca la distinción funcional de atribuciones de los órganos del Estado y que sólo por ley podrá investigarse y sancionarse las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos, a través de las autoridades que la misma norma legal defina; asimismo, los tribunales contenciosos instituidos en las entidades federativas, únicamente conocen de litigios entre la administración pública estatal y los particulares, y finalmente se contempla la supremacía de la Carta Magna.

Todo ello fue contravenido, por los que aprobaron, expidieron, refrendaron, promulgaron y publicaron las normas generales cuya invalidez se impugna, al establecer una imprecisa potestad al Tribunal de lo Contencioso para justipreciar, sin límites, actos administrativos de los Municipios, lo que ha llevado a que dicho órgano jurisdiccional, sostenga competencia e injerencia en actos disciplinarios llevados a cabo por el Municipio actor, aun en contra de las leyes estatales en materia de organización municipal, presupuesto contabilidad y gasto público, y, particularmente, la de responsabilidades de los servidores públicos, cuya inconstitucionalidad también se reclama, pues fueron aplicadas en el acuerdo de diecisiete de marzo de dos mil once, dictado en el juicio de nulidad de que se trata.

Esta extrema arbitrariedad y anarquía del órgano demandado, se hace patente con el acuerdo de catorce de abril de dos mil once, en el que ordenó tener como "tercero perjudicado", a un servidor público del propio Municipio de Jiutepec, quien denunció los actos irregulares de aquellos que están sujetos al procedimiento de responsabilidad de origen, no obstante, que ante un órgano jurisdiccional, sólo tiene el carácter de parte, la persona cuyos intereses legítimos pueden verse afectados por la resolución que se dicte, y en estos procedimientos, el denunciante no puede tener tal carácter, porque la resolución no afecta ningún derecho personal, como lo dispone el artículo 5o. de la Ley Estatal de Responsabilidades, ya que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos tiene como propósito preservar que la función pública cumpla con los principios de legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia que orientan la administración pública y garantizan el buen servicio público, sancionando actos u omisiones contrarios a dichos principios.

El artículo 109, fracción III, párrafo primero, de la Constitución Federal dispone que se apliquen sanciones administrativas a los servidores públicos por sus actos u omisiones que afecten tales principios, por ello, el concepto de servidor público es totalizador o universal, en razón de crear un régimen de sujeción, control y disciplina que beneficie y favorezca a ciudadanos con derecho a una función pública de excelencia y de ejercicio con legalidad, al grado que se incluya a cualquier persona que maneje o aplique recursos públicos, están previstas todos aquellos a los que se deberá normar, sujetar, controlar, y, en su caso, responsabilizar, por el orden jurídico que rija la institución a la que pertenecen.

En ese sentido debe entenderse que el artículo 108 constitucional, como totalizador e incluyente de un género de personas, empleados y funcionarios municipales, son servidores públicos, que les resulta vinculatoria la normatividad en materia de responsabilidades, que prevé un órgano de control interno y disciplinario en cada uno de los tres poderes y en los Municipios.

Así, la competencia directa para aplicar sanciones en materia de responsabilidades a servidores públicos municipales consagrada en el inciso a), fracción II, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su correlativo 40, fracción XV, de la Constitución Local y precisada en la Ley Orgánica Municipal, de la que se desprende la facultad de los Ayuntamientos del Estado de Morelos, de investigar y, en su caso, sancionar, a través del procedimiento disciplinario respectivo, a sus servidores públicos, lo que se corrobora con los artículos 6 y 67 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que establecen que la facultad disciplinaria recae en órganos de control de cada poder o nivel de gobierno, cuyas resoluciones son definitivas, no pueden sujetarse al escrutinio de una autoridad administrativa o jurisdiccional, pues ello permite la intromisión a otras esferas de poder, lo cual rompe con el principio de autonomía y división de poderes.

QUINTO. Trámite (foja 65 del expediente principal). Mediante proveído de presidencia de nueve de mayo de dos mil once, se ordenó formar y registrar el asunto número 57/2011, asimismo, fue designado como instructor en el procedimiento el señor M.G.I.O.M., quien por auto de diez siguiente, desechó la demanda de controversia constitucional, al considerar:

a) Que es extemporánea su presentación respecto de las normas generales impugnadas, en virtud de que no se combaten con motivo de su primer acto de aplicación, en tanto eran materia de la diversa controversia constitucional 46/2010, promovida por el mismo Municipio actor; y,

b) En relación con los actos de aplicación controvertidos, relativos a la sustanciación del expediente TSA/2a.S/35/11, se estimó que no se había agotado el principio de definitividad, al no haberse dictado sentencia en el indicado juicio de nulidad.

Inconforme con lo anterior, el síndico del Municipio de Jiutepec, interpuso recurso de reclamación, que fue registrado con el número 43/2011-CA y que, admitido a trámite, mediante proveído de presidencia de veinticinco de mayo de dos mil once e integrado el expediente, fue resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en su sesión de treinta y uno de agosto de dos mil once, declarándolo fundado, conforme a las siguientes consideraciones:

"Esta Segunda Sala considera que los agravios hechos valer por el recurrente son esencialmente fundados, como se muestra a continuación. En el acuerdo materia del presente recurso de reclamación se determinó que, en el caso, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia (que alude al principio de definitividad), ya que el acto concreto de aplicación de las normas impugnadas se refiere al trámite de un juicio administrativo no concluido, el cual deberá agotarse previamente a la controversia constitucional, pues será hasta entonces cuando pueda dilucidarse si se está o no en un caso de excepción a la regla de improcedencia de la vía, tratándose de resoluciones jurisdiccionales, dada la impugnación de la competencia del tribunal ordinario para conocer del asunto. Del análisis de la demanda y de sus anexos, se observa que el Municipio actor impugna, como acto de aplicación de las normas generales reclamadas, el acto que abajo se precisa (en el entendido de que respecto de las normas generales impugnadas en el acuerdo impugnado se estableció que se actualiza la causa de improcedencia consistente en la extemporaneidad de la demanda, prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 21, fracción II, del mismo ordenamiento y que no es objeto de impugnación en el presente recurso de reclamación). Así, el acto impugnado es el siguiente: ‘c) El juicio invasor a la esfera de competencia constitucional que al Ayuntamiento actor corresponde, que se sustancia en la Segunda Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, bajo el expediente número TCA/2a.S/35/11, en el que inconstitucionalmente sujeta a su escrutinio las determinaciones del Municipio actor en materia disciplinaria, e incluso admite la intervención de otros servidores públicos del Municipio, en su carácter de ‘tercero perjudicado’. ... En tal virtud, en forma opuesta a lo que se señala en el acuerdo impugnado, no es necesario que el promovente espere a que concluya el juicio contencioso administrativo de que se trata para poder acudir a la vía de la controversia constitucional, ya que el motivo de agravio radica en la supuesta invasión a su esfera de atribuciones, que considera actualizada desde el momento en que el referido tribunal admite demandas promovidas por funcionarios municipales que hubiesen sido sancionados por la Contraloría y/o el presidente municipal, por resentir, desde ese momento, una afectación en su ámbito de atribuciones. En ese sentido, en el presente caso, se actualiza el supuesto de excepción a la regla general de improcedencia de las controversias constitucionales contra resoluciones jurisdiccionales, debido a que se cuestiona la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, toda vez que si bien es cierto que, por regla general, la controversia constitucional no constituye la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, también es verdad que, de manera excepcional, procede ese medio de control constitucional intentado aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido -como ocurre en la especie- si la cuestión por examinar atañe a la supuesta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, como lo es el Municipio actor, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en la esa vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen."

En cumplimiento a la resolución que antecede, mediante proveído de veintiocho de septiembre de dos mil once (fojas 92 a 94 del expediente principal), fue admitida a trámite la demanda de controversia constitucional en contra únicamente de la sustanciación del indicado juicio de nulidad, reconociéndole el carácter de autoridades demandadas al Poder Judicial del Estado de Morelos y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la misma entidad, ordenándose su emplazamiento, asimismo, se dio vista a la procuradora general de la República, a efecto de que manifestara lo que a su representación conviniera.

SEXTO. Ampliación de demanda (fojas 113 a 131 del expediente principal). Mediante escrito presentado el diecisiete de octubre de dos mil once, en la Oficina de Correos del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, el actor amplió su demanda en la que impugnó la resolución de treinta de agosto de dos mil once dictada en el juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, al considerarla inconstitucional por razones similares a las vertidas en el escrito inicial de demanda.

SÉPTIMO. Trámite de la ampliación de demanda (fojas 180 a 186 del expediente principal). Mediante proveído de veintisiete de octubre de dos mil once, el Ministro instructor determinó desechar la ampliación de demanda, porque el acto que se impugnaba, había cesado en sus efectos, toda vez que la propia autoridad municipal dio cumplimiento a dicha resolución, al dictar el doce de septiembre de dos mil once, una nueva resolución en el procedimiento de responsabilidad administrativa Q/CMJ/05-2010, instaurado en contra de J.R.M. y otro.

Inconforme con la anterior determinación, el síndico del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, interpuso recurso de reclamación, radicado con el número 81/2011-CA, admitido a trámite mediante acuerdo de presidencia de catorce de noviembre de dos mil once; y una vez seguido su cauce legal, fue resuelto por la Segunda Sala de este Alto tribunal en sesión de dieciocho de enero de dos mil doce, en el sentido de declararlo fundado, al no considerarse notoria y manifiesta la causa de improcedencia invocada en el auto recurrido, toda vez que la cesación de efectos de la resolución impugnada en la ampliación, era una cuestión que debía analizarse al resolver el fondo de la controversia constitucional.

En acatamiento a esto, mediante proveído de trece de febrero de dos mil doce, se admitió a trámite la ampliación de demanda; fue ordenado emplazar a las autoridades demandadas, a efecto de que formularan sus respectivas contestaciones y se mandó dar vista a la procuradora general de la República, a fin de que manifestara lo que a su representación conviniera (fojas 341 a 342 del expediente principal).

OCTAVO. Contestación a la demanda por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos (fojas 199 a 237 del expediente principal). Por escrito presentado el once de noviembre de dos mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, al contestar la demanda señaló lo siguiente:

En el caso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con los diversos 1o. y 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que el síndico del Municipio de Jiutepec promueve la demanda de controversia constitucional en representación de este último, empero, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17 y 38, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, los entes legitimados para promover controversia constitucional son los Ayuntamientos y no los síndicos en lo individual, a menos que cuenten expresamente con tal facultad, o bien, acrediten la existencia de un acuerdo de cabildo que se las conceda, supuestos que no se presentan en la especie.

Asimismo, aduce que se actualiza la hipótesis prevista en la fracción III del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, habida cuenta que los conceptos de invalidez de la presente controversia constitucional son de la misma índole a los expresados en las diversas controversias 46/2010 y 16/2011, por lo que existe identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez.

Expuesto lo anterior, en cuanto al primer concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor, debe declararse infundado, ya que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, de conformidad con el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, no sólo tiene facultades para conocer de la impugnación contra actos emitidos por el Poder Ejecutivo Estatal y sus dependencias, sino también de actos y resoluciones administrativas o fiscales que emita la administración pública municipal y organismos descentralizados o paraestatales que la integran.

Asimismo, el tribunal no vulnera los principios de distribución competencial y de supremacía constitucional al intervenir en decisiones exclusivas del Municipio actor, pues, si bien este cuenta con autonomía para conocer, tramitar y resolver procedimientos de responsabilidad, a través de su contraloría, esto no lleva a que se constituya en una entidad soberana y sin límites, la autonomía es el reconocimiento de una serie de facultades que pueden ser ejercidas libremente; sin embargo, están limitadas por leyes como la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, que permite revisar los actos administrativos y fiscales emitidos por la administración pública del Estado y de los Municipios, así al estar sujeto la parte actora a condicionamientos constitucionales y legales, resulta inexacto que se invada su esfera competencial, pues se trata del funcionamiento de un órgano jurisdiccional que velará por el apego a la legalidad de los actos de autoridades municipales.

De igual forma, resulta equívoco que la facultad constitucional y legal del Tribunal de lo Contencioso, para conocer de impugnaciones que realizan particulares en contra de resoluciones que les impone sanciones como servidores públicos, afecte, restrinja o menoscabe facultades municipales; esto no es así, en virtud de que el citado órgano jurisdiccional no se entromete en la facultad administrativa prevista en el título IV de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, relativa a tramitar, resolver o sancionar a las personas a quienes se les haya instaurado un procedimiento de responsabilidad, lo único que determina es si el actuar de la autoridad municipal se ajustó a las formalidades del procedimiento, es decir, un control de la legalidad de actos o resoluciones que dicten, ordenen o ejecuten las autoridades administrativas municipales.

En relación con el segundo concepto de invalidez, este resulta infundado, pues el actor considera que la resolución emitida dentro del procedimiento disciplinario de origen, no es revisable por algún órgano jurisdiccional estatal.

Al respecto, debe tomarse en consideración que dichas resoluciones o actos son de carácter administrativo, por ello no puede sostenerse una invasión a la esfera municipal por sustitución de sus autoridades, pues el Tribunal de lo Contencioso al conocer del juicio TCA/2a.S/35/11, lo hace como órgano jurisdiccional, cuyo objeto es el examen de la legalidad de los actos administrativos, pero nunca sustituye la esfera competencial del Municipio actor que ejerce a través de su Contraloría, pues ésta es una autoridad formal y materialmente administrativa, mientras que la actividad que desempeña el tribunal al conocer de juicios de nulidad, es de carácter jurisdiccional.

Por otra parte, se refutan los argumentos de la actora en los que sostiene, esencialmente, que no existe precepto constitucional o legal que faculte al Tribunal de lo Contencioso para conocer de impugnaciones en materia de responsabilidades de los servidores públicos, esto es así, pues la sanción que emite el órgano administrativo incide en la esfera jurídica del particular con carácter de servidor público, por ello es susceptible de violar derechos fundamentales, de tal manera que la persona estará legitimada para reclamar ante el órgano jurisdiccional contencioso los actos emanados del procedimiento administrativo de responsabilidad seguido en su contra y el órgano contencioso resulta competente para conocer del conflicto de legalidad respecto de tales resoluciones administrativas, circunstancias que no invaden atribuciones, pues no se realiza un pronunciamiento sobre la responsabilidad administrativa del servidor, únicamente asume jurisdicción para revisar si dichos pronunciamientos administrativos cumplen con el artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa de la entidad.

En otro aspecto, el Tribunal de lo Contencioso tampoco corrompe la división de poderes, ni invade la esfera competencial del Municipio actor, ya que se encuentra facultado para conocer de litigios que interpongan las personas en contra de actos de carácter administrativo o fiscal que emitan autoridades de la administración pública del Estado o de Municipios, ampliando la garantía de acceso a la impartición de justicia en materia de administrativa local, sin distingo del procedimiento del cual emanen.

Además, ningún mecanismo para velar la legalidad de los actos de autoridad debe estimarse atentatorio a la esfera competencial de algún órgano del Estado, primero por el rango constitucional de defensa del orden jurídico y segundo por la finalidad de restituir al gobernado en el goce de sus derechos violados.

Finalmente, debe desestimarse el argumento encaminado a combatir aspectos propios del juicio de nulidad, relativos a que la actora no ha sido llamada a juicio con el carácter de autoridad demandada a través del síndico municipal, quien es su representante legal, toda vez que el llamamiento a juicio o no de la autoridad municipal indicada no obedece a algún conflicto de invasión de competencias, además la autoridad municipal tiene expedito su derecho para defender a su representada a través de un juicio de amparo, en ese contexto se destaca que la demandante no agotó la vía legal prevista para la solución del conflicto, por lo que se pondera actualizada la improcedencia por falta de definitividad.

NOVENO. Contestación a la ampliación de demanda por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos (fojas 362 a 408 del expediente principal). Por escrito presentado el veintitrés de marzo de dos mil doce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, dio contestación a la ampliación de demanda e hizo valer argumentos similares a los expuestos en la contestación de la demanda inicial, añadiendo lo siguiente:

En relación con el acto impugnado, este es inexistente, ya que dentro del expediente TAC/2a.S/35/11, con fecha treinta de agosto de dos mil once, fue dictada resolución definitiva por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y no, como aduce el Municipio actor, por la Segunda Sala de dicho tribunal.

En relación con el segundo concepto de invalidez, contrario a lo aseverado por el actor, la Ley Estatal de Responsabilidades vigente, establece que las determinaciones en materia de responsabilidades emitidas por las contralorías del Ejecutivo Estatal y de los Municipios, respectivamente, son impugnables a través del juicio de nulidad, según se aprecia de la teleología del considerando expuesto por el Congreso Estatal al expedir dicho ordenamiento, en el párrafo denominado "Valoración de la iniciativa".

DÉCIMO. Opinión (fojas 429 a 484 del expediente principal). Al formular su opinión, del escrito inicial de demanda y su ampliación, la procuradora general de la República manifestó sustancialmente que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que al haberse dictado resolución el treinta de agosto de dos mil once, en el juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, cesó en sus efectos el acto impugnado en la demanda inicial; y, toda vez que con la contraloría interna dio cumplimiento a la referida resolución, también dejó de producir efectos el acto materia de la ampliación; entonces, al no tener aplicación retroactiva la declaración de invalidez de la sentencia que se dicte en este medio de control constitucional, a nada práctico conduciría que se declare la invalidez de actos que han dejado de producir efectos.

En relación al fondo de la controversia, señala que resulta infundada la violación a los numerales 14, 16, 113, 115, 116, 128 y 133 de la Constitución Federal, toda vez que el Tribunal de lo Contencioso de Morelos, cuenta con competencia para conocer de los juicios que se promuevan en contra de cualquier acto o resolución de carácter administrativo fiscal, que en el ejercicio de sus funciones, dicte, ejecuten o pretendan ejecutar las dependencias que integran la administración pública estatal o municipal.

DÉCIMO PRIMERO. Cierre de instrucción (fojas 492 y 493 del expediente principal). Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual, se hizo relación de los autos, fueron admitidas las pruebas ofrecidas por las partes y por presentados los alegatos correspondientes, asimismo, se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO SEGUNDO. Radicación en Sala. Previo dictamen del Ministro instructor, se radicó el asunto en la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, reformado mediante diverso Acuerdo General Plenario Número 3/2008, por tratarse de un conflicto entre el Estado de Morelos y uno de sus Municipios, dado que no subsiste la impugnación de normas de carácter general.

SEGUNDO. Oportunidad. Es oportuna la presentación de la demanda de controversia constitucional, dentro del plazo legal establecido en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, dentro de los treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que surtió efectos la notificación del acto impugnado.

Como quedó precisado en el resultando quinto de esta ejecutoria, la demanda de controversia constitucional únicamente fue admitida en contra de los actos dictados en el juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, relativos a su admisión y reconocimiento de la parte tercero perjudicado (fojas 85 y 826 del cuaderno de pruebas del expediente principal); los cuales, fueron dados a conocer, el primero, mediante cédula de notificación personal al jefe de la Sección Jurídica y al contralor municipal, ambos del Ayuntamiento de Jiutepec, Estado de Morelos, el veintidós de marzo de dos mil once (fojas 91 a 95 del cuaderno de pruebas del expediente principal); y, el segundo, por lista publicada el dieciocho de abril siguiente.

Por ende, el plazo para la presentación de la demanda comenzó el jueves veinticuatro de marzo de dos mil once y concluyó el diez de mayo siguiente, descontando de ese lapso los días inhábiles sábados y domingos: veintiséis y veintisiete de marzo, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta de abril y uno, siete y ocho de mayo; así como del veinte al veintidós de abril de dos mil once, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario Número 2/2006.

Luego, si la demanda se depositó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo, en la oficina de correos de la localidad del promovente, el dos de mayo de dos mil once (foja 64 del expediente principal), la misma fue promovida oportunamente, en términos del artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con la tesis de jurisprudencia P./J. 17/2002, del rubro:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)."

Por otra parte, también resulta oportuna la ampliación de demanda, de la resolución dictada en el referido juicio de nulidad, en términos del artículo 27 de la invocada ley reglamentaria, en virtud de que dicho fallo se emitió con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional (dos de mayo de dos mil once) y antes de la fecha de cierre de instrucción de este procedimiento (diecisiete de mayo de dos mil doce), y el escrito relativo fue depositado dentro de los treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente al que surtió efectos la notificación correspondiente.

En efecto, el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, en su escrito de ampliación de demanda impugnó la resolución definitiva de treinta de agosto de dos mil once dictada en el expediente TCA/2a.S/35/11, por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos (fojas 885 a 902 del cuaderno de pruebas del expediente principal); esto último, se precisa conforme al artículo 39 de la ley reglamentaria, pues la parte actora en el apartado de acto impugnado en dicho escrito, señaló que la resolución controvertida se emitió por la Segunda Sala del citado tribunal.

Ahora bien, la resolución de mérito fue notificada personalmente al contralor municipal y al jefe de la Sección Jurídica, ambos pertenecientes al Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, el uno de septiembre de dos mil once (fojas 914 a 933 del cuaderno de pruebas del expediente principal); de ahí, que el plazo para la presentación de la ampliación de demanda inició el cinco de septiembre de dos mil once y concluyó el veinte de octubre siguiente, descontando de ese lapso los días inhábiles sábados y domingos: tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro, veinticinco de septiembre, uno, dos, ocho, nueve, quince y dieciséis de octubre; así como del catorce al dieciséis de septiembre y doce de octubre de dos mil once, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario Número 2/2006.

Entonces, si el escrito de ampliación de demanda se depositó por correo mediante pieza certificada con acuse de recibo, en la oficina de correos de la localidad del promovente, el diecisiete de octubre de dos mil once (foja 179 del expediente principal), la misma fue promovida oportunamente, resultando aplicables el invocado artículo 8o. de la ley reglamentaria y la tesis jurisprudencial P./J. 17/2002.

TERCERO. Legitimación de la parte actora. En términos del inciso i), fracción I, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el ente legitimado para promover la demanda de controversia constitucional y su ampliación, es el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos.

En representación de este, comparece L.E.C.V., en su carácter de síndico, lo que se constata con lo establecido en el Periódico Oficial Número 4729, de veintidós de julio de dos mil nueve, del cual se desprende que fue electo para ocupar tal cargo.

Al respecto, los artículos 38, fracción II y 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, establecen lo siguiente:

"Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:

"...

"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales; ..."

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento que, además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo, además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos; ..."

Del contenido de estas disposiciones, se desprende que el síndico tiene la representación jurídica de los Municipios en todos los procesos judiciales, de ahí, que quien suscribe la demanda de controversia constitucional y su ampliación, cuenta con la atribución legal para hacerlo.

En este sentido, resulta infundada la causal de improcedencia hecha valer por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, en relación con la falta de legitimación del síndico para promover la presente controversia, en representación del Municipio actor, por considerar que es el Ayuntamiento, conformado por su presidente, síndico y regidores, el legitimado para hacerlo, y no el síndico en lo individual, a menos que cuente expresamente con tal facultad, o bien, acredite la existencia de un acuerdo de Cabildo que se la conceda.

Esto porque el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que faculta a los Ayuntamientos para promover controversias constitucionales, debe ser interpretado en concordancia con lo dispuesto en el diverso artículo 45, fracción II, del propio ordenamiento, que otorga a los síndicos la atribución de procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales y representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éstos sean parte.

De esta forma, se concluye que el Ayuntamiento ejerce su facultad para promover controversias constitucionales por conducto del síndico, a quien la ley confiere la representación jurídica de dicho órgano de gobierno, así como la procuración y defensa de los derechos e intereses municipales, sin que, para ello, sea necesario emitir un acuerdo de Cabildo en el que se le otorgue tal atribución, pues, como se advierte, es la propia ley la que lo faculta para hacerlo, sin que, en ningún momento, condicione el ejercicio de dicha facultad a la existencia de un acuerdo de este tipo. En apoyo a lo anterior se invocan las tesis de jurisprudencia P./J. 51/2000 y P./J. 4/2000 del Pleno de este Alto Tribunal, aplicables por identidad de razón, las cuales señalan:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Si bien es cierto que en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga legitimación para plantear los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, por la vía de la controversia constitucional, al Municipio y no al Ayuntamiento, se entiende que aquél actúa en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y representación política, que lo es el Ayuntamiento según lo previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. De lo anterior se sigue que el Ayuntamiento, a través de los servidores públicos a los que la legislación estatal les dé la facultad de representarlo y de defender sus intereses, está legitimado para pedir que se diriman los referidos conflictos." (Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 813).

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN LOS SÍNDICOS EN REPRESENTACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA. De conformidad con los artículos 41, fracción III, y 44, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, los síndicos tienen la representación de los Ayuntamientos en procedimientos judiciales con facultades de mandatario judicial, así como para ejercer las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio y seguir en todos sus trámites los juicios en que éste tenga interés; por lo que, en estas condiciones y siendo que la controversia constitucional es un procedimiento de carácter judicial, se concluye que los síndicos están legitimados para promover a nombre y en representación de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Puebla una controversia constitucional en términos de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos." (Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 513).

CUARTO. Legitimación pasiva. En proveídos de veintiocho de septiembre de dos mil once y trece de febrero de dos mil doce, se reconoció el carácter de autoridades demandadas en este procedimiento al Poder Judicial del Estado de Morelos, y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial de la citada entidad.

Dichas autoridades cuentan con legitimación pasiva en la causa, para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los cuales se advierte que tendrán el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quienes deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.

En el caso, debe precisarse que el citado Poder Judicial no compareció a juicio, no obstante fue debidamente emplazado mediante oficios, a los que se adjuntaron copia simple de la demanda inicial y su ampliación, los cuales fueron entregados en su residencia oficial los días veintinueve de septiembre de dos mil once y veinte de febrero de dos mil doce (fojas 100 y 356 del expediente principal).

Por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, comparece a juicio a contestar la demanda y su respectiva ampliación, M.J.D., en su carácter de Magistrado presidente de dicho tribunal, lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión extraordinaria celebrada el siete de septiembre de dos mil once, de la que se desprende que fue designado para ocupar tal cargo, por el periodo comprendido de esa fecha, al mes de septiembre de dos mil doce (fojas 276 a 280 del expediente principal).

El citado funcionario se encuentra facultado para representar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, en términos de los artículos 13 y 16, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, en los cuales se establece que es atribución del presidente del tribunal, representarlo ante cualquier autoridad.

Cabe señalar que conforme a los artículos 40, fracción LI y 109 Bis de la Constitución del Estado de Morelos y 2o. y 3o. de la Ley de Justicia Administrativa, dicho tribunal goza de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos; de ahí que aun cuando no se trata de un órgano originario previsto en la fracción I del artículo 105 de la Ley Fundamental, cuenta con legitimación pasiva para intervenir en este juicio, conforme a las tesis P.L. y P./J. 10/2004, de rubros y textos siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica." y "COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA. De la interpretación armónica de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10 de su ley reglamentaria y 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, se advierte que la Comisión Federal de Competencia cuenta con legitimación pasiva en controversias constitucionales, ya que, aun cuando no es un órgano originario del Estado, sino derivado, al ejercer sus atribuciones relativas a la prevención, investigación y combate de monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, lo hace con autonomía y plena potestad, inclusive para ejecutar sus determinaciones."

QUINTO. Improcedencia. Previamente al estudio de fondo, se procede al análisis de las restantes causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento alegados por las partes en este asunto, o aquellas que oficiosamente advierta este Alto Tribunal, por tratarse de una cuestión de orden público.

I. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos hace valer:

a) Litispendencia. Esta causa de improcedencia que se prevé en la fracción III del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, se actualiza en el presente asunto, pues en su perspectiva existe identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, con las diversas controversias constitucionales 46/2010 y 16/2011.

Contrario a lo que afirma la autoridad demandada, en el caso no se actualiza la causal de improcedencia invocada, porque si bien en todas existe identidad de partes y, en la primera, se impugnan además las mismas normas generales, (que no son materia de la litis en este asunto), lo cierto es que actualmente aquellos expedientes no están pendientes de resolver y tampoco se reúne el requisito del mismo acto controvertido, dado que en estos tres asuntos son materia de impugnación las actuaciones de diversos juicios administrativos, a saber: TCA/1a.S/132/07 y TCA/2a.S/62/10 (controversia 46/2010); TCA/1a.S/143/10 (controversia 16/2011); y TCA/2a.S/35/11, en esta controversia 57/2011.

Expedientes que constituyen hechos notorios, los cuales se invocan de conformidad con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en términos del artículo 1o. de la referida ley reglamentaria, en relación con la tesis «P.I.» del Tribunal Pleno, del rubro: "HECHOS NOTORIOS. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TALES, LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS TANTO DEL PLENO COMO DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN."

b) Definitividad. La causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 del ordenamiento que rige este procedimiento, en cuanto aduce que falta agotar la vía de amparo, para combatir aspectos propios del juicio administrativo número TCA/1a.S/143/10, tales como la falta de notificación al síndico sobre la instauración de dicho juicio en contra del Municipio actor.

Dicha causa de improcedencia es infundada, puesto que, de conformidad con el artículo 9o. de la Ley de Amparo, las personas morales oficiales sólo pueden ocurrir en demanda de amparo cuando se afecten sus intereses patrimoniales, lo que, en la especie, no acontece.

II. Cesación de efectos. Por su parte, la procuradora general de la República, hace valer la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que han cesado los efectos de los actos impugnados en este asunto.

Es infundada esta causa de improcedencia, porque por una parte, la sustanciación del juicio de nulidad de que se trata, constituye la base para la emisión de la sentencia de treinta de agosto de dos mil once, materia de la ampliación de demanda, la cual no ha dejado de surtir sus efectos, pues de autos se advierte que, si bien la autoridad municipal dio cumplimiento a dicho fallo, lo cierto es que existe un recurso de queja interpuesto por J.R.M., servidor público municipal sancionado, respecto del cual, la autoridad demandada determinó que el trámite de ese recurso queda suspendido hasta la resolución de la presente controversia constitucional (fojas 1042 a 1071 del cuaderno de pruebas del expediente principal), de modo que el tribunal demandado sigue conociendo del asunto en etapa de ejecución y no se advierte que la ejecución de la sentencia tenga efectos irreparables, a grado tal que impida el estudio de fondo.

SEXTO. Estudio. En principio, conviene destacar que no es materia de la litis en esta controversia constitucional, la impugnación de las normas que establecen la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, para conocer de las impugnaciones de resoluciones emitidas por el Municipio actor (artículos 40, fracción LI, 109 Bis, de la Constitución Local(1) y 1o., párrafos primero y segundo, 2o. y 36, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa),(2) en virtud de que el desechamiento de la demanda inicial respecto de tales normas no fue objeto de impugnación en el recurso de reclamación 43/2011-CA, resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, el treinta y uno de agosto de dos mil once.

Por ende, en proveído de veintiocho de septiembre de dos mil once, se admitió a trámite la demanda de esta controversia constitucional, únicamente respecto de la sustanciación del juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11 del índice de la Segunda Sala del Tribunal Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, promovido por J.R.M., en contra de la determinación dictada por el contralor municipal de Jiutepec, en el expediente administrativo Q/CMJ/05-2010. Asimismo, el auto de trece de febrero de dos mil doce, admitió la ampliación de demanda, respecto de la sentencia definitiva dictada en el referido juicio de nulidad.

Cabe destacar, que en esta controversia constitucional 57/2011 y en las diversas 46/2010 y 16/2011, promovidas por el mismo Municipio de Jiutepec, si bien se impugnaron distintos actos de aplicación referidos a las actuaciones de diversos juicios de nulidad; sin embargo, se formularon conceptos de invalidez que abordan el mismo problema jurídico con argumentos similares, a saber:

I. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, no es competente para pronunciarse respecto de la legalidad de las resoluciones emitidas por el Municipio actor, en ejercicio de su potestad disciplinaria, dado que únicamente se le faculta para resolver conflictos suscitados entre los particulares y la administración pública estatal, comprendiéndose dentro de esta última sólo a las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado y no las de los Municipios.

II. El citado tribunal no es competente para pronunciarse respecto de la legalidad de las resoluciones emitidas por el Municipio, en ejercicio de su potestad disciplinaria, dado que no se le otorga competencia expresa para conocer y resolver respecto de las mismas.

III. Dicho tribunal debió haber notificado al síndico, como representante legal del Municipio, sobre la existencia del juicio administrativo número TCA/2a.S/35/11, interpuesto en su contra; y no debió reconocer el carácter de tercero perjudicado a otro servidor público del propio Municipio actor.

Los anteriores conceptos de invalidez, apreciados en su conjunto son infundados, en atención a las consideraciones siguientes:

El fundamento constitucional de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados, se encuentra previsto en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, que a la letra dispone:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones."

Conforme a lo anterior, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo Locales son competentes para resolver las controversias que surjan entre la administración pública estatal y los particulares.

Al respecto, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver, entre otras, la controversia constitucional 1/95, promovida por el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, determinó que la expresión "administración pública estatal" no admite una interpretación letrista y restrictiva, pues debe entenderse que, en la reforma al artículo 116 de la Constitución Federal, subyace la pretensión de crear, en el ámbito local, un sistema integral de justicia administrativa, por lo que los actos administrativos municipales no están exentos de quedar sujetos a dichos mecanismos de control.

Los criterios sustentados por el Tribunal Pleno en este sentido, son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, diciembre de 1997

"Tesis: P./J. 100/97

"Página: 540

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LAS CONSTITUCIONES Y LEYES LOCALES QUE LOS FACULTAN PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS ENTRE LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS. De la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el Poder Revisor de la Constitución a los Estados para instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta, inclusive, a la administración pública municipal, por lo que las Constituciones y leyes locales que facultan a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la administración municipal no invaden la esfera competencial de los Municipios. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permitiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera competencial propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo establecido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, diciembre de 1997

"Tesis: P./J. 101/97

"Página: 539

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS ARTÍCULOS 63, FRACCIÓN XLV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PROPIO ESTADO Y 15 DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS. Conforme a los citados preceptos, corresponde al Congreso Local instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los órganos descentralizados y empresas de participación estatales o municipales, y los particulares, situación que no implica una invasión a la esfera competencial de los Municipios, ya que, de la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión, que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el Poder Revisor de la Constitución a los Estados para instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias entre la administración pública estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta, inclusive, a la administración pública municipal. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permitiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera de competencia propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo establecido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubica, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades."

Como se observa, contrario a lo señalado por el actor, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, al analizar la constitucionalidad de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados, ha sostenido que no transgreden el principio de división de poderes, ni invaden las atribuciones competenciales de los Municipios, cuyos actos no están exentos de control por parte de dichos tribunales.

De esta forma, acorde con lo preceptuado en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, en el Estado de Morelos, se estableció un órgano de justicia administrativa, al preverse, en los artículos 40, fracción LI y 109 Bis de su Constitución, esta jurisdicción especializada y autónoma:

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"LI. Expedir la ley que instituya el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Estado, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, que tenga a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o de los Ayuntamientos y los particulares; y establezca las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra su resolución."

"Artículo 109 Bis. La justicia administrativa estatal se deposita en un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, órgano jurisdiccional que conocerá y resolverá las controversias de carácter administrativo y fiscal, que se susciten entre la administración pública estatal o municipal, sus organismos auxiliares estatales o municipales y los particulares. En ningún caso el Tribunal de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer y resolver sobre los actos y resoluciones que dicte la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.

"Los Magistrados deberán reunir los mismos requisitos que para ser Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado, debiendo además contar con experiencia en materia administrativa y fiscal plenamente acreditada. Serán designados por el Pleno del Poder Legislativo a propuesta del órgano político del Congreso, el cual emitirá la convocatoria pública conforme a lo establecido en esta Constitución y la Ley Orgánica para el Congreso del Estado.

"Durarán en su cargo seis años contados a partir de la fecha en que rindan la protesta constitucional, podrán ser designados para un periodo más y si lo fueren, continuarán en esa función hasta por ocho años más, sin que puedan ocupar el cargo por más de catorce años y sólo podrán ser privados del cargo en los términos que establezcan esta Constitución y las leyes en materia de responsabilidades de los servidores públicos.

"La designación por un periodo más sólo procederá de los resultados que arroje la evaluación del desempeño que realice el Poder Legislativo a través del órgano político del Congreso, mediante los mecanismos, criterios, procedimientos e indicadores de gestión que para dicha evaluación establezca esta Constitución y las leyes en la materia.

"Ninguna persona que haya sido nombrada Magistrado y haya procedido su designación para un periodo más en términos de esta constitución, podrá volver a ocupar el cargo o ser nombrada para un nuevo periodo. En ningún caso y por ningún motivo, los Magistrados que hubieran ejercido el cargo con el carácter de titular, provisional o interino, podrán rebasar catorce años en el cargo.

"Al término de los catorce años, los Magistrados tendrán derecho a un haber por retiro, en los términos establecidos para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia conforme lo establece esta Constitución y la ley de la materia.

"El retiro forzoso del cargo se producirá en los mismos términos que para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia.

"La ley establecerá su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Por lo que hace a su presupuesto de egresos, el tribunal deberá elaborar el proyecto respectivo y remitirlo con toda oportunidad para su integración al del Tribunal Superior de Justicia del Estado.

"Los Magistrados deberán cumplir con la presentación oportuna de sus declaraciones patrimoniales de bienes en los términos del artículo 133-Bis de esta Constitución."

Por otra parte, la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, en sus artículos 2o. y 3o., establece que:

"Artículo 2o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, cuenta con las facultades, competencia y organización que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Particular del Estado y esta ley, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones de la administración pública estatal y de los Ayuntamientos de la entidad, para lo cual estará dotado de plena jurisdicción y del imperio suficiente para hacer cumplir sus determinaciones.

"...

"Artículo 3o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es parte del Poder Judicial del Estado, es un órgano de control de la legalidad, con potestad de anulación y dotado de plena autonomía para dictar sus fallos."

De lo anterior, debe destacarse que, conforme a la voluntad manifiesta del Órgano Reformador de la Constitución Federal, se facultó a las entidades federativas para establecer Tribunales de lo Contencioso Administrativo, encargados de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, lo cual fue acatado en el caso de Morelos, plasmándolo así en la Constitución y en la Ley de Justicia Administrativa Estatales.

En este sentido, no cabe sino concluir que, de los artículos 116, fracción V, de la Constitución Federal y 40, fracción LI y 109 Bis, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Morelos, se advierte el origen y la naturaleza del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado, con competencia para resolver las controversias que surjan entre los órganos de la administración pública estatal, incluyendo la municipal, y los particulares y que, por tanto, no asiste la razón al actor cuando afirma que la actuación del referido tribunal invade la esfera de competencia propia del Municipio.

En el mismo sentido se pronunció la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver, en sesión de treinta y uno de agosto de dos mil once, las controversias constitucionales 94/2010 y 95/2010, promovidas por el Municipio de S.I., Estado de Nayarit.

Del mismo modo, resulta infundado el diverso argumento expuesto por el actor, en cuanto a que no se otorga competencia expresa al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos para resolver sobre la legalidad de las resoluciones emitidas por el Municipio, en ejercicio de su potestad disciplinaria, en virtud de que no se requiere que en ley se establezca expresamente el tipo de resoluciones de carácter administrativo y fiscal de las que puede conocer el citado tribunal, bastando con que se identifiquen, de manera genérica, por materia.

En efecto, no resulta necesario enunciar normativamente cada uno de los supuestos específicos en los que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado puede pronunciarse, siendo suficiente que se prevean, de modo general, las materias de las que puede conocer.

Al respecto, los artículos 109 Bis, párrafo primero, de la Constitución Política -antes transcrito- y 1o., párrafo primero y 36, de la Ley de Justicia Administrativa,(3) ambas del Estado de Morelos, establecen los actos y resoluciones cuya legalidad puede ser revisada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Estatal, a saber, actos y resoluciones de carácter administrativo y fiscal que dicten, ordenen, ejecuten o pretendan ejecutar las dependencias y entidades que integran la administración pública estatal y municipal, en perjuicio de los particulares.

En este orden de ideas, resulta indudable que las resoluciones que emite el Municipio actor, por conducto de la Contraloría Municipal, en ejercicio de su potestad disciplinaria, son resoluciones formal y materialmente administrativas, pues son dictadas por una autoridad de carácter administrativo, en términos de lo dispuesto por los artículos 75, 84 y 86, fracciones V y VI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos(4) y 25, fracción V, del Bando de Policía y buen Gobierno del Municipio de Jiutepec,(5) además de que son expresión del derecho administrativo sancionador que éste ejerce en contra de sus servidores públicos.

En este punto, debe aclararse que el hecho de que se autorice al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos a revisar la legalidad de cualquier acto o resolución de carácter administrativo que emitan los órganos que integran la administración pública estatal y municipal, dentro de los que se comprenden, como se ha señalado, las resoluciones emitidas por el Municipio actor en los procedimientos de responsabilidad instaurados en contra de sus servidores públicos, no implica invasión de las atribuciones conferidas a dichos órganos por parte del referido tribunal.

En efecto, en un Estado constitucional de derecho, la actuación de cualquier órgano del Estado está sujeta a revisión de legalidad y constitucionalidad por parte de las autoridades a las que la Constitución y las leyes otorgan dicha facultad, sin que ello implique que, al analizarse si tal actuación se realizó o no con apego a la normativa aplicable, se invadan atribuciones propias del órgano cuya actuación se revisa.

En este sentido, al otorgarse al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos competencia para pronunciarse respecto de la legalidad de cualquier acto o resolución de carácter administrativo, incluyendo los emitidos por el Municipio actor, en ejercicio de su potestad disciplinaria, no se invade la esfera de atribuciones que, de acuerdo con la Ley Orgánica Municipal y la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, corresponde a dicho nivel de gobierno, para investigar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos municipales que hubiesen incurrido en responsabilidad por el indebido ejercicio de sus funciones.

Efectivamente, el tribunal no investiga la supuesta conducta infractora, ni sanciona o deja de sancionar a los servidores públicos municipales, sino se limita a verificar la legalidad del acto o resolución administrativo emitido por el Municipio y, sólo de estimar que no cumple con uno o varios de los requisitos que debe reunir todo acto de esta naturaleza, declara su nulidad, en términos del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa Estatal y ordena que el propio Municipio, como autoridad competente, emita un nuevo acto o resolución que se ajuste a derecho.

Asimismo, en uso de la facultad que le confiere el artículo 137 de la citada Ley de Justicia Administrativa, puede conceder la suspensión del acto o resolución administrativo de que se trate, en este caso, del emitido por el Municipio actor, en el procedimiento de responsabilidad instaurado en contra de uno de sus servidores públicos, con el único efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran hasta en tanto se dicta la resolución correspondiente, sin que, con ello, se haga nugatoria la potestad disciplinaria del Municipio, pues sólo se impide, de manera provisional, que se ejecute el acto o resolución cuya legalidad se cuestiona, a fin de no causar un perjuicio de imposible o difícil reparación al servidor público sancionado e, incluso, de llegar a determinarse la nulidad de tal acto o resolución, como se ha mencionado, será el Municipio el que, en ejercicio, precisamente, de dicha potestad, emita uno nuevo, apegándose a los lineamientos legales aplicables.

Por otro lado, los servidores públicos municipales sancionados promueven el juicio contencioso administrativo ante el referido tribunal, en su calidad de particulares, pues las resoluciones dictadas en su contra por la Contraloría Municipal recaen sobre su esfera personal de derechos, lo que los legitima, en términos del artículo 1o. de la Ley de Justicia Administrativa Estatal, para promover juicio de nulidad en contra de tales resoluciones.

Por tanto, no cabe sino concluir que, contrario a lo manifestado por el actor, los actos y resoluciones que emiten los Municipios, en ejercicio de su potestad disciplinaria, en los procedimientos de responsabilidad instaurados en contra de sus servidores públicos, son susceptibles de ser revisados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, al que se le otorga competencia, tanto en la Constitución Política del Estado como en la Ley de Justicia Administrativa Estatal, para pronunciarse respecto de la legalidad de cualquier acto o resolución de carácter administrativo que emitan los órganos de la administración pública estatal o municipal.

Finalmente, resulta infundado el diverso argumento planteado por el actor, en el sentido de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos debió haber notificado al síndico, como representante legal del Municipio, sobre la existencia del juicio administrativo número TCA/2a.S/35/11, interpuesto en su contra, puesto que el referido tribunal no se encuentra obligado, conforme a la ley que rige su actuación, a notificar a una autoridad que no tenga el carácter de parte en los juicios de los que conoce.

En este sentido, de conformidad con el artículo 52, fracción II, de la Ley de Justicia Administrativa Estatal -que previamente ha sido citado-, tienen el carácter de autoridades demandadas en el juicio contencioso administrativo, "tanto la ordenadora como la ejecutora de las resoluciones o actos impugnados o, en su caso, aquellas que las sustituyan", por lo que, al no haber sido el síndico quien ordenó o ejecutó las resoluciones municipales impugnadas, no correspondía notificarle sobre la instauración del juicio de nulidad promovido en contra de tales resoluciones.

El mismo criterio sostuvo la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver el día diecinueve de octubre de dos mil once, las controversias constitucionales 46/2010 y 16/2011, promovidas por el mismo Municipio de Jiutepec, Morelos, de cuyos fallos deriva la tesis 2a. XXIX/2012 que esta Primera Sala comparte, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DEL MUNICIPIO DE JIUTEPEC, AL ANALIZAR LA LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES QUE ÉSTE EMITE EN EJERCICIO DE SU POTESTAD DISCIPLINARIA.-Los artículos 109 Bis, párrafo primero, de la Constitución Política y 1o., párrafo primero y 36 de la Ley de Justicia Administrativa, ambas del Estado de Morelos, establecen los actos y resoluciones cuya legalidad puede revisar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estatal, a saber, actos y resoluciones de carácter administrativo y fiscal que dicten, ordenen, ejecuten o pretendan ejecutar las dependencias y entidades que integran la administración pública estatal y municipal, en perjuicio de los particulares. De esta forma, las resoluciones emitidas por el Municipio de Jiutepec, por conducto de la contraloría municipal, en ejercicio de su potestad disciplinaria, son resoluciones formal y materialmente administrativas, pues las dicta una autoridad con ese carácter, en términos de los artículos 75, 84 y 86, fracciones V y VI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos y 25, fracción V, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Jiutepec, además de que son expresión del derecho administrativo sancionador que éste ejerce contra sus servidores públicos. En este sentido, al otorgarse al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competencia para pronunciarse respecto de la legalidad de cualquier acto o resolución de carácter administrativo, incluyendo los emitidos por el referido Municipio, en ejercicio de su potestad disciplinaria, no se invade la esfera de atribuciones que, acorde con la Ley Orgánica Municipal y la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, corresponde a dicho nivel de gobierno para investigar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos municipales que hubiesen incurrido en responsabilidad por el indebido ejercicio de sus funciones, pues el tribunal no investiga la supuesta conducta infractora ni sanciona o deja de sancionar a los servidores públicos municipales, sino que se limita a verificar la legalidad del acto emitido por el Municipio y, sólo de estimar que no cumple con alguno de los requisitos que debe reunir todo acto de esta naturaleza, declara su nulidad, en términos del artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa estatal y ordena que el propio Municipio, como autoridad competente, emita un nuevo acto o resolución que se ajuste a derecho.(6)

"Controversia constitucional 46/2010. Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos. 19 de octubre de 2011. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J.F.F.G.S.. Ponente: S.A.V.H.. Secretaria: M.V.A.S.."

En otro orden de ideas, son infundados también los argumentos relativos a la inatacabilidad a nivel local prevista en el artículo 67 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, respecto de las resoluciones dictadas por el Municipio actor, a través de su Contraloría, en materia de responsabilidad de sus servidores públicos, porque como ya quedó establecido, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial de la entidad, es competente para verificar la legalidad de dichos actos, que de no cumplir con alguno de los requisitos legales, puede declarar su nulidad, conforme al artículo 37 de la Ley de Justicia Administrativa del propio Estado.

Luego, al no existir el problema de constitucionalidad planteado, respecto de la presunta invasión a la esfera competencial del Municipio actor, resultan inoperantes los diversos conceptos de invalidez vinculados con la legalidad de las determinaciones jurisdiccionales impugnadas, a saber, la radicación, sustanciación y resolución del juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11.

En efecto, de la lectura integral de la demanda se advierte que, el promovente reiteró, en esencia, los mismos conceptos de invalidez relacionados con la falta de competencia del órgano jurisdiccional de que se trata, para conocer y resolver de las impugnaciones de resoluciones emitidas por el Municipio actor en materia de responsabilidad administrativa, haciendo referencia, inclusive, al mismo procedimiento disciplinario Q/CMJ/05-2010, que es el origen de los juicios de nulidad impugnados tanto en esta controversia constitucional como en la diversa controversia 16/2011.

Por tanto, son inoperantes los argumentos de legalidad que formula el Municipio actor contra el proveído de catorce de abril de dos mil once, por el que tuvo como tercero perjudicado en el juicio de nulidad, al servidor público encargado de despacho de la Dirección Administrativa, Modernización y Proyectos de la Secretaría de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil y Rescate del Municipio de Jiutepec, Morelos, dado que las resoluciones jurisdiccionales no son susceptibles de cuestionarse por su contenido y/o alcance, sino únicamente por violación a la esfera de competencias de la parte actora, cuyo tema se analizó con anterioridad. Tiene aplicación la tesis de jurisprudencia P./J. 117/2000, de rubro y texto:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VÍA IDÓNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’, estableció que si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, sin importar sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F.. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la acción de controversia constitucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razón por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolución dictada en un juicio, pues ello lo haría un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, además de que en éste no se dirimen conflictos entre los órganos, poderes o entes a que se refieren los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 de la ley reglamentaria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los gobernados.(7)

En consecuencia, se reconoce la validez de las actuaciones dictadas en el juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, al haber resultado infundados e inoperantes los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de las actuaciones dictadas en el juicio de nulidad TCA/2a.S/35/11, en términos del último considerando de este fallo.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.M.P.R., J.R.C.D., G.I.O.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L..

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas P./J. 17/2002, P.L., P.I. y P./J. 10/2004 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, página 898, T.V., diciembre de 1998, página 790, Tomo XIX, abril de 2004, página 259, Tomo XIX, marzo de 2004, página 1056, respectivamente.

_______________

1. "Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"LI. Expedir la ley que instituya el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Estado, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, que tenga a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o de los Ayuntamientos y los particulares; y establezca las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra su resolución.

"Artículo 109 Bis. La justicia administrativa estatal se deposita en un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, órgano jurisdiccional que conocerá y resolverá las controversias de carácter administrativo y fiscal, que se susciten entre la administración pública estatal o municipal, sus organismos auxiliares estatales o municipales y los particulares. En ningún caso el Tribunal de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer y resolver sobre los actos y resoluciones que dicte la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado. ..."

2. "Artículo 1o. En el Estado de Morelos, toda persona tiene derecho a impugnar los actos y resoluciones, de carácter administrativo o fiscal, emanados de dependencias del Poder Ejecutivo del Estado o de los Ayuntamientos, que afecten sus derechos e intereses legítimos, conforme a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y por esta Ley. También podrán impugnar los actos y resoluciones de carácter fiscal producidos por los organismos descentralizados estatales o municipales.

"Los servidores públicos, al propio tiempo que deben realizar sus funciones bajo el orden jurídico establecido, sujetarán sus actos y resoluciones a lo ordenado por la norma específica, procurando observar estrictamente, desde el ejercicio de la competencia atribuida, la aplicación congruente de los preceptos sustantivos, hasta el cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento."

"Artículo 2o. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, cuenta con las facultades, competencia y organización que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Particular del Estado y esta Ley, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones de la administración pública estatal y de los Ayuntamientos de la Entidad, para lo cual estará dotado de plena jurisdicción y del imperio suficiente para hacer cumplir sus determinaciones."

"Artículo 36. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá competencia para conocer:

"I. De los juicios que se promuevan en contra de cualquier acto o resolución de carácter administrativo o fiscal que, en el ejercicio de sus funciones, dicten, ordenen, ejecuten o pretendan ejecutar las dependencias que integran la administración pública estatal, o Municipal, en perjuicio de los particulares; ..."

3. "Artículo 1o. En el Estado de Morelos, toda persona tiene derecho a impugnar los actos y resoluciones, de carácter administrativo o fiscal, emanados de dependencias del Poder Ejecutivo del Estado o de los Ayuntamientos, que afecten sus derechos e intereses legítimos, conforme a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y por esta Ley. También podrán impugnar los actos y resoluciones de carácter fiscal producidos por los organismos descentralizados estatales o municipales. ..."

"Artículo 36. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá competencia para conocer:

"I. De los juicios que se promuevan en contra de cualquier acto o resolución de carácter administrativo o fiscal, que en el ejercicio de sus funciones, dicten, ordenen, ejecuten o pretendan ejecutar las dependencias que integran la administración pública estatal, o Municipal, en perjuicio de los particulares;

"II. De los juicios que se promuevan en contra de cualquier acto o resolución de carácter fiscal, producido por un organismo descentralizado, Estatal o Municipal, en agravio de los particulares;

"III. De los juicios que se promuevan contra la falta de contestación de las autoridades mencionadas en las dos fracciones anteriores, dentro de un término de 15 días a las promociones presentadas ante ellas por los particulares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto que lo requiera;

"En materia fiscal, las instancias o peticiones que se formulen deberán ser resueltas en el término que fije la ley, a falta de éste, en el de noventa días.

"Salvo disposición expresa en contrario, en los casos a que se refieren los párrafos anteriores, el silencio de las autoridades se considerará como resolución negativa, cuando no den respuesta en el término que corresponda.

"Una vez que opere la afirmativa o negativa fictas, el interesado deberá interponer su demanda en un plazo no mayor de ciento veinte días naturales contados a partir del día en que se produzcan tales consecuencias jurídicas.

"IV. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten;

".D. recurso de reclamación, conforme a lo dispuesto por esta ley;

"VI. De los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones fiscales favorables a un particular y que perjudiquen a la Hacienda Pública del Estado; de los municipios, o a los organismos descentralizados con atribuciones fiscales; igual acción procederá en contra de la afirmativa ficta; y

"VII. De los asuntos cuya resolución este reservada al tribunal conforme a otras leyes."

4. "Artículo 75. Cada Municipio tendrá como estructura administrativa la que determinen sus reglamentos, pero, en todo caso contará con una Secretaría del Ayuntamiento, una tesorería, una dependencia de atención de asuntos jurídicos; una dependencia encargada de la administración de servicios internos, recursos humanos, materiales y técnicos del Municipio, una dependencia encargada de la prestación de servicios públicos municipales, una dependencia encargada de la ejecución y administración de obras públicas, una dependencia de atención de asuntos migratorios; otra de la seguridad pública y tránsito municipal, una dirección de la Instancia Municipal de la Mujer, un cronista municipal, cuando menos, una Oficialía del Registro Civil y una contraloría municipal."

"Artículo 84. La contraloría municipal es el órgano encargado del control, inspección, supervisión y evaluación del desempeño de las distintas áreas de la administración pública municipal, con el objeto de promover la productividad, eficiencia, a través de la implantación de sistemas de control interno, siendo el órgano encargado de aplicar el cumplimiento de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos."

"Artículo 86. Son atribuciones del contralor municipal:

"...

"V. Recibir quejas o denuncias en contra de los servidores públicos municipales y sustanciar las investigaciones respectivas; vigilando en todo momento el cumplimiento de las obligaciones que impone la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos;

"En el caso en que el servidor público denunciando o del que verse la queja sea de elección popular, el contralor municipal turnará la queja o denuncia al Pleno del Ayuntamiento, a fin de que éste la resuelva. En el procedimiento que se lleve, no participará el funcionario denunciado;

"VI. Para hacer cumplir sus determinaciones, podrá imponer las sanciones disciplinarias que correspondan; iniciará y desahogará el procedimiento administrativo de fincamiento de responsabilidades; emitirá las resoluciones administrativas absolutorias o sancionadoras a que se refiere la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos; siempre que se trate de servidores públicos que no sean de elección popular y cuando ello no corresponda a los superiores jerárquicos.

"Las sanciones que imponga en los términos de esta fracción, deberá hacerlas de conocimiento de los órganos de control de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos."

5. "Artículo 25. Para el despacho de los asuntos del Gobierno Municipal, el presidente se auxiliará de:

"...

"V. La contraloría; ..."

6. Datos de identificación: Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VII, Tomo 2, abril de 2012, página 1271.

7. Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, página 1088.