Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 375/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SÉPTIMO Y NOVENO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 28 DE NOVIEMBRE DE 2012. CINCO VOTOS. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO: J.P.R.J..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno; en virtud de que se trata de una posible contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de Circuito en asuntos de materia administrativa en la que se encuentra especializada esta S..

No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil once entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio del mismo año, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido dispone:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia. Cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la S. respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer. Cuando las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los Ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el procurador general de la República o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción. Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las S.s de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."

De donde deriva que el Pleno y las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización, no así respecto de los criterios sustentados entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, como acontece en el presente asunto.

Sin embargo, esta Segunda S. considera que mientras no se promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; de lo contrario, se prolongaría la solución del presente asunto, en claro perjuicio del orden público y el interés social.

SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, ya que la formularon los Magistrados integrantes del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, con residencia en esta Ciudad de México, Distrito Federal, cuyo criterio se estima en oposición.

TERCERO. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cuatro de mayo de dos mil, al resolver el incidente en revisión **********, entre otras consideraciones, sostuvo las siguientes:

Los antecedentes en el juicio de origen son:

• Los quejosos demandaron el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra del delegado del Distrito Federal, en M.H., del subdelegado J. y de Gobierno y del jefe de la Unidad de Vía Pública y Tianguis, por haber ordenado retirar, desalojar y recoger giros comerciales y/o decomisar utensilios de trabajo.

• Atento a lo anterior, la parte quejosa solicitó el otorgamiento de la suspensión, ofreciendo como prueba de su parte las cédulas de empadronamiento del giro comercial, a nombre de los quejosos, que los amparaba como titulares de diversos puestos ubicados en la vía pública; siendo importante destacar que dichas cédulas no contaban con el refrendo anual correspondiente.

• De la demanda tuvo conocimiento el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, el cual resolvió conceder la suspensión definitiva a los quejosos.

• Inconforme con la resolución anterior, la subdelegada jurídica y de Gobierno, a nombre propio y del delegado del Gobierno del Distrito Federal en M.H., y el jefe de la Unidad Departamental de Vía Pública y Tianguis interpusieron recurso de revisión.

El Tribunal Colegiado estimó:

"QUINTO. El agravio es infundado. Los recurrentes afirman que la Juez de Distrito otorgó indebidamente la suspensión definitiva de los actos que se les reclamaron, al no haber demostrado los amparistas su interés para la concesión de la medida cautelar; toda vez que las copias de la supuesta cédula de empadronamiento que exhibieron para tal efecto, no cumplen con el requisito previsto por el artículo 31 del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal, consistente en la renovación anual que la autoridad administrativa otorga a los comerciantes, siempre y cuando subsistan las circunstancias que fundaron el empadronamiento. Es infundado el agravio relatado con antelación, por los siguientes motivos. En las cédulas de empadronamiento exhibidas por los amparistas se asentó que por haber demostrado su permanencia y antigüedad en los domicilios donde se ubicaban los giros comerciales que defienden, se autorizaban dichos documentos para que se dedicaran a la venta de tacos, tortas, antojitos mexicanos y refrescos (fojas 7 a 10). Con los datos descritos en el párrafo precedente, es posible considerar que los quejosos son comerciantes permanentes que ejercen el comercio por tiempo indeterminado en un lugar fijo que puede considerarse como permanente, tal y como lo establece el artículo 3o., fracción II, del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal. Ahora bien, conforme al artículo 31 del ordenamiento legal invocado, el empadronamiento debe de refrendarse en forma gratuita durante el mes de enero de cada año, siempre y cuando subsistan las circunstancias que lo fundaron. No obstante lo anterior, de la lectura del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal no se desprende sanción alguna que se aplique por no refrendar la cédula de empadronamiento; por tanto, las que fueron exhibidas como pruebas en el incidente de suspensión fueron suficientes para acreditar el interés para que se otorgara la medida cautelar, pues no existe constancia alguna con la que se demuestre que hayan sido canceladas. En las relatadas condiciones, al no asistirles razón a los ocursantes, lo que procede es confirmar la resolución combatida en la materia del presente medio de impugnación y conceder la suspensión definitiva de los actos reclamados a las autoridades recurrentes. Por lo expuesto, fundado y con apoyo además en los artículos 83, fracción II, 85 fracción I y 90 de la Ley de Amparo, se resuelve: PRIMERO. Se tiene por no interpuesto el recurso de revisión respecto a la autoridad denominada delegado del Gobierno del Distrito Federal en M.H., por las consideraciones hechas en el cuarto considerando de esta resolución. SEGUNDO. En la materia del recurso se confirma la resolución de fecha treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, dictada en el incidente de suspensión formado con motivo del juicio de amparo indirecto número **********, por el Juez Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. TERCERO. Se concede a **********, **********, ********** y **********, la suspensión definitiva."

CUARTO. El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el diez de noviembre de dos mil once, al resolver el incidente en revisión **********, entre otras consideraciones, sostuvo las siguientes:

Los antecedentes en el juicio de origen son:

• La parte quejosa promovió juicio de amparo indirecto en contra del delegado en G.A.M., subdelegado de Mercados de la D.G.A.M. y subdelegado de la Dirección Territorial Zona 10 de la Delegación Gustavo A.M., por el inminente desalojo, destrucción y/o clausura de los puestos fijos y semifijos.

• Atento a lo anterior, la parte quejosa solicitó el otorgamiento de la suspensión, ofreciendo como prueba de su parte las cédulas de empadronamiento del giro comercial, a nombre de los quejosos, que los amparaba como titulares de diversos puestos ubicados en la vía pública; siendo importante destacar que dichas cédulas no contaban con el refrendo anual correspondiente.

• De la demanda tuvo conocimiento el Juzgado Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, el cual resolvió conceder la suspensión definitiva a los quejosos.

• Inconforme con la resolución anterior, el subdirector de Mercados y Vía Pública en G.A.M. interpuso recurso de revisión.

El Tribunal Colegiado estimó:

"SEXTO. Procede al análisis de los agravios vertidos por la parte recurrente, los que se abordan en forma conjunta dada su vinculación. La autoridad recurrente sostiene que la sentencia interlocutoria combatida es violatoria de los artículos 77, fracción I, 78, 122, 124, 130 y 131 de la Ley de Amparo, pues se realizó una falsa apreciación de las pruebas que obran en el incidente de suspensión y no se apreció el acto como fue probado ante la autoridad administrativa. Sostiene la recurrente, que los quejosos **********, ********** y **********, no demuestran con los oficios **********, ********** y **********, que cuentan con la autorización para ejercer las actividades comerciales en **********, pues de tales documentos no se advierte que se les haya permitido el desempeño de su actividad comercial en la apuntada dirección, pues en ellos sólo se indica el número de puesto, giro y como ubicación **********. Añade la recurrente, que de permitir el desempeño de la actividad de los comerciantes de marras, a la luz de la medida cautelar otorgada que impugna, se contravienen disposiciones de orden público y de interés social, de conformidad con los artículos 16, fracción I y 20, fracción III, de la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público, que establecen que las calles son bienes de uso común en el Distrito Federal y, por tanto, no pueden estar sujetas a ninguna afectación. Son esencialmente fundados los agravios de la recurrente. En efecto, del artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la suspensión de los actos debe atender a su naturaleza, la reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución y que con su concesión no se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, requisitos estos dos últimos previstos en las fracciones II y III del artículo 124 de la Ley de Amparo; de lo que se colige que tal precepto determina que ante la concesión de la suspensión, debe atenderse además de dichos requisitos, a la naturaleza del acto. En efecto, la suspensión en el juicio de amparo está sujeta a requisitos de procedencia y de efectividad. Los requisitos de procedencia son las condiciones que se deben satisfacer para que surja la obligación jurisdiccional de conceder la suspensión; mientras que las exigencias de efectividad son aquellas que se deben acatar para que tenga vigencia la medida. Las exigencias que condicionan la procedencia de la suspensión son: a) Que los actos contra los cuales se haya solicitado la medida cautelar sean ciertos; b) Que la naturaleza de los actos permita su paralización; y, c) Que se satisfagan los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, es decir, que lo solicite el agraviado, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y, por último, que los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto sean de difícil reparación. Las dos primeras exigencias anunciadas atienden a condiciones de orden lógico pues, de no existir el acto reclamado, es evidente que no hay materia sobre la cual se ocupe la suspensión, mientras que existen actos que no conllevan alguna ejecución, por tanto, no son susceptibles de paralizarse. Sobre la última cuestión, es de destacar que los actos que tienen que ser ejecutados reciben la denominación de positivos y respecto de estos procede la suspensión, siempre y cuando se reúnan las exigencias del artículo 124 de la Ley de Amparo. En contrapartida, existe otro tipo de actos que no implican alguna ejecución, por tratarse de negativas simples o abstenciones de la autoridad, contra las cuales, por regla general, no procede la suspensión, pues de concederla se obligaría a la responsable a que realizara la conducta que se negó a hacer o que omitió, efecto que es ajeno a la medida cautelar. Los actos constituyen negativas simples cuando implican el rechazo, por parte de la autoridad, de alguna solicitud o petición formulada por los particulares. Se dice que es simple, porque la decisión asumida por el gobernante no tiene alguna consecuencia por sí misma, ya que, se reitera, su actividad se limita a denegar lo pedido. Como ya se dijo, contra tales negativas no procede, por regla general, la suspensión, pues implicaría la restitución del derecho que se afirma violado en el juicio de amparo, ya que se obligaría a la responsable a realizar la conducta que se negó a hacer y que constituye el acto tildado de inconstitucional. Asimismo, existen actos que solamente revisten el carácter de actos declarativos, pues no modifican ninguna situación jurídica del gobernado, sino que se limitan a hacer evidente una situación preexistente, por sí mismos no implican ninguna ejecución y en contra de tales actos tampoco es procedente la suspensión de los actos reclamados, pues no existe materia de paralización. En este orden de ideas, resulta que para que proceda el análisis de los requisitos legales para el otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados, esto es, los previstos en las fracciones II y III del artículo 124 de la Ley de Amparo, consistentes en que el acto reclamado no contravenga disposiciones de orden público, ni se afecte el interés general, así como que en caso de negarse esa medida cautelar se puedan causar daños y perjuicios al quejoso de imposible reparación, es indispensable que se haya cumplido con los requisitos naturales para tal extremo, esto es, que el acto reclamado exista y que, dada su naturaleza, es susceptible de ser suspendido. En el caso, los actos reclamados al subdirector de Mercados y Vía Pública en G.A.M., fueron aceptados por éste, de modo que se trata de actos ciertos, consistentes en el retiro de los puestos de la vía pública de los quejosos **********, ********** y **********. Asimismo, los actos de marras son de índole positiva, esto es, que implicaron un actuar de la autoridad responsable. Superados los aspectos anteriores, se tiene que los quejosos incidentistas, como miembros de la **********, solicitaron la suspensión de los actos reclamados, con el que se colma el requisito de la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo. Ahora bien, si bien es cierto que en orden del artículo 124 de la Ley de Amparo, se encuentra primero el análisis del interés social y el orden público, en su fracción II, no menos veraz resulta que, por cuestión de lógica y práctica, si el acto reclamado no afecta el interés o no causa un perjuicio o agravio al quejoso, es innecesario el análisis de la fracción referida y, por ello, en asuntos como el que se trata, es menester abordar, en primer lugar, si los actos reclamados respecto de los cuales se pide la suspensión, pueden causar o no un perjuicio al quejoso, esto es, si el solicitante de la medida cautelar cuenta con un interés legítimamente tutelado que le pueda ser afectado con la ejecución o continuación de la ejecución del acto reclamado. Habida cuenta de que por criterios jurisprudenciales se ha indicado que tratándose de la suspensión provisional, basta con que se demuestre en forma indiciaria el interés suspensional, pero en el caso de la suspensión definitiva, tal interés debe estar fehacientemente demostrado por la parte quejosa. En el caso, los quejosos **********, ********** y ********** solicitaron que se suspenda en forma definitiva y hasta que se dicte sentencia de fondo en el juicio de amparo de origen, en relación con los actos consistentes en la clausura, desalojo y/o destrucción de los puestos fijos y semifijos ubicados en las calles de ********** y **********. Ahora bien, se retoma que como pruebas en el incidente de suspensión, los quejosos exhibieron los documentos siguientes: a) Escritura pública en copia certificada con número **********, pasada ante la fe del notario público número treinta y cinco del Distrito Federal, relativa a la constitución de la **********, de la que, entre otros, son integrantes **********, ********** y ********** (foja 8 a 10 de la documental). b) Original del oficio **********, relativo a la cédula de empadronamiento a nombre de **********, como titular del puesto número cinco, con giro de ropa hecha, ubicado en **********. En dicho documento se destaca el hecho de que tal cédula deberá refrendarse anualmente en el mes de enero. En el anverso se observan los refrendos correspondientes a los años mil novecientos noventa y cinco a dos mil. c) Original del oficio **********, relativo a la cédula de empadronamiento a nombre de **********, como titular del puesto número veinticuatro, con giro de fantasías, juguetes y perfumes plásticos (sic) **********. En dicho documento se destaca el hecho de que tal cédula deberá refrendarse anualmente. En el anverso se observan los refrendos de los años mil novecientos noventa y cuatro a mil novecientos noventa y nueve. d) Original del oficio **********, relativo a la cédula de empadronamiento a nombre de **********, como titular del puesto número cincuenta y ocho, con giro de telas y confecciones, ubicado en **********. En dicho documento se destaca el hecho de que tal cédula deberá refrendarse anualmente. En el anverso se observa solamente un refrendo relativo al año mil novecientos noventa y cinco. Ahora bien, de la valoración de los documentos reseñados, de conformidad con los artículos 179 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, se tiene que si bien se trata de documentos públicos, contrario a lo que sostuvo el Juez de Distrito, no son idóneos para demostrar el interés suspensional de los quejosos **********, ********** y **********. Se sostiene lo anterior, pues del instrumento notarial descrito solamente se desprende la constitución de **********, empero ello no es suficiente para que se considere que **********, ********** y ********** cuentan con autorización para desarrollar la actividad comercial informal en puestos semifijos que defienden en la vía pública, pues la creación de tal agrupación no exime a sus integrantes de ajustarse a la normatividad de mercados para desempeñar su actividad comercial; máxime que en dicho documento no se aprecia una descripción del puesto por cada uno de sus miembros ni mucho menos la existencia de algún permiso que les permita dedicarse a la actividad que aquí defienden. Ahora bien, es verdad que en el expediente de origen existen los oficios **********, ********** y **********, sin embargo, tal como lo sostiene la recurrente, de dichos documentos no se advierte que se haya permitido a **********, ********** y ********** desarrollar alguna actividad comercial **********, pues de tales documentos no se advierte esa precisión y no existe ningún otro elemento de prueba con el que se pueda concatenar tal extremo. Aunado a lo anterior y todavía de mayor relevancia al caso, es de destacarse el hecho de que los oficios **********, ********** y **********, en su propio cuerpo establecen una condición de efectividad, esto es, están sujetos a una condición para su validez que es, precisamente, que tales oficios sean refrendados anualmente. Así, el oficio **********, se encuentra refrendado hasta el año dos mil; el oficio **********, está refrendado hasta mil novecientos noventa y nueve; y el oficio **********, hasta mil novecientos noventa y cinco. De lo anterior, se tiene que los documentos con los que **********, ********** y **********, no demuestran contar con un permiso para desarrollar alguna actividad comercial **********, habida cuenta de que, en primer lugar, los documentos que exhiben al efecto no detallan esa ubicación y, en segundo lugar, no se encuentran vigentes. Entonces, es claro como lo sostiene la recurrente, que contrario a lo que sostuvo el J.F. en la sentencia interlocutoria que se analiza, que **********, ********** y **********, no demuestran contar con el permiso correspondiente para desarrollar la actividad comercial respecto de la cual solicitan la suspensión, esto es, no logran demostrar su interés suspensional, es decir, no reúnen el requisito establecido en la fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo, para que sea otorgada la medida cautelar. No pasa inadvertido que el Juzgado Federal sustentó su determinación en el criterio aislado del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: ‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA DEL ACTO RECLAMADO, LA CÉDULA DE EMPADRONAMIENTO DEL GIRO COMERCIAL QUE SE DEFIENDE EN EL JUICIO DE AMPARO, RESULTA SUFICIENTE PARA ACREDITAR EL INTERÉS SUSPENSIONAL, AUNQUE NO CONTENGA LA REVALIDACIÓN CORRESPONDIENTE.’, habida cuenta de que el mismo no es obligatorio para este órgano colegiado, en términos del artículo 193 de la Ley de Amparo. Bajo este orden de ideas, también es claro que permitir la actividad de los quejosos sin que cuenten con el permiso correspondiente para tal efecto, transgrede el interés social y las disposiciones de orden público, pues la sociedad está interesada en que las actividades comerciales regladas se ajusten a los permisos, leyes y reglamentos aplicables, y no en forma irregular. Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, el criterio sustentado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 114/99, visible en la página 557, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, octubre de 1999, de rubro y texto siguientes: ‘SUSPENSIÓN. ES IMPROCEDENTE RESPECTO DE LA CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES, CUANDO LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO NO HA SIDO REVALIDADA (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL).’ (se transcribe). C. de lo expuesto, al resultar esencialmente fundados los agravios de la recurrente, lo procedente es revocar la resolución recurrida y negar la suspensión definitiva a E.G.H., P.E.V. y C.F.T.M., como integrantes de la Unión de Comerciantes en Pequeño de la Concentración de Cuautepec Barrio Alto, Asociación Civil."

QUINTO. Como cuestión previa, cabe determinar si la posible contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 72/2010,(1) emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que enseguida se transcribe:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Precisado lo anterior, es conveniente resaltar que la ejecutoria dictada en el incidente en revisión **********, por el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, revocó la suspensión definitiva otorgada, estableciendo como argumentos torales, los siguientes:

• De la valoración de los documentos reseñados, de conformidad con los artículos 179 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, se tiene que si bien se trata de documentos públicos, contrario a lo que sostuvo el Juez de Distrito, no son idóneos para demostrar el interés suspensional de los quejosos.

• Es de destacarse el hecho de que los oficios **********, ********** y **********, en su propio cuerpo establecen una condición de efectividad, esto es, están sujetos a una condición para su validez, que es precisamente que tales oficios sean refrendados anualmente.

• De lo anterior, se tiene que con los documentos no se demuestra contar con un permiso para desarrollar alguna actividad comercial habida cuenta de que no detallan esa ubicación y, en segundo lugar, no se encuentran vigentes.

Por otra parte, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito confirmó la resolución y concedió la suspensión definitiva argumentando, fundamentalmente, lo siguiente:

• En las cédulas de empadronamiento exhibidas por los amparistas se asentó que por haber demostrado su permanencia y antigüedad en los domicilios donde se ubicaban los giros comerciales que defienden, se autorizaban dichos documentos.

• Con los datos descritos en el párrafo precedente es posible considerar que los quejosos son comerciantes permanentes que ejercen el comercio por tiempo indeterminado en un lugar fijo que puede considerarse como permanente, tal como lo establece el artículo 3o., fracción II, del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal.

• Si bien, conforme al artículo 31 del ordenamiento legal invocado, el empadronamiento debe ser refrendado, en forma gratuita, durante el mes de enero de cada año, siempre y cuando subsistan las circunstancias que lo fundaron, lo cierto era que de la lectura del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal no se desprende sanción alguna que se aplique por no refrendar la cédula de empadronamiento.

• Atento a lo anterior, las documentales que fueron exhibidas como pruebas en el incidente de suspensión fueron suficientes para acreditar el interés para que se otorgara la medida cautelar, pues no existe constancia alguna con la que se demuestre que hayan sido canceladas.

De lo antes expuesto, se advierte que en el caso concreto se cumplen los presupuestos señalados con antelación para considerar que existe contradicción de criterios entre los Tribunales Colegiados de Circuito mencionados, por lo siguiente:

I. Al conocer de los incidentes en revisión RI. ********** y RI. **********, el Séptimo y el Noveno Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, se pronunciaron sobre cuestiones jurídicas esencialmente iguales, a saber, si cuando se reclame el inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, procede o no conceder la suspensión definitiva de tales actos, con la mera exhibición de la cédula de empadronamiento del giro comercial respectivo, o si para ello es necesario que el documento referido cuente con el refrendo de la anualidad correspondiente a la fecha en que se solicitó la suspensión.

II. Al resolver la cuestión planteada, los órganos judiciales precitados arribaron a conclusiones diferentes.

El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito razonó que en el caso sometido a su consideración, no se desprende sanción alguna que se aplique por no refrendar la cédula de empadronamiento, por tanto, las que fueron exhibidas como pruebas en el incidente de suspensión fueron suficientes para acreditar el interés para que se otorgara la medida cautelar, por tal circunstancia concedió la suspensión definitiva de los actos reclamados a las autoridades.

Por su parte, el Noveno Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito consideró que las cédulas de empadronamiento ofrecidas por la parte quejosa no eran idóneas para demostrar el interés suspensional de los quejosos, puesto que no contaban con el refrendo anual correspondiente.

En este orden de ideas, aun cuando los Tribunales Colegiados de mérito se basaron en supuestos similares, llegaron a conclusiones diversas; luego, el punto de contradicción de tesis es el siguiente:

Si cuando se reclame el inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, procede o no conceder la suspensión definitiva de tales actos, con la mera exhibición de la cédula de empadronamiento del giro comercial respectivo, o si para ello es necesario que el documento referido cuente con el refrendo de la anualidad correspondiente a la fecha en que se solicitó la suspensión.

SEXTO. Esta S. considera que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado en esta resolución.

Para la solución de esta contradicción de tesis, debe tomarse en cuenta el marco jurídico que condiciona la procedencia de la suspensión del acto reclamado dentro del juicio de garantías, el cual se prevé en los artículos 107, fracción X, constitucional y 124 de la Ley de Amparo, cuyos textos son:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

"Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si este último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes."

"Artículo 124. Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el agraviado.

"II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.

"Se considerará, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando, de concederse la suspensión se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes; se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos, o el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario; se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza; o se permita el incumplimiento de las órdenes militares.

"III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

"El Juez de Distrito, al conceder la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio."

Del contenido de los preceptos transcritos se desprende que para el otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados el juzgador de garantías debe atender, entre otras circunstancias, a la naturaleza del acto reclamado y a los daños y perjuicios que con la suspensión se originan al interés público, traducido por el legislador, este último, en la no causación de perjuicios al interés social ni la contravención de disposiciones de orden público.

En ese contexto legal, destaca que el estudio que debe realizarse, atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, no se limita a considerar la aparente inconstitucionalidad o constitucionalidad del acto de autoridad controvertido, sino que conlleva, inclusive, a valorar si dicho acto que constituye en sí la violación alegada, se proyecta sobre un derecho incorporado en la esfera jurídica del peticionario de garantías, es decir, si con la solicitud de la suspensión se pretende preservar una prerrogativa de este último, o más bien, incorporar o constituir, a través de esa medida cautelar, un derecho cuyo ejercicio legalmente no se encontraba conferido al quejoso.

Ante tal exigencia constitucional, al resolver sobre la suspensión debe corroborarse la existencia del derecho cuya preservación se pretende obtener a través de la suspensión del acto reclamado, ya que siendo el objeto de esta medida cautelar conservar derechos y no constituir prerrogativas a favor de los gobernados, el presupuesto lógico del cual debe partir el análisis de procedencia de la suspensión debe ser, precisamente, el fehaciente acreditamiento de que el derecho afectado por el acto de autoridad que se reclama, se ubica dentro de la esfera jurídica del quejoso pues, de lo contrario, de no constar tal circunstancia, la medida cautelar tendría por efecto constituir el derecho cuya tutela se pretende.

Dicho en otras palabras, tomar en cuenta la naturaleza del acto reclamado en términos del artículo 107, fracción X, constitucional, conlleva, inclusive, a verificar si la prerrogativa cuya existencia se busca preservar mediante el otorgamiento de la suspensión se encuentra inserta en el patrimonio jurídico del quejoso.

Por otra parte, una vez verificado que el quejoso goza del derecho que pretende preservar a través de la suspensión del acto de autoridad reclamado, será factible entonces, analizar si el otorgamiento de la suspensión causaría perjuicio al interés social o contravendría disposiciones de orden público.

Hechas las anteriores consideraciones, es oportuno retomar el estudio del punto de contradicción de tesis, consistente en:

Si cuando se reclame el inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, procede o no conceder la suspensión definitiva de tales actos, con la mera exhibición de la cédula de empadronamiento del giro comercial respectivo, o si para ello es necesario que el documento referido cuente con el refrendo de la anualidad correspondiente a la fecha en que se solicitó la suspensión.

Ahora bien, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 3o., fracciones II, III y IV, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal, se advierte la manera en la que se otorga el empadronamiento de los comerciantes y la manera en la que se realiza el refrendo, siempre y cuando subsistan las circunstancias que lo fundaron.

En efecto, los artículos de mérito establecen lo siguiente:

"Artículo 3o. Para los efectos de este reglamento se considera:

"...

"II. Comerciantes permanentes, quienes hubiesen obtenido del Departamento de Mercados de la Tesorería del Distrito Federal, el empadronamiento necesario para ejercer el comercio por tiempo indeterminado y en un lugar fijo que pueda considerarse como permanente.

"III. Comerciantes temporales, quienes hubiesen obtenido del Departamento de Mercados de la Tesorería del Distrito Federal, el empadronamiento necesario para ejercer el comercio por tiempo determinado que no exceda de seis meses, en un sitio fijo y adecuado al tiempo autorizado.

"IV. Comerciantes ambulantes A, quienes hubiesen obtenido del Departamento de Mercados de la Tesorería del Distrito Federal, el empadronamiento necesario para ejercer el comercio en lugar indeterminado y para acudir al domicilio de los consumidores."

"Artículo 26. Los comerciantes permanentes y temporales, así como los ambulantes A, deberán empadronarse para el ejercicio de sus actividades, en el Departamento de Mercados de la Tesorería del Distrito Federal.

"Tratándose de los ambulantes B, éstos deberán registrarse en el mismo Departamento de Mercados, a efecto de que pueda tenerse un control de estos comerciantes."

"Artículo 27. Para obtenerse el empadronamiento a que se refiere el artículo anterior, se requiere:

"I. Presentar en el Departamento de Mercados de la Tesorería del Distrito Federal, una solicitud en las formas aprobadas por la misma tesorería, debiéndose asentar en ellas, de manera verídica y exacta, todos los datos que en dichas formas se exijan.

"II. Comprobar ser mexicano por nacimiento.

"III. Tener capacidad jurídica."

"Artículo 28. A la solicitud mencionada en el artículo anterior, se acompañará:

"I. Licencia de funcionamiento expedida por la Oficina de Licencias del Departamento del Distrito Federal, tratándose de giros reglamentados.

"II. Autorización sanitaria o tarjeta de salud, tratándose de comerciantes que para el ejercicio de sus actividades requieran dicha autorización de la Secretaría de Salubridad y Asistencia.

"III. Tratándose de ambulantes A:

"a) Constancia expedida por la Jefatura de Policía del Distrito Federal, sobre los antecedentes del solicitante.

"b) Ficha dactiloscópica del mismo interesado expedida por la Jefatura de Policía del Distrito Federal.

"IV. Tres retratos del solicitante, tamaño credencial."

"Artículo 29. El Departamento de Mercados, dentro de los quince días siguientes a la fecha de recibo de la solicitud, negará el empadronamiento:

"I. Cuando no se cumpla con los requisitos que establecen los artículos 27 y 28.

"II. Cuando de la constancia de antecedentes que hubiese expedido la Jefatura de Policía del Distrito Federal, se llegue al conocimiento de que el solicitante ha cometido algún delito en contra de las personas en su patrimonio."

"Artículo 30. Dentro del mismo término a que se refiere el artículo anterior, el Departamento de Mercados de la Tesorería del Distrito Federal concederá el empadronamiento solicitado, cuando no se den ninguna de las causas de negativa que establece el mismo artículo anterior y expedirá la cédula respectiva."

"Artículo 31. El empadronamiento de los comerciantes, permanentes deberá ser refrendado gratuitamente durante el mes de enero de cada año, siempre y cuando subsistan las circunstancias que fundaron ese empadronamiento."

De los artículos preinsertos, en lo que interesa al tema de la presente contradicción de tesis, se advierte que:

1. Para ser considerado como comerciante ya sea permanente o temporal, se debe contar con el empadronamiento necesario (artículos 3o. y 4o.).

2. Para obtener el empadronamiento en cuestión, el comerciante interesado debe presentar la solicitud correspondiente, acompañando los documentos requeridos para ese efecto (artículos 27 y 28).

3. Cumpliendo lo anterior, el departamento de mercados podrá conceder o negar el empadronamiento y, en el primer supuesto, expedirá la cédula respectiva (artículos 29 y 30).

4. Las cédulas de empadronamiento tienen que ser refrendadas en el mes de enero de cada año (artículo 31).

En este orden de ideas, tratándose de comerciantes ya sea permanentes o temporales, deben contar con la cédula de empadronamiento vigente, es decir, que se encuentre debidamente refrendada porque, de lo contrario, no contará con los requisitos legales para operar en el Distrito Federal, pues dicha omisión por sí sola y por voluntad del legislador plasmada en el artículo 31 del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal, constituye una causa que origina la irregularidad del referido empadronamiento y que afecta directamente a la legalidad en el desempeño de un giro comercial, de ahí que la pretensión de un gobernado para obtener la suspensión del inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, que no cuente con el documento idóneo para acreditar la correcta operación del giro comercial, resulte improcedente, en tanto que, por una parte, carece del presupuesto lógico consistente en la existencia previa del derecho que se busca preservar y, por otra, de concederse esa medida cautelar, se atentaría contra disposiciones de orden público.

En efecto, el derecho a desempeñar un giro comercial está condicionado a contar con la cédula de empadronamiento vigente, pues de no contar con dicho requisito, se ubica en una situación irregular, de acuerdo a lo establecido en el artículo 31 del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal, luego, es obvio que el refrendo previsto en el artículo citado, es un requisito indispensable para que el gobernado tenga derecho a desempeñar su giro comercial.

En conclusión, al no exhibir la parte quejosa el documento idóneo por medio del cual acredite que el giro comercial al que se dedica cuente con el empadronamiento vigente, es improcedente la suspensión del inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, pues con tal medida se le constituiría un derecho que no tiene, lo cual no es propio de la suspensión; por tanto, para obtener ese beneficio resulta indispensable la demostración que se goza de los derechos que se dicen violados, lo cual no se prueba con los documentos relativos a la cédula de empadronamiento que no se encuentra vigente, en virtud de que tales documentos sólo acreditarían que anteriormente el interesado estaba legalmente facultado para desarrollar un giro comercial determinando, pero a la fecha de solicitar la suspensión se encontraba operando al margen del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal, siendo que la sociedad está interesada en que los giros mercantiles reglamentados se apeguen a las disposiciones legales que condicionen su funcionamiento.

De donde se sigue que con la suspensión del inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, con base en la falta del documento a través del cual se acredite que el giro comercial relativo se ejerza legalmente, sí causaría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público.

Por tanto se colige, que ante la falta del documento que acredite que el giro comercial desempeñado cuente con un empadronamiento vigente, resulta improcedente conceder la suspensión del inminente desalojo, destrucción o clausura de locales comerciales fijos o semifijos, al carecer los quejosos del derecho cuya preservación pretende obtener, ya que con el otorgamiento de la suspensión se permitiría el desarrollo de un giro comercial al público aun a sabiendas de que el titular del establecimiento en el cual se presta ese servicio no cumple con el requisito exigido en el artículo 31 del Reglamento de Mercados del Distrito Federal.

En las relacionadas condiciones, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S., que es del tenor siguiente:

-De los artículos 3o., fracciones II a IV, y 26 a 31 del Reglamento de Mercados para el Distrito Federal, deriva que el derecho a ejercer el comercio está condicionado a que el interesado cuente con la cédula de empadronamiento vigente, pues de no contar con dicha cédula se ubica en una situación irregular contraria al referido artículo 31, al ser un requisito indispensable para que tenga derecho a ejercerlo; por tanto, cuando el quejoso no acredite contar con la cédula de empadronamiento vigente, resulta improcedente conceder la suspensión contra el inminente desalojo, destrucción o clausura del local comercial fijo o semifijo, al carecer del derecho cuya preservación pretende obtener, ya que su otorgamiento permitiría el desarrollo de un giro comercial aun a sabiendas de que el titular del establecimiento en el cual se presta ese servicio no cumple con el aludido requisito.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de criterios entre los sustentados por el Séptimo y Noveno Tribunales Colegiados de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que en esta resolución se sustenta.

N.; remítase de inmediato la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como su distribución a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.A.V.H.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7.