Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMargarita Beatriz Luna Ramos,José Ramón Cossío Díaz,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Juan N. Silva Meza,Luis María Aguilar Morales,Sergio Valls Hernández,José Fernando Franco González Salas,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alberto Pérez Dayán,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, 210
Fecha de publicación31 Agosto 2013
Fecha31 Agosto 2013
Número de resoluciónCONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2011
Número de registro24559
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2011. MUNICIPIO DE TIJUANA, ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 18 DE FEBRERO DE 2013. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de febrero de dos mil trece.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridad demandada y acto impugnado. Por oficio recibido el primero de septiembre de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, Y.E. de la Fuente, en su carácter de síndica procuradora del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, promovió controversia constitucional en contra del Congreso, del Gobernador Constitucional y del secretario general de Gobierno, todos del Estado de Baja California, por la expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo del "Decreto Número 67 mediante el cual se aceptan en los términos señalados en el presente dictamen, las observaciones formuladas de manera parcial al Decreto Número 47, relativo a las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19, de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, realizadas por el gobernador del Estado, J.G.O.M., publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el ocho de julio de dos mil once.


Asimismo, se combaten todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto de la aplicación del decreto.


SEGUNDO. Antecedentes. En síntesis, se narraron los siguientes:


1. El dieciocho de enero de dos mil once, diputados integrantes de la Legislatura del Estado de Baja California, presentaron a la presidencia de la mesa directiva de la misma, una iniciativa de reforma a los párrafos primero y cuarto del artículo 17 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California.


2. La presidencia de la Mesa Directiva del Poder Legislativo turnó la iniciativa a las Comisiones de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales; de Reforma de Estado; de Salud; de Seguridad Pública; de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad; y de Fortalecimiento Municipal, para su estudio, análisis y dictamen.


3. El cuatro de marzo de dos mil once, los diputados D.J.L.P. y J.F.G.M., entre otros, presentaron ante los integrantes de las Comisiones Unidas de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad; de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales; de Seguridad Pública; de Salud y de Educación, Ciencia y Tecnología, una adenda con el objetivo de clarificar la iniciativa de reforma que había sido presentada anteriormente.


4. El siete de abril de dos mil once, la Legislatura Local discutió el "Dictamen Número 1 de las Comisiones Unidas de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales; de Reforma de Estado; de Seguridad Pública; de Salud; de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad", de cuatro de abril de dos mil once, con motivo de lo cual aprobó las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California.


5. El quince de abril del mismo año, se remitió al Gobernador Constitucional del Estado de Baja California el Decreto Número 47, mediante el cual se aprueban las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, para su publicación.


6. El diecinueve de abril de dos mil once, fue recibido en el Congreso Local el oficio número 002881, remitido por el gobernador del Estado, mediante el cual formula observaciones de forma parcial al Decreto Número 47.


7. El treinta y uno de mayo de dos mil once, la Legislatura Local aceptó las observaciones realizadas por el gobernador del Estado de Baja California al Decreto 47, con base en lo dispuesto por el Dictamen Número 25, de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales.


8. El ocho de julio de dos mil once se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el Decreto Número 67, que reforma los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, y que constituye el decreto impugnado.


TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió, en síntesis, los siguientes:


1. La aprobación de la reforma a la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, se hizo en contravención al procedimiento legislativo establecido en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado de Baja California, ya que no es válido modificar una iniciativa de ley a través de una adenda.


El procedimiento legislativo controvertido inició mediante la iniciativa de reforma a la citada ley presentada el dieciocho de enero de dos mil once, y previo a la emisión del dictamen correspondiente, un grupo de diputados presentó una adenda con la finalidad de clarificar la iniciativa.


En el dictamen respectivo se determinó, por un lado, que la iniciativa resultaba improcedente y, por otro lado, que las comisiones coincidían con la propuesta contenida en la adenda, que fue la finalmente aprobada por la Legislatura Local.


En tal virtud, la modificación a la ley impugnada no tuvo su origen en una iniciativa de reforma, sino que se sustenta en una adenda, lo que resulta ilegal, ya que la finalidad de una adenda -en términos del artículo 118, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Local-, no es introducir reformas sino clarificar una iniciativa.


Además, la iniciativa de reforma se estimó improcedente en el dictamen respectivo, por lo que la adenda no debió aprobarse o subsistir, en tanto que no había iniciativa que aclarar, por lo que debió desecharse el asunto conforme al artículo 133 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad; es decir, el Congreso de la entidad no sólo aprobó la adenda, sino que la utilizó para reemplazar a la iniciativa que había sido declarada improcedente y así aprobó la reforma a la ley.


Dicha situación agravia al Municipio actor porque, mediante una reforma aprobada con irregularidades en el procedimiento legislativo que la originó, se le imponen obligaciones como lo es que en determinado tiempo expida la reglamentación y normas técnicas necesarias para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones derivadas de la ley, realice campañas sanitarias y de seguridad pública en coordinación con las Secretarías de Salud y Seguridad Pública, así como que formule e implemente programas de control y prevención de ingestión de bebidas alcohólicas en conductores de vehículos que apliquen operativos de alcohometría.


Por tanto, la aprobación, sanción, promulgación, publicación y refrendo del Decreto Número 67, vulneran el procedimiento legislativo, las garantías del debido proceso y legalidad contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución General, por inobservancia de los artículos 112, 116, 117, párrafo primero, 118, párrafo cuarto, 121 y 133 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California; así como de los numerales 27 y 29 de la Constitución Política del Estado de Baja California.


2. El Congreso del Estado de Baja California, al emitir el decreto impugnado, viola las garantías de audiencia, debido proceso y legalidad establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, al privar al Ayuntamiento actor del ejercicio de su derecho de audiencia para opinar, discutir y hacerse representar en los trabajos de la comisión de dictamen legislativo, dentro del proceso legislativo estatal para el caso de las iniciativas sobre temas de competencia municipal, como lo es la venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas, lo que además se traduce en una violación al procedimiento legislativo en perjuicio del Ayuntamiento actor.


La Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad establecen las reglas del procedimiento legislativo, estableciendo que debe respetarse el derecho de los Ayuntamientos a participar en los trabajos de las comisiones de dictamen legislativo, cuando se trate asuntos de competencia municipal.


Así, para cumplir con dicha normatividad, el Congreso Local debió anunciar al Ayuntamiento actor, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión para examinar y discutir las observaciones formuladas por el gobernador de forma parcial al decreto impugnado. Sin embargo, en el caso se omitió efectuar dicho anuncio al Ayuntamiento actor, por lo que se le privó de su derecho de audiencia para opinar, discutir y hacerse representar en los trabajos de la comisión de dictamen legislativo, dentro del procedimiento legislativo relativo al decreto impugnado, por tratarse de una materia de competencia municipal.


Lo anterior, pues de conformidad con los artículos 83, fracción X y 1, 2, 4 y 17 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, así como en el artículo 1 y demás relativos de su reglamento, se desprende que corresponde a los Municipios regular la venta, almacenaje para su venta y la venta para consumo de bebidas alcohólicas, otorgar y revocar permisos, determinar horarios permanentes y autorizar su ampliación, suspender o prohibir la distribución, venta o consumo de bebidas alcohólicas dentro de sus jurisdicciones territoriales, entre otros aspectos.


Además, la participación de los Ayuntamientos en el procedimiento legislativo constituye una obligación para el Congreso, de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Local y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, al emplear la palabra "anunciarán", lo que se desprende del proceso legislativo mediante el cual se reformó el referido artículo 30 para fortalecer al Municipio, otorgando participación a los Ayuntamientos en el proceso legislativo estatal.


Con dicha irregularidad cometida en la expedición del decreto impugnado se infringen las garantías de audiencia, debido proceso y legalidad contenidas en los artículos 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la Constitución General, por la inobservancia de los artículos 30 y 83, fracción X, de la Constitución Local, así como el numeral 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


El derecho concedido a los Ayuntamientos busca garantizar a éstos su participación en las deliberaciones de las comisiones de dictamen legislativo, mismas que deben verificarse en una fase previa a la discusión plenaria, y resulta trascendente porque los argumentos de los Ayuntamientos pueden influir en la elaboración del dictamen y en la opinión de los diputados que integran la comisión respectiva y que concurren con voz y voto a la sesión plenaria.


No puede considerarse que por el hecho de que el Ayuntamiento actor fue citado en una ocasión previa para participar en los trabajos de discusión del proyecto de reforma de que se trata, su derecho quedó extinguido o satisfecho y no pueda participar nuevamente, máxime que debido al veto del gobernador de la entidad fue necesario examinar y discutir el proyecto nuevamente, en términos del artículo 34 de la Constitución Local.


Además, los artículos 30 de la Constitución Local y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, no establecen que la obligación de la legislatura de citar al Ayuntamiento sea por una sola vez, sino que de dichos numerales se desprende que la citación debe efectuarse siempre que haya de discutirse un proyecto y para que concurra al desahogo de las "sesiones", con lo que se corrobora que son varias a las que el Ayuntamiento puede asistir.


En el caso, el Ayuntamiento no tuvo oportunidad para expresar sus puntos de vista respecto de las observaciones realizadas por el gobernador de la entidad, habiéndose discutido el decreto impugnado, sólo por los diputados, lo que denota que el procedimiento legislativo no transitó por el cauce constitucional establecido, lo que implica que no existió una correcta y completa integración de la voluntad parlamentaria.


Cabe destacar, que las irregularidades en el procedimiento legislativo del que derivó el decreto impugnado subsisten a pesar de las observaciones que de forma parcial realizó el gobernador del Estado de Baja California, pues éstas versaron sobre cuestiones distintas del procedimiento legislativo que se tilda de inconstitucional.


Por tanto, debe declararse la invalidez del Decreto Número 67, que contiene las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, así como todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto de la aplicación del decreto.


CUARTO. Artículos constitucionales que el actor considera violados. Los preceptos que se estiman infringidos son los artículos 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, y 116 de la Constitución General de la República.


QUINTO. Admisión y trámite. Por acuerdo de dos septiembre de dos mil once, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, asignándole el número 94/2011 y, por razón de turno, designó como instructor al M.A.Z.L. de L..


En proveído de cinco de septiembre de dos mil once, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y al secretario general de Gobierno, todos del Estado de Baja California, a quienes ordenó emplazar para que presentaran su contestación de demanda y ordenó dar vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. Contestación de la demanda. En sus escritos de contestación, las autoridades demandadas manifestaron lo siguiente:


1. El Poder Legislativo del Estado de Baja California realizó las siguientes manifestaciones:


a) Se actualiza la causal de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, pues el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del día once de julio al diecinueve de agosto del dos mil once, y dado que se presentó el día primero de septiembre de ese mismo año, su presentación resulta extemporánea y, por tanto, debe sobreseerse la controversia constitucional.


b) Es infundado el primer concepto de invalidez, ya que el artículo 118, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California establece que en caso de ser necesario complementar o clarificar una iniciativa, esto se puede hacer mediante una adenda, con la única condicionante de que sea antes de que se dictamine por la comisión respectiva, lo que en el caso se cumplió, pues cuando se presentó la adenda aún no se había dictaminado la iniciativa de ley.


Además, no existe restricción o condicionamiento para que cuando resulte improcedente el texto de la iniciativa que se pretende clarificar o complementar deba resultar improcedente también la adenda, máxime que ambas se encuentran integradas en el Dictamen Número 1, que fue votado en comisión, resultando aprobado el contenido de la adenda que tiene coincidencia con la propuesta de la iniciativa de origen en cuanto a la modificación del artículo 17, y cambiando los horarios para la venta de bebidas alcohólicas y la obligación de los Ayuntamientos de implementar programas firmes de prevención de accidentes.


Es cierto que los legisladores no se limitaron a clarificar la iniciativa, sino que fueron más allá complementándola, sin embargo, ello tiene una razón que justifica la modificación, que es positivar la ley, es decir, que las reformas al artículo 17 se hagan efectivas a cargo de los Ayuntamientos con la obligación de implementar los mecanismos que les permitirán prevenir y reducir los percances y el número de accidentes automovilísticos asociados al consumo de bebidas alcohólicas.


La complementación realizada mediante la adenda no se desvía de la intención de la iniciativa de origen y queda debidamente justificada, porque no sólo toma el tema de la modificación de los horarios permitidos para la venta de bebidas alcohólicas, sino que se propuso que los Ayuntamientos autoricen la ampliación del tiempo de actividad con la condicionante que no se exceda de las tres de la mañana y se previó la obligación a los permisionarios solicitantes de la ampliación de actividad que acrediten y justifiquen la necesidad del mismo y ser promotores de programas que comprendan el servicio de taxi, conductor designado y mesero responsable.


Además, dicha adenda obedece también a diversas opiniones de ciudadanos integrantes de sociedades civiles, médicos pertenecientes al sector salud y diversas comunidades, emitidas en una consulta ciudadana realizada por los legisladores, mismas que se encuentran insertas en la adenda que, en conjunto con la iniciativa de origen, conforman el Dictamen Número 1, que fue votado por las comisiones, y fue parcialmente viable, es decir, jamás fue desechado en lo general, por lo que subsistió la propuesta realizada a través de la adenda, cuyo contenido recogía también las intenciones de los legisladores que propusieron la iniciativa de origen.


Es incorrecto el señalamiento relativo a que el Congreso Local incurrió en una violación al procedimiento legislativo derivado de las reformas realizadas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, pues la intención de la iniciativa de origen de reformar el artículo 17 de la ley en comento coincide con la intención de la adenda, que es la de reformar la ley en cuestión, atendiendo a los artículos 4o. y 117 constitucionales.


Además, las reformas impugnadas son de orden público e interés social, es decir, benefician a toda la sociedad del Estado y eso no se debe soslayar, máxime que se trata de cuestiones de salud y de seguridad para toda la población del Estado de Baja California.


En caso de haber existido alguna irregularidad en el trabajo de las comisiones relativo a la reforma de los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, ésta quedó subsanada cuando el dictamen fue aprobado por la mayoría calificada del Pleno de la Legislatura Local.


c) Es infundado el segundo concepto de invalidez, ya que el Poder Legislativo Local actuó de conformidad con el artículo 117, penúltimo párrafo, de la Constitución General, al reformar ciertos preceptos de una ley destinada a combatir el alcoholismo dentro del Estado de Baja California, por lo que se considera que no existe invasión a la esfera competencial del Municipio actor, sobre la facultad que tiene de vigilar, regular y autorizar la venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas dentro de su territorio.


El Congreso Local sí respetó la garantía de audiencia en su modalidad de formalidades esenciales del procedimiento establecida en el artículo 14 constitucional, ya que no se privó al Municipio actor de ser oído en el procedimiento legislativo que dio origen a la reforma combatida, ya que fue notificado de la reunión a celebrarse en la sede del Congreso Local en la ciudad de Mexicali, con el fin de que se sumara con opiniones y alegatos a los trabajos que desarrollarían las comisiones correspondientes en torno al proyecto de reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, los cuales dieron como resultado la aprobación del Dictamen Número 1, de siete de abril de dos mil once.


Tampoco se vulneró dicha garantía en relación con las observaciones que realizó el gobernador de la entidad al Decreto Número 47, pues el veintitrés de mayo de dos mil once el Municipio actor fue notificado sobre la sesión que se llevaría a cabo el treinta de mayo siguiente, por la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, a fin de que se sumara al trabajo de análisis que realizaría dicha comisión, emitiendo sus opiniones al respecto. Además, las observaciones del gobernador de la entidad fueron legalmente válidas y de acuerdo a la realidad que se vive en cada Municipio del Estado de Baja California.


Adicionalmente, se destaca que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la falta de opinión por las autoridades o sujetos que tienen el derecho de rendirla en el procedimiento legislativo, siempre que sea presentada antes de que la iniciativa de ley o de reforma sea sometida para su aprobación al Pleno del Congreso, se considera una formalidad procedimental que no constituye una violación apta para declarar la invalidez de la ley reformada impugnada, por ser sólo una manifestación del parecer de la autoridad en torno a la controversia, siendo que el Congreso puede adoptar o rechazar lo expresado en dicha opinión, ya que ésta carece de toda fuerza vinculatoria para condicionar el sentido de la resolución tomada por el órgano legislativo.


Por tanto, debe reconocerse la validez del procedimiento legislativo con el que se originó la reforma impugnada.


2. El gobernador y el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de Baja California manifestaron que tomando en consideración que el vicio alegado dentro del procedimiento legislativo es atribuible al Poder Legislativo de la entidad, y que tanto la promulgación como el refrendo del decreto correspondiente no se combatieron por vicios propios, no es dable realizar manifestaciones en torno a los conceptos de invalidez.


SÉPTIMO. Opinión de la procuradora general de la República. En su escrito señaló, en esencia, que:


1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.


2. Es infundada la causa de improcedencia que aduce el Poder Legislativo de la entidad, ya que, contrario a lo sostenido por éste, la presentación de la demanda resulta oportuna.


3. Son infundados los conceptos de invalidez que hizo valer el Municipio actor, en tanto que la actuación del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, al emitir el Decreto Número 67 impugnado, no actualizó violación alguna a los artículos 14 y 16 constitucionales.


En efecto, la iniciativa del Decreto Número 67 impugnado, fue discutida por el Pleno del Congreso Local el dieciocho de enero de dos mil once, en donde se turnó a las Comisiones Unidas de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, Reforma de Estado, de Salud, de Seguridad Pública, de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad, con opinión de la Comisión de Fortalecimiento Municipal.


El siete de abril de dos mil once, las comisiones referidas -salvo la Comisión de Fortalecimiento Municipal- presentaron al Pleno de la Legislatura Local el Dictamen Número 1, correspondiente a la iniciativa para reformar la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, mismo que fue discutido y aprobado por el Pleno, ordenando su envío al Poder Ejecutivo para el trámite correspondiente.


En el dictamen referido se incluyó una adenda propuesta por diversos diputados de las Comisiones Unidas del Congreso -dentro de los cuales se encontraban, incluso, dos de los diputados inicialistas-, en la que se agregó que los artículos 2, 17, 18 y 19 también fueran reformados, lo que es acorde con el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, que establece que cuando una iniciativa deba ser modificada o clarificada, bastará con que los diputados inicialistas o algunos de los integrantes de la comisión donde se discuta así lo manifiesten por escrito, a través de una adenda, antes de que dicha comisión emita el dictamen correspondiente. Asimismo, el Dictamen Número 1, fue aprobado por el Pleno del Congreso de la entidad, en sesión de siete de abril de dos mil once.


Por su parte, el gobernador del Estado de Baja California -con apego a lo establecido por los artículos 34 de la Constitución Local y 163 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California- ejerció su derecho de veto y regresó el Decreto Número 47, con observaciones al Pleno del Congreso Local. Así, el treinta y uno de mayo la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales presentó el Dictamen Número 25, que incluyó las observaciones del gobernador estatal y en la misma fecha fue discutido, votado y aprobado por el Pleno del Congreso de la entidad.


Cabe destacar que la adenda obedeció a la necesidad de que la reforma fuera integral y no sólo contemplara las modificaciones a los horarios de venta y consumo de bebidas alcohólicas, sino también aspectos relacionados con la prevención del consumo de bebidas embriagantes y de los accidentes que el consumo origina.


Ahora bien, se advierte que el proceso legislativo en el Estado de Baja California se encuentra diseñado en ley para desarrollarse de manera dinámica, pues comienza con una iniciativa que debe ser analizada, discutida y votada primero por el Pleno, después en comisiones y luego nuevamente en el Pleno, para que una vez votada y aprobada, pase al Poder Ejecutivo del Estado para que éste, en su caso, realice las observaciones que estime pertinentes, sin dejar de considerar la posibilidad de que los inicialistas o los diputados integrantes de la comisión donde se discute puedan presentar una adenda a la iniciativa y ampliar o clarificar la propuesta de reforma o adición.


Por tanto, es infundado el argumento del Municipio actor en el sentido de que se transgrede el principio de legalidad por haberse modificado el texto de la iniciativa presentada originalmente, ya que el proceso legislativo en el Estado de Baja California es dinámico y los intervinientes pueden válidamente incorporar elementos nuevos o suprimir los que consideren inviables, pues lo que se busca es que la producción legislativa sea acorde con la realidad y necesidad de los destinatarios.


Además, la reforma en comento obedece a un aspecto preventivo de consumo indiscriminado de bebidas alcohólicas y accidentes automovilísticos originados bajo el influjo de las mismas, en donde se hizo necesario, mediante la adenda referida, dictar medidas para involucrar a los prestadores de servicios y a los Ayuntamientos, a fin de obedecer, establecer e implementar medidas efectivas de prevención de accidentes.


Por otra parte, en relación con lo aducido por el Municipio actor en el sentido de que no fue llamado a la discusión de las observaciones realizadas por el gobernador de la entidad al Decreto Número 67, debe señalarse que el artículo 34 de la Constitución Local, relativo al procedimiento que debe seguirse cuando se ejerce el veto, no contempla que se llame nuevamente a los Municipios a la discusión respecto de las observaciones del gobernador, pues éstos deben ser escuchados en los temas que se refieran a la competencia municipal, al seno de la comisión que se encuentre dictaminando la iniciativa correspondiente, de conformidad con el artículo 30, fracción II, de la Constitución Local, tal como aconteció en el presente caso.


De tal manera, se advierte que el Congreso Local sí dio cumplimiento a lo establecido en los numerales 30 de la Constitución Local y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, porque lo aducido en el sentido de que no se le dio participación al Municipio actor en el procedimiento legislativo, respecto de las observaciones que realizó el gobernador, no actualiza una violación al procedimiento legislativo.


Por último, si bien no se advierten argumentos dirigidos a acreditar la violación que aduce el Municipio actor al artículo 116 constitucional, en suplencia de la queja deficiente, se advierte que la norma general impugnada no se relaciona en forma alguna con dicho precepto.


En consecuencia, se estima que el Decreto Número 67 impugnado, no vulnera los artículos 14, 16 y 116 de la Constitución General.


OCTAVO. Cierre de instrucción. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se trata de una controversia constitucional en la que el Municipio de Tijuana, Estado de Baja California, impugna una norma de carácter general emitida por el Poder Legislativo y por el Poder Ejecutivo de dicha entidad.


SEGUNDO. Precisión de los actos impugnados. La presente controversia constitucional se hace valer en contra del "Decreto Número 67, mediante el cual se aceptan en los términos señalados en el presente dictamen, las observaciones formuladas de manera parcial al Decreto Número 47, relativo a las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, realizada por el gobernador del Estado, J.G.O.M.."


El referido decreto, cuya existencia quedó acreditada en términos de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, de ocho de julio de dos mil once, constituye, por una parte, el acto de aceptación de las observaciones formuladas por el gobernador del Estado de Baja California al Decreto 47, por el que se modificaron diversos preceptos de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California y, por otro lado, es el acto de expedición de las reformas a dicho ordenamiento, tal como se desprende del contenido del punto único del decreto, que a continuación se reproduce:


"Único. Se aceptan en los términos señalados en el presente dictamen, las observaciones formuladas de manera parcial al Decreto Número 47, relativo a las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19, de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, realizadas por el gobernador del Estado, J.G.O.M., por lo que dicho cuerpo legal quedará redactado de la siguiente manera:


"Artículo 2. De las atribuciones de los Municipios. En materia de salud y seguridad pública, así como la prevención de adicciones dentro de sus respectivas jurisdicciones, los Municipios están facultados para:


"I a la II. ...


"III. Expedir la reglamentación y normas técnicas necesarias para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones derivadas de la presente ley, así como realizar campañas sanitarias y de seguridad pública en coordinación con las Secretarías de Salud y Seguridad Pública.


"IV. Autorizar, modificar, o revocar en su caso, los permisos para la venta, almacenaje para su venta, o venta para consumo de bebidas alcohólicas en establecimientos o giros, o en eventos públicos, así como para la explotación de servicios adicionales de conformidad con el reglamento municipal correspondiente, atendiendo a los siguientes elementos:


"a) a la d) ...


"V a la VI. ...


"VII. Formular e implementar programas de control y prevención de ingestión de bebidas alcohólicas en conductores de vehículos que apliquen operativos de alcohometría, con la finalidad de salvaguardar la integridad física de los conductores, la de sus familias y terceros, así como de preservar el orden público y vialidad, y


"VIII. Llevar a cabo verificaciones y visitas cuando se desprenda que dentro de un sitio se efectúa la venta clandestina de bebidas alcohólicas o se tengan prácticas que lesionen la salud, los intereses o derechos de los consumidores.


"Las atribuciones que esta ley otorga a los Municipios en materia de regulación, difusión de campañas, formulación e implementación de programas, o en su caso, para el otorgamiento de los permisos a que se refiere la ley, deberán ser ejercidas y autorizadas por los Ayuntamientos y por las dependencias o funcionarios que éstos expresamente autoricen, de conformidad con el reglamento correspondiente.


"Artículo 17. De los horarios de la actividad. Los establecimientos autorizados para realizar las actividades, iniciarán y terminarán la venta en envase cerrado o en envase abierto para consumo de bebidas alcohólicas de conformidad con los horarios que para las diferentes modalidades de establecimientos o giros señala el permiso otorgado, en los términos de esta ley y el reglamento municipal correspondiente.


"Los Ayuntamientos, conforme a sus atribuciones, podrán autorizar la ampliación del tiempo de actividad de los establecimientos sin exceder el horario fijado en la presente ley, aquellos establecimientos que soliciten ampliación de tiempo de actividad deberán acreditar y justificar la necesidad del mismo y ser promotores de programas que comprendan el servicio de taxi, conductor designado y mesero responsable. En ningún caso podrá autorizarse tiempo adicional en establecimientos que se encuentren ubicados fuera de las zonas comerciales o turísticas, cercanas a centros de salud, educativos, lugares de atención o guarda de menores, iglesias, templos y centros deportivos.


"De conformidad con los límites y condiciones dispuestos en los reglamentos municipales y a través de las dependencias o funcionarios que dicha normatividad establezca, podrán otorgar permisos eventuales, en los términos del artículo 10 de esta ley, para la promoción turística o realización de ferias, carnavales, vendimias o cualquier tipo de eventos o diversiones análogas. En los permisos eventuales, podrán establecerse horarios especiales para el servicio o consumo de bebidas con graduación alcohólica, acordes a la duración aproximada del evento, espectáculos o diversión de que se trate, siempre que se apliquen las más estrictas medidas de seguridad; sin que en ningún caso, el horario para el expendio o venta de dichas bebidas, autorizado en el permiso eventual, pueda exceder de los horarios máximos previstos en este ordenamiento, para dicha actividad.


"En ningún caso el horario de actividad iniciará antes de las diez horas del día, ni podrá exceder de las tres horas del día siguiente.


"Los Ayuntamientos podrán reducir los horarios autorizados, sea de manera temporal o definitiva, cuando se afecte el interés social o los permisionarios incurran en infracciones conforme lo estipula esta ley, los reglamentos y demás ordenamientos legales aplicables.


"Los Ayuntamientos determinarán los horarios de distribución y abastecimiento al mayoreo de bebidas alcohólicas en envase cerrado a los establecimientos autorizados.


"Artículo 18. De las obligaciones de los permisionarios. Son obligaciones de los permisionarios, o quienes atiendan los establecimientos o giros:


"I a la IV. ...


"V. Los establecimientos autorizados cuya actividad exceda la primera hora del día siguiente deberán garantizar el servicio de taxi seguro e implementar programas de consumo responsable,


"VI. Colaborar dentro de sus establecimientos con campañas sanitarias y de seguridad pública dirigidas por la autoridad correspondiente, principalmente aquellas enfocadas a la cultura de la no violencia, prevención del consumo de drogas y bebidas alcohólicas,


"VII. Difundir dentro de sus establecimientos los programas implementados por las autoridades correspondientes en materia de salud, seguridad pública y prevención de ingestión excesiva.


"Artículo 19. De la afectación del interés social. Para los efectos de esta ley, se considera que se afecta el interés social entre otros casos, cuando derivado de la realización de la actividad:


"I. ...


"II. Se propicie el consumo inmoderado de bebidas con graduación alcohólica y con ello se generen reiteradamente conductas antisociales, intranquilidad y riesgos para la convivencia, integridad física o pertenencias de los habitantes de una zona determinada o los ciudadanos en general. En dicho supuesto, quedan prohibidas las denominadas barras libres, o cualquier otra similar, que impliquen la modalidad comercial a través de la cual los usuarios, por medio de un pago único tengan el derecho al consumo ilimitado de bebidas alcohólicas;


"III a la VI. ...


"Transitorios


"Primero. Las presentes reformas y adiciones entrarán en vigor al día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.


"Segundo. Los Ayuntamientos contarán hasta con 90 días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto para modificar sus reglamentos.


"Tercero. Los Ayuntamientos contarán hasta con 90 días naturales, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para implementar en sus respectivas jurisdicciones los programas de control y prevención de ingestión de bebidas alcohólicas en conductores de vehículos que apliquen operativos de alcohometría.


"Cuarto. Los Ayuntamientos contarán hasta con 60 días naturales, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar en sus respectivas jurisdicciones campañas sanitarias y de seguridad pública en coordinación con las Secretarías de Salud y Seguridad Pública, que contengan los temas específicos señalados en la fracción III del artículo 2 de esta ley.


"Quinto. Los permisionarios o quienes atiendan los establecimientos o giros contemplados en los incisos c) y d) de la fracción VIII del artículo 6 de esta ley, contarán hasta con 60 días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto para contar con los servicios de uno o más sitios de taxi señalados en la fracción V del artículo 18 de esta ley.


"Sexto. Los permisionarios o quienes atiendan los establecimientos o giros contarán hasta con 30 días naturales contados a partir de la implementación de los programas de control y prevención de ingestión de bebidas alcohólicas en conductores de vehículos, para contar dentro de sus establecimientos con la difusión a estos programas conforme a lo señalado en la fracción VII del artículo 18 de esta ley."


Lo que la parte actora combate es, propiamente, la expedición de las reformas a la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, contenidas en el Decreto 67, por considerar que existieron violaciones al procedimiento legislativo que les dio origen.


Por otra parte, por cuanto hace a "todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto de la aplicación del decreto", su existencia no se acreditó en autos, por lo que procede el sobreseimiento con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


TERCERO. Oportunidad. En la presente controversia constitucional se impugna el Decreto Número 67, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el ocho de julio de dos mil once, el cual tiene carácter de norma general, en tanto contiene la aprobación de diversas reformas a la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California.


Por tanto, para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, debe estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(1) que prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda respectiva puede promoverse en dos momentos, a saber:


- Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y,


- Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


En el caso, el Decreto Número 67 se combate con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad de ocho de julio de dos mil once, por lo que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda transcurrió del once de julio al dos septiembre de dos mil once, tomando en cuenta que los días nueve y diez de julio, así como seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de agosto fueron inhábiles por ser sábados y domingos, y los días del dieciséis al treinta y uno de julio fueron inhábiles por transcurrir el periodo de receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.(2)


Por consiguiente, si la demanda se presentó el primero de septiembre de dos mil once,(3) debe concluirse que fue promovida de manera oportuna.


No es obstáculo a lo anterior, lo afirmado por el Congreso Local en su contestación, en el sentido de que la demanda es extemporánea en virtud del que el plazo para su promoción transcurrió del once de julio al diecinueve de agosto, pues dicha afirmación no toma en cuenta que durante el periodo de receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no corrieron plazos en términos del artículo 3o., fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(4)


CUARTO. Legitimación activa. A continuación, se procede a analizar la legitimación de la parte actora, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


Los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional(5) establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


En este caso, promovió la controversia constitucional Y.E. de la Fuente, en su carácter de síndica procuradora del Ayuntamiento de Tijuana, Estado de Baja California, quien acreditó su personalidad con copia certificada del Periódico Oficial de la entidad del día veintiséis de noviembre de dos mil diez, en donde consta el bando solemne mediante el cual se declara a los munícipes que resultaron electos para integrar el Vigésimo Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, Baja California, para el periodo constitucional comprendido el día primero de diciembre del año dos mil diez al treinta de noviembre de dos mil «trece», así como con copia certificada del acta de la sesión solemne de Cabildo en la que tomaron protesta los integrantes del Ayuntamiento electo.(6)


Además, conforme al artículo 8 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California(7) corresponde al síndico procurador ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios jurisdiccionales, por lo que se advierte que la promovente cuenta con la legitimación necesaria para promover la presente controversia constitucional, al ser los Municipios uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Legitimación pasiva. Enseguida, se procede al análisis de la legitimación de las autoridades demandadas.


En la presente controversia constitucional se tuvieron como demandados a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y al secretario general de Gobierno del Estado de Baja California.


1. El Congreso del Estado de Baja California compareció a juicio a través de J.M.G.L. y A.G.Z., en su carácter de presidente y secretario de la Mesa Directiva de la Vigésima Legislatura, respectivamente, personalidad que acreditan con las copias certificadas de las actas de sesión previa y de instalación de treinta de septiembre y primero de octubre de dos mil once.(8)


De conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad federativa, corresponde a la mesa directiva la conducción del Congreso de la entidad, que es ejercida por su presidente y secretario, quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades,(9) por lo que se concluye que los citados funcionarios cuentan con la legitimación procesal para representar al Poder Legislativo, el cual expidió el decreto impugnado.


2. Por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California comparece C.C.B., en su carácter de secretario general de Gobierno de la entidad, sin que acompañe a su escrito de contestación documento alguno con que acredite dicha personalidad; sin embargo, de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 43/2009,(10) aplicable a las controversias constitucionales por identidad de razón, este Tribunal Pleno advierte, como hecho notorio, que en el expediente de la controversia constitucional 84/2010, dicho funcionario acreditó su carácter de secretario general de Gobierno del Estado de Baja California, mediante la copia certificada de su nombramiento expedido a partir del diecinueve de julio de dos mil diez por el gobernador del Estado de Baja California.(11)


La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California establece en su artículo 19, fracción XXIII,(12) que el secretario general de Gobierno está facultado para asistir y representar legalmente al Poder Ejecutivo de la entidad, en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a las que se refiere el artículo 105 de la Constitución General, por lo que se estima que dicho funcionario cuenta con legitimación procesal para comparecer como parte demandada, al haber sido el gobernador del Estado quien publicó el decreto impugnado.


3. Por último, por la Secretaría General de Gobierno del Estado comparece su titular, C.C.B., cuya personalidad ha sido acreditada -como se refirió previamente- en los autos de la controversia constitucional 84/2010, además de que es el órgano al que corresponde el refrendo del decreto impugnado, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California,(13) por lo que cuenta con legitimación pasiva en la presente controversia constitucional.(14)


QUINTO. Causas de improcedencia. No habiendo más causas de improcedencia distintas a la ya analizada en el considerando relativo a la oportunidad de la demanda, procede el estudio del fondo del asunto.


SEXTO. Estudio de fondo. Los conceptos de invalidez que plantea la parte actora se dirigen a poner en duda la validez formal del procedimiento legislativo que dio origen al decreto impugnado, a través del cual se reforman diversos preceptos de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California (la "ley de alcoholes").


Al respecto, en su primer concepto de invalidez, el Ayuntamiento actor argumenta que el procedimiento legislativo es inválido, porque las reformas que se aprobaron a la ley de alcoholes no tuvieron su origen en una iniciativa, sino que provienen de una adenda, lo que resulta ilegal, porque la finalidad de la adenda no es introducir reformas a un ordenamiento jurídico, sino que únicamente constituye un medio para clarificar una iniciativa, en términos del artículo 118, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


Además, en el dictamen recaído a la iniciativa y su adenda, se determinó que la iniciativa original era improcedente, por tanto, la adenda no debió aprobarse o subsistir, ya que ésta no podía existir sin una iniciativa válida que fuera necesario clarificar. En este sentido, debió desecharse el asunto en atención a lo dispuesto por el artículo 133 de la mencionada ley orgánica, no obstante lo cual, la legislatura demandada no sólo aprobó la adenda, sino que la utilizó para reemplazar a la iniciativa que había sido declarada improcedente.


Por su parte, en el segundo concepto de invalidez, argumenta que durante el procedimiento legislativo se violó su derecho a hacerse representar en la sesión de la comisión de dictamen legislativo en la que se analizaron y discutieron las observaciones formuladas por el gobernador, ya que se omitió efectuar el anuncio respectivo al Ayuntamiento cuando menos con cinco días de anticipación, con lo que se le privó del derecho a opinar y discutir sobre una cuestión que versaba sobre temas de competencia municipal, como resulta ser la venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas, todo lo anterior, en contravención a los artículos 30, 34 y 83, fracción X, de la Constitución Política del Estado de Baja California, así como a los diversos 120 y 163 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


Señala que el hecho de que se haya citado al Ayuntamiento en una ocasión, para participar en los trabajos de discusión del proyecto de reforma, no implica que su derecho haya sido satisfecho y que no pudiera participar nuevamente para el análisis del veto del gobernador. Por el contrario, como las observaciones realizadas por el Ejecutivo Local implicaron que la legislatura examinara y discutiera nuevamente el proyecto de reformas a la ley de alcoholes, es indudable que debió citarse al Ayuntamiento para que participara en estas cuestiones.


Ahora bien, para dar contestación a los conceptos de invalidez propuestos, es necesario precisar que la jurisprudencia de este Tribunal Pleno, en relación con el análisis de violaciones cometidas durante el desarrollo de los procedimientos legislativos, ha sido consistente en señalar que no todas las violaciones son aptas para provocar la invalidez de las normas que de ellos deriven, sino sólo aquellas que trasciendan de modo fundamental a las mismas.(15)


Así, el estudio de las violaciones al procedimiento legislativo debe partir de la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa para, desde esa perspectiva, vigilar el cumplimiento de dos principios en el ejercicio de la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales: el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto; y el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma, mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.(16)


Específicamente, para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo en un caso concreto infringen las garantías de debido proceso y legalidad contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y provocan la invalidez de la norma emitida, o si, por el contrario, no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares:(17)


1. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates.


2. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas.


3. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.


El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, pues se busca determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Así, estos criterios no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones llevadas a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, pues su función es ayudar a determinar la relevancia última de cada actuación a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios, como por ejemplo, la entrada en receso de las Cámaras o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, circunstancias que se presentan habitualmente. En este contexto, la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades de cada caso concreto, sin que ello pueda desembocar en su final desatención.


Asimismo, el Tribunal Pleno, al fallar la controversia constitucional 19/2007, en sesión de dieciséis de febrero de dos mil diez, complementó tales estándares, al señalar que no sólo deben respetarse los cauces que permitan tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias, expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, sino que también es necesario que se atienda a los lineamientos relacionados con el derecho a la participación deliberativa, consistente en que todas las cuestiones que se sometan a votación del órgano legislativo se den en un contexto de deliberación por las partes a quienes la ley les otorga el derecho de intervenir en los debates.


Precisado el estándar de la revisión a cargo de este Pleno, para determinar si existieron las violaciones que la promovente aduce y, en su caso, valorar su potencial invalidatorio, debe primeramente hacerse referencia a las reglas que rigen el procedimiento legislativo en el Estado de Baja California, contenidas tanto en la Constitución Local, como en la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad, vigentes al momento en que se desarrolló el procedimiento cuestionado, de las que deriva lo siguiente:


- La facultad de iniciar leyes corresponde a los diputados; al gobernador del Estado; al Tribunal Superior, al Tribunal de Justicia Electoral y al Instituto Electoral, en el ámbito de sus respectivas competencias; a los Ayuntamientos; y a los ciudadanos residentes en el Estado, en los términos que establezca la ley. Toda petición de particulares o autoridades que no tengan derecho de iniciativa se turnará a la comisión que corresponda, la que determinará si son de tomarse o no en consideración. En los casos que procedan, la comisión la hará suya para presentarla como iniciativa (artículos 28 de la Constitución Local(18) y 115 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(19)).


- Las iniciativas de ley o decreto deberán sujetarse a los trámites de dictamen, discusión y votación (artículos 29 de la Constitución Local(20) y 116 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(21)).


- Toda iniciativa deberá presentarse al presidente del Congreso por escrito y firmada, con su exposición de motivos. En el caso de las iniciativas ciudadanas que no reúnan los requisitos relativos a la motivación, la comisión de dictamen legislativo correspondiente subsanará dicho requisito (artículo 117 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(22)).


- Todo proyecto se turnará por el presidente del Congreso a la comisión que corresponda. Si del estudio y análisis de las iniciativas dentro de las comisiones de dictamen legislativo es necesario complementarlas o clarificarlas, bastará con que así lo manifieste su inicialista o algunos de los integrantes de la comisión, a través de una adenda en forma escrita, hasta antes de que se emita el dictamen respectivo (artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(23)).


- El dictamen se presentará al Pleno del Congreso en un plazo no mayor de treinta días naturales a partir de su recepción en la comisión, salvo prórroga que apruebe el Pleno a petición de la comisión respectiva, la cual no excederá de quince días (artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(24)).


- Las comisiones de dictamen legislativo anunciarán al Ejecutivo del Estado, así como a los Ayuntamientos y al Poder Judicial en asuntos de su competencia, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión en la que haya de discutirse un proyecto, a efecto de que puedan enviar un representante que, sin voto, tome parte en los trabajos (artículos 30 de la Constitución Local(25) y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(26)).


- Los dictámenes deberán contener, entre otros requisitos, las consideraciones para apoyar, modificar o rechazar la iniciativa de que se trate (artículo 122 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(27)).


- Una vez firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de la comisión, se remitirán a los diputados, se imprimirán y adjuntarán los votos particulares, si los hubiera, para su conocimiento (artículo 123 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(28)).


- En los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de leyes. Sólo podrá dispensarse del trámite de ser turnada una iniciativa a la comisión competente, en los asuntos que por acuerdo del Pleno del Congreso, por mayoría simple y en votación económica, se califiquen de urgente y obvia resolución (artículos 31 de la Constitución Local(29) y 119 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(30)).


- Desechada una iniciativa, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones (artículos 32 de la Constitución Local(31) y 121 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(32)).


- Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo (artículos 33 de la Constitución Local(33) y 162 de la ley orgánica(34)).


- Las resoluciones del Congreso del Estado se tomarán por mayoría de votos de los diputados, la cual podrá ser simple, absoluta o calificada. En los casos en que la Constitución Local, la ley orgánica u otros ordenamientos no definan la clase de votación para resolver un asunto de la competencia del Congreso, se entenderá que deberá efectuarse por mayoría simple (artículos 146 y 147 de la ley orgánica(35)).


- Los proyectos de ley y los decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y el secretario del Congreso (artículo 161 de la ley orgánica(36)).


- Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y devolverlo con sus observaciones dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine y discuta de nuevo. En casos urgentes a juicio del Congreso, el plazo para la formulación de observaciones será de tres días y así se hará saber al Ejecutivo.


Se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Congreso dentro de los mencionados plazos, a no ser que, corriendo éstos, hubiere cerrado o suspendido sus sesiones el Legislativo, en cuyo caso, la devolución deberá hacerse el primer día hábil que siga al de la reanudación de las sesiones.


El proyecto de ley a que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por dos tercios del número total de sus miembros. Todo proyecto de ley al que no hubiere hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de quince días como máximo, a contar de la fecha en que le haya sido remitido. Los proyectos de ley que hubieren sido objetados por el Ejecutivo y que hayan sido ratificados por el Congreso, deberán ser promulgados en un término que no exceda de cinco días, a contar de la fecha en que hayan sido remitidos nuevamente al Ejecutivo (artículos 34 de la Constitución Local,(37) 163 y 164 de la ley orgánica(38)).


- Las leyes, ordenamientos y disposiciones de observancia general que hayan sido aprobados por el Congreso del Estado y sancionadas por el Ejecutivo deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Estado (artículo 34 de la Constitución Local).


Ahora bien, el procedimiento legislativo que dio origen a las reformas a la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, se desarrolló de la siguiente manera:


- El dieciocho de enero de dos mil once, diversos diputados del Congreso del Estado de Baja California(39) presentaron una iniciativa de reforma a los párrafos primero y cuarto del artículo 17 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California,(40) con el fin de ampliar los horarios para la venta de bebidas alcohólicas hasta la tercera hora del día siguiente y permitir a los Ayuntamientos autorizar horarios extraordinarios en zonas turísticas hasta dos horas por día, siempre y cuando adoptaran ciertas medidas para la prevención de accidentes.


- En sesión del Congreso de esa misma fecha, se dio lectura a la iniciativa y se acordó turnarla a las Comisiones de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo, Fomento Económico e Industrial y Competitividad; Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales; Seguridad Pública; Salud; Fortalecimiento Municipal; Reforma de Estado y Educación.(41)


- El cuatro de marzo de dos mil once, diversos diputados(42) presentaron ante los integrantes de las Comisiones Unidas de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad; Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, Seguridad Pública; Salud; y Educación, Ciencia y Tecnología, una adenda a la iniciativa de reforma a la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California. La adenda tuvo por objeto proponer una reforma más integral, señalando como horario límite para la venta de bebidas alcohólicas las tres horas del día siguiente y previendo como facultad de los Ayuntamientos el otorgamiento de permisos eventuales en los que se pudiera exceder dicho horario. Todo lo anterior, aunado a la obligación de los Ayuntamientos de implementar estrictas medidas en materia de prevención de accidentes.(43)


- El cuatro de abril de dos mil once, las Comisiones Unidas de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, de Reforma de Estado, de Salud, de Seguridad Pública, y de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad emitieron el Dictamen 1, en el sentido de aprobar las reformas a la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California en los términos propuestos por la adenda.(44)


- En sesión de siete de abril de dos mil once, el Dictamen 1, de las Comisiones Unidas se sometió a la consideración del Pleno, aprobándose como Decreto 47, por una mayoría de dieciséis votos a favor y seis abstenciones.(45)


- El Decreto 47 fue remitido al gobernador del Estado para su publicación, mediante oficio número 001713, de once de abril de dos mil once.(46)


- Por oficio de diecinueve de abril de dos mil once, el Ejecutivo Local formuló observaciones de forma parcial al Decreto 47, proponiendo una nueva redacción del artículo 17 de la ley de alcoholes, a fin de que los permisos eventuales otorgados por los Ayuntamientos se ciñeran al límite de las tres horas del día siguiente para la venta de bebidas alcohólicas.(47)


- Dicho oficio fue turnado a la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, la cual, con fecha treinta y uno de mayo de dos mil once, emitió el Dictamen 25, en el que se aceptaron las observaciones del gobernador del Estado, así como la propuesta de redacción del artículo 17 de la ley de alcoholes.(48)


- El Dictamen 25 fue sometido a la consideración del Pleno del Congreso Local, en sesión de treinta y uno de mayo de dos mil once, en la que fue discutido y aprobado como Decreto 67, con diecinueve votos a favor y dos en contra.(49)


- El Decreto 67 fue remitido al gobernador del Estado por oficio 002878, de primero de junio de dos mil once.(50) Fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California de ocho de julio siguiente.


Establecido lo anterior, se procede al análisis de las violaciones procedimentales que se hacen valer, a fin de determinar si se produjeron y, en su caso, evaluar su potencial invalidatorio.


1. La modificación de una ley debe provenir de una iniciativa de reforma y no de una adenda Ver votación1

El artículo 118, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California prevé que si del estudio y análisis de las iniciativas dentro de las comisiones de dictamen legislativo se advierte que es necesario complementarlas o clarificarlas, bastará con que así lo manifieste su inicialista o alguno de los integrantes de la comisión, a través de una adenda en forma escrita, hasta antes de que sean dictaminados por la comisión respectiva.


En el caso, un grupo de diputados presentó una iniciativa de reformas al artículo 17 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California -básicamente con el objeto de dar a los Ayuntamientos del Estado la facultad de autorizar horarios extraordinarios por dos horas adicionales al límite de las tres horas del día siguiente para la venta de bebidas alcohólicas en zonas turísticas-, la cual fue turnada a diversas comisiones para su estudio y análisis.


Posteriormente, pero antes de que se emitiera el dictamen respectivo, diversos diputados -de los cuales seis habían firmado la iniciativa original-(51) presentaron una adenda en la que se propuso reformar no sólo el artículo 17, sino también los diversos 2, 18 y 19 de la ley de alcoholes, a fin de señalar que los Ayuntamientos podrían autorizar la extensión de horario para la venta de bebidas alcohólicas en zonas turísticas.


Ahora bien, es cierto que el contenido de la adenda no constituye, en estricto sentido, una aclaración o complementación de la iniciativa original, sino más bien un proyecto de reforma distinto, pues en lugar de autorizar un horario de hasta las tres horas del día siguiente, con posibilidad para los Ayuntamientos de autorizar dos horas adicionales, la adenda propuso un horario de hasta las tres horas del día siguiente, con la posibilidad para los Ayuntamientos de expedir permisos eventuales sin sujeción a horario alguno. Y es cierto también que, en el Dictamen 1, se optó por la propuesta de la adenda y se rechazó la de la iniciativa original.


Sin embargo, lo anterior no entraña una violación al procedimiento legislativo con potencial invalidatorio del mismo, pues, en todo caso, la adenda fue presentada por diputados a quienes asiste el derecho de iniciativa en términos de los artículos 28, fracción I, de la Constitución Local y 115, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad; fue dictaminada por las comisiones encargadas de examinar la iniciativa original que abordaba la misma temática que la adenda, y el dictamen respectivo fue sometido a votación por el Pleno del Congreso, con lo que se dio cumplimiento a los requisitos de dictamen, discusión y votación, previstos en los artículos 29 de la Constitución Local y 116 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo.


Además, al emitir los dictámenes respectivos, las comisiones están facultadas para apoyar, modificar o rechazar la iniciativa de que se trate, por lo que si en este caso no se aceptó la reforma originalmente planteada al artículo 17 y, en su lugar, se adoptaron las propuestas contenidas en la adenda, ello en realidad constituye una modificación de la iniciativa original, lo que se encuentra plenamente dentro del ámbito de las facultades de las comisiones.


Así, el hecho de que la adenda presentada ante las comisiones de dictamen legislativo haya excedido de la simple aclaración o complementación de la iniciativa original y que haya constituido más bien un proyecto alterno que a la postre fue aceptado por las comisiones unidas, no entraña ninguna violación a los valores de la democracia representativa.


2. No se notificó al Ayuntamiento actor la sesión de las comisiones unidas en la que se discutirían las observaciones formuladas por el gobernador del Estado Ver votación 2

El artículo 30, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Baja California establece que las comisiones de dictamen legislativo anunciarán a los Ayuntamientos cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión en la que haya de discutirse un proyecto, cuando la iniciativa se refiera a asuntos de carácter municipal en términos de la propia Constitución, a fin de que pueda enviar un representante que, sin voto, tome parte en los trabajos.


En igual sentido, el artículo 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad señala que las comisiones de dictamen legislativo anunciarán a los Ayuntamientos cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión a efecto de que concurran a su desahogo si lo estiman conveniente, a presentar o hacer valer sus opiniones o alegatos en términos del artículo 30 de la Constitución Local.


Tanto el Ayuntamiento actor en su demanda como el Congreso Local en su contestación, son contestes en señalar que las comisiones unidas cumplieron con la obligación de anunciar la celebración de la sesión en la que analizarían la iniciativa de reformas a la ley de alcoholes y su adenda, de manera que no está controvertido el hecho de que en el procedimiento que dio origen a la emisión del Decreto 47, el derecho del Ayuntamiento de Tijuana fue respetado.


La violación que acusa la parte actora se dio en un momento posterior, en relación con la sesión de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, en la que se analizarían las observaciones formuladas por el Ejecutivo Local al Decreto Número 47.


Al respecto, debe decirse que el derecho que tienen los Ayuntamientos de enviar un representante a las sesiones de las comisiones de dictámenes legislativos se circunscribe a aquellos casos en que se discutirán "asuntos de carácter municipal en los términos de la Constitución Local"; supuesto que se actualiza en la especie, ya que el artículo 83, fracción X, de la Constitución Política del Estado de Baja California(52) otorga a los Municipios facultades para regular, autorizar, controlar y vigilar en sus competencias territoriales, la venta, almacenaje y consumo público de bebidas con graduación alcohólica.


Por tanto, en la medida en que el decreto impugnado versa sobre reformas a la ley de alcoholes, atinentes a la facultad de los Ayuntamientos de autorizar extensiones de horario a los establecimientos dedicados a la venta y almacenaje de bebidas alcohólicas y otorgar permisos eventuales para la venta de tales bebidas, este Pleno advierte que sí existía la obligación de anunciar la celebración de las sesiones en las que las comisiones legislativas habrían de discutir la cuestión.


La pregunta que surge, entonces, es la relativa a si esta obligación también se surtía con motivo de la discusión de las observaciones formuladas por el Ejecutivo Local.


A juicio de este Tribunal Pleno, la respuesta debe ser en sentido afirmativo pues, en términos del artículo 34 de la Constitución Local, cuando el gobernador del Estado devuelve un proyecto con observaciones, éste deberá ser examinado y discutido de nuevo, lo que actualiza de nueva cuenta el supuesto del artículo 30 de la Constitución Local, consistente en que los Ayuntamientos tienen derecho a participar en las sesiones de comisión en las que deba discutirse un proyecto en asuntos de carácter municipal.


La finalidad de lo dispuesto en los artículos 30 de la Constitución Local y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, es la de dar participación a los Ayuntamientos en el proceso de análisis que se desarrolla en el seno de las comisiones de dictamen legislativo, lo que implica que deben ser convocados al menos a alguna de las sesiones en las que se tenga previsto discutir una iniciativa relacionada con asuntos de su competencia, a fin de expresar su opinión en torno a las decisiones que puedan adoptarse, sin que sea necesario que se les notifiquen todas y cada una de las reuniones de trabajo, pues para el examen de una iniciativa, pueden ser necesarias varias sesiones y lo que se busca asegurar es que durante ese proceso se oiga a los Ayuntamientos.


Sin embargo, cuando el gobernador del Estado formula observaciones a un proyecto de decreto en materias de la competencia de los Ayuntamientos, sí existe obligación de anunciar nuevamente la celebración de la sesión en la que deban discutirse, ya que las observaciones desencadenan un nuevo proceso de análisis, en el que ya no está a discusión la iniciativa original, sino los argumentos en que se sustentan las observaciones, de manera que al versar la materia de los trabajos sobre una cuestión distinta a la iniciativa, con el alcance de incidir en las competencias municipales, como aquí ocurre, se actualiza nuevamente el derecho a participar en los trabajos respectivos.


Precisado lo anterior, debe determinarse si en el caso se cumplió con la obligación de notificar al Ayuntamiento de Tijuana la fecha de la sesión en la que habrían de discutirse las observaciones formuladas por el gobernador del Estado al Decreto 47, de reformas a la ley de alcoholes.


Al respecto, el Ayuntamiento actor manifiesta que no le fue anunciada la celebración de dicha sesión; mientras que el Congreso Local, al contestar la demanda, afirma que el veintitrés de mayo se notificó mediante invitación al presidente municipal del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California, sobre la reunión de trabajo de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales que se celebraría el lunes treinta de mayo de dos mil once, con el fin de que se sumara al análisis de las observaciones que de forma parcial realizó el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, al Decreto Número 47, mediante el cual se reformaron los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California.


Para acreditar su dicho, el Congreso Local exhibió copia certificada del oficio de veintitrés de mayo de dos mil once, firmado por el presidente de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, dirigido al presidente municipal del Ayuntamiento de Tijuana, en el que se lee lo siguiente:(53)


"LIC. C.W.B.A.

"C. PRESIDENTE MUNICIPAL DEL

"H. XX AYUNTAMIENTO DE TIJUANA

"PRESENTE


"Por medio de la presente, no sin antes enviar un cordial saludo, le invito a la reunión de trabajo de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales de la H. XX Legislatura del Estado de Baja California, que se celebrará el día lunes 30 de mayo de 2011, a las 13:00 horas en la sala de juntas ‘Dr. Francisco Dueñas Montes’ del edificio del Poder Legislativo de esta ciudad; con el objeto de analizar las observaciones que de forma parcial realiza el Poder Ejecutivo, al Decreto No. 47, mediante el cual se reforman los artículos 2, 17, 18 y 19, todos de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, presentada por los CC. Diputados C.M.M., G.B.L., D.J.L.P., J.B.M. de la Torre, V.N.R., J.V.R. y A.G.Z., integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.


"Lo anterior para de estimarlo pertinente envíe un representante para que tome parte en los trabajos.


"En este sentido, agradeciendo de antemano la atención que se sirvan brindar a la presente, me despido.


"ATENTAMENTE

"Mexicali B.C. a 23 de mayo del 2011


"DIP. J.B.M. DE LA TORRE

"PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE GOBERNACIÓN

"LEGISLACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES."


Asimismo, se exhibió copia certificada del requerimiento que hizo el Congreso Local a la empresa Multipack, a efecto de que remitiera el comprobante de envío del documento arriba transcrito, registrado con el número de guía 121700170237, de fecha veintisiete de mayo de dos mil once.(54)


Finalmente, se presentó copia certificada de la respuesta recaída a dicho requerimiento,(55) en donde se informa al Poder Legislativo del Estado de Baja California, que la empresa no cuenta con comprobantes en forma impresa sino únicamente la información contenida en la página de Internet http://www.multipack.com.mx/ de cuya consulta se obtuvieron los siguientes datos:(56)


Ver datos

A juicio de este Tribunal Pleno, con los medios de prueba señalados, se acredita únicamente que el veintisiete de mayo de dos mil once, a las diecinueve horas con cuarenta y seis minutos, el Poder Legislativo del Estado de Baja California envió por mensajería un paquete dirigido a C.W.B.A., presidente municipal del Ayuntamiento de Tijuana,(57) el cual fue entregado el treinta de mayo de dos mil once, a las nueve horas con veinte minutos, a una persona identificada como "B.R..


Sin embargo, no existe certeza de que el contenido del paquete en cuestión haya sido el oficio por el cual se anunció la celebración de la sesión de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales en la que habrían de discutirse las observaciones planteadas por el gobernador del Estado al Decreto 47, ya que no existe en autos ningún elemento que permita relacionar las documentales que exhibe el Congreso Local.


Por tanto, en términos de las documentales referidas, no se acredita el cumplimiento a los artículos 30 de la Constitución Local y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.


Incluso, aunque se presumiera que el paquete dirigido al presidente municipal del Ayuntamiento de Tijuana, recibido por "B.R., contenía el oficio invitación remitido por la comisión de dictamen legislativo, de cualquier manera habría que concluir que no se dio cumplimiento a la obligación derivada de los artículos en cuestión, pues, en todo caso, la entrega del oficio en cuestión se habría hecho el mismo día que la celebración de la sesión, la cual estaba programada para el treinta de mayo de dos mil once, a las trece horas, y la invitación se habría recibido a las nueve horas con veinte minutos del día de la celebración. Es decir que, en todo caso, el anuncio no se hizo con los cinco días de anticipación que la Constitución y la ley orgánica exigen; ni siquiera con una anticipación que hiciera realmente posible el envío de un representante a la celebración de la misma, tomando en cuenta que la distancia aproximada entre Tijuana y Mexicali, por vía terrestre, es de casi doscientos kilómetros.


Establecida la violación al procedimiento legislativo, procede ahora evaluar su potencial invalidatorio.


Sobre el particular, debe decirse que los artículos 30 de la Constitución Política del Estado de Baja California y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad otorgan un derecho de participación a los Ayuntamientos, a fin de que puedan expresar su opinión durante los trabajos legislativos en torno a iniciativas que se refieran a asuntos de carácter municipal.


A este respecto, este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 19/2007, en sesión de dieciséis de febrero de dos mil diez, sostuvo que tratándose del procedimiento legislativo, la deliberación de las partes a quienes la ley les otorga ese derecho reviste suma importancia pues, en atención a ella, es posible participar en la discusión y defensa de los intereses que tales partes representan y que esa participación sólo puede lograrse cuando se respeta el derecho que les asiste, sin que pueda aceptarse ninguna situación que lleve a un desconocimiento del mismo.


Los hechos que dieron lugar a tal pronunciamiento consistieron en que el gobernador del Estado de J. no estuvo en posibilidad de hacerse oír, como lo exigían los artículos 29 de la Constitución del Estado de J.(58) y 168 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(59) de la entidad, al no habérsele hecho de su conocimiento el momento en que se llevaría a cabo la discusión de un proyecto de reformas que tenía que ver con cuestiones de su competencia.


El Pleno consideró que tal violación al procedimiento resultaba grave al trascender a la aprobación de la norma pues, en términos de la legislación local aplicable, no era factible poner a discusión un proyecto de ley o decreto sin haberse satisfecho la obligación de citar al gobernador local cuando se fueran a discutir asuntos relacionados con su competencia, lo que generaba una norma prohibitiva en relación con una obligación inexcusable. Lo anterior, dice el precedente, impactó las posibilidades reales de expresión del Poder Ejecutivo del Estado de J., pues se le impidió comparecer a la tribuna del Poder Legislativo Local para la discusión del proyecto de ley correspondiente, al no habérsele citado para debatir al respecto. Sin que fuera obstáculo para considerar grave la violación, el que el Ejecutivo Local hubiera tenido la oportunidad de formular observaciones, pues dicha facultad es únicamente por escrito, por lo que limita la posibilidad de usar la tribuna legislativa y la voz para hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales.


El referido precedente, sin embargo, guarda una diferencia fundamental con el caso a estudio, que obliga a que en el presente asunto el Pleno llegue a una conclusión diversa en torno a la gravedad de la violación procedimental cometida.


En el caso de J., la participación que se da a al gobernador y a los Ayuntamientos, en términos de los artículos 29 de la Constitución Local y 168 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, es para que acudan a las sesiones del Congreso Local en las que deban discutirse proyectos relacionados con asuntos de su competencia, a fin de que puedan tomar parte en la deliberación del asunto, lo que constituye una prerrogativa excepcional pues, en términos del último precepto citado, ninguna otra persona puede hacer uso de la palabra durante los debates de la asamblea.


En cambio, en el caso de Baja California, la intervención que se da al gobernador, a los Ayuntamientos y al Poder Judicial Local, es para que participen en los trabajos de las comisiones de dictamen legislativo.


Aunque el trabajo en comisiones es central al desarrollo del procedimiento legislativo, su naturaleza es distinta a la de la discusión que se lleva a cabo en el seno del Pleno del Congreso. La labor que desempeñan las comisiones es de carácter técnico y preparatorio, en tanto tiende a la emisión de un dictamen que sirva como punto de partida para la discusión por parte de la asamblea. Es por ello que los criterios de este Tribunal Pleno se han inclinado por no otorgar potencial invalidatorio a las violaciones cometidas en la etapa del dictamen, en tanto son susceptibles de purgarse por el Congreso respectivo.(60)


Como dijimos al inicio de este considerando, uno de los estándares para determinar si una violación al procedimiento legislativo provoca la invalidez de la norma emitida, consiste en comprobar que el procedimiento legislativo haya respetado el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, para lo cual es necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual obliga a verificar el cumplimiento de las reglas de integración y quórum en el seno de los Congresos, así como de las que regulan el objeto y desarrollo de los debates.


En el caso de J., dicho estándar se amplió para incluir no sólo a las mayorías y minorías, sino a aquellos entes a quienes la ley otorga el derecho de participar en la deliberación pública, lo que encuentra plena justificación en el hecho de que la Constitución de esa entidad federativa otorga al gobernador y a los Ayuntamientos una posición preferente en el desarrollo del procedimiento legislativo al permitirles, en ciertos casos, participar en los debates a la par que los diputados, con el potencial de influir y moldear la conformación de la voluntad parlamentaria.


Esto no es así en el caso de Baja California. La intervención que conforme a su Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Legislativo se da a los Ayuntamientos en asuntos de su competencia, se limita a participar en los trabajos preparatorios tendientes a la emisión del dictamen, el cual, en el transcurso de la discusión plenaria podrá ser aceptado, modificado o rechazado. Aunque la participación de los Ayuntamientos sea de fundamental importancia para la emisión informada del dictamen, tal participación no trasciende a la aprobación de la norma, porque dicho dictamen no es sino un documento de trabajo con base en el cual se desarrollará la deliberación pública, por lo que la influencia que pueda tener su intervención en esa etapa no impacta en la conformación de la voluntad parlamentaria.


Incluso, del procedimiento legislativo que dio origen al artículo 30 de la Constitución de Baja California, se advierte que la finalidad de incluir a los Ayuntamientos en el procedimiento legislativo fue, en parte, constitucionalizar la práctica de las comisiones de invitar a servidores públicos federales, estatales y municipales cuando se analizan aspectos concernientes a sus respectivos ramos.


En efecto, en el dictamen de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, se dice:


"3. Con relación a la reforma del artículo 30, quienes integramos esta comisión, coincidimos plenamente con los autores de la iniciativa, en que el fortalecimiento municipal debe ser pleno, por ello, es importante su participación en el proceso legislativo, no pasa inadvertido para quienes suscriben el señalar que por práctica legislativa, las comisiones, órganos de trabajo de esta soberanía, han invitado a servidores públicos federales, estatales y municipales cuando se estudia o analiza una ley o algún aspecto concerniente a sus respectivos ramos, por lo que la reforma en comento brinda mayor certidumbre jurídica a nuestro ordenamiento constitucional y prevé de modo expreso esta práctica al Poder Legislativo."


Como se ve, la intervención de los Ayuntamientos se contempló para efectos del análisis de los órganos de trabajo de la legislatura, lo cual, por un lado, fortalece a los Municipios y, por otro, enriquece la labor técnica de las comisiones, pero no le da al producto legislativo un componente que tenga que ver con la voluntad de los Ayuntamientos.


Caso distinto, por ejemplo, es el de las Constituciones Locales que prevén que para ser reformadas deberá contarse con la aprobación de los Ayuntamientos pues, en tal caso, es claro que éstos intervienen en la conformación de la voluntad legislativa.


Ahora bien, no pasa desapercibido que el vicio en que se incurrió en la etapa del trabajo en comisiones no es susceptible de purgarse por el Congreso Local, toda vez que los Ayuntamientos no están facultados para intervenir en dichas discusiones; sin embargo, el objeto de la tutela cuando esta Corte evalúa un procedimiento legislativo es la equidad en la deliberación parlamentaria, la cual no se vio afectada por la violación cometida en perjuicio del Ayuntamiento de Tijuana.


Más aún, los precedentes de este Tribunal Pleno señalan que la evaluación del procedimiento legislativo debe hacerse de manera integral y, en el presente caso, no debe perderse de vista que durante la secuela procedimental que dio origen a las reformas combatidas, sí se dio intervención a los Ayuntamientos en una ocasión, como el propio actor reconoce, no siendo sino hasta la etapa de las observaciones que se incurrió en la violación apuntada.


Además, aunque la materia de las observaciones incidía directamente en el ámbito municipal, la cuestión de si los Ayuntamientos deben o no tener facultades para autorizar la venta de bebidas alcohólicas más allá de las tres horas, ya había sido motivo de análisis al examinarse la iniciativa y su adenda por lo que el Ayuntamiento de Tijuana ya había estado en aptitud de exponer su postura al respecto.


Adicionalmente, para efectos de la calificación de la gravedad, debe tenerse presente que la competencia municipal en materia de alcoholes no deriva del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que se trata de una competencia originariamente estatal -en términos del artículo 117 de la Carta Magna-, que le fue delegada a los Municipios del Estado de Baja California, como lo autoriza el artículo 115, fracción III, inciso i), constitucional. Lo anterior es relevante pues, en última instancia, no se está vulnerando el ámbito competencial que la Constitución General reserva a los Municipios, lo que también atenúa la gravedad de la violación cometida.


Por último, debe también tomarse en cuenta que la legislación a examen versa sobre cuestiones de salud pública que ameritan una posición deferente frente al legislador local.


En definitiva, este Pleno encuentra que la calidad democrática de la decisión final no se vio comprometida, por lo que no ha lugar a invalidar el procedimiento legislativo en cuestión.


Todo lo anterior no significa, cabe aclarar, que la falta de invitación oportuna a los Municipios del Estado de Baja California, a participar en el procedimiento legislativo, sea siempre una violación intrascendente. El pronunciamiento de este fallo toma en cuenta toda la serie de peculiaridades fácticas y normativas del caso concreto, para llegar a la conclusión de que analizada en sus méritos, la violación en que se incurrió no trasciende a la validez de la norma, pero sin que ello implique, en modo alguno, que la observancia del artículo 30 de la Constitución Local, sea optativa para el Congreso del Estado de Baja California.


En estas condiciones, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez, debe reconocerse la validez del decreto impugnado.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO. Se sobresee en la controversia respecto de los actos precisados en el considerando segundo de este fallo.


TERCERO. Se reconoce la validez del Decreto Número 67, mediante el cual se aceptan en los términos señalados en el presente dictamen, las observaciones formuladas de manera parcial al Decreto Número 47, relativo a las reformas de los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la Venta, A. y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, realizadas por el gobernador del Estado, J.G.O.M., publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el ocho de julio de dos mil once.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el pronunciamiento de procedencia contenido en el punto resolutivo primero y con el punto resolutivo segundo:


Por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., se aprobaron las determinaciones contenidas en los considerandos del primero al quinto, consistentes, respectivamente, en que el Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, se precisan los actos impugnados, que la demanda se presentó de manera oportuna, que las partes cuentan con la legitimación necesaria en la presente controversia constitucional y que al no haber más causas de improcedencia distintas procede el estudio del fondo del asunto (la señora M.M.B.L.R. no asistió previo aviso a la presidencia).


Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en sobreseer en la presente controversia constitucional respecto de "todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto de la aplicación del decreto". El señor M.C.D. votó en contra (la señora M.M.B.L.R. no asistió previo aviso a la presidencia).


En relación con el punto resolutivo tercero:


Por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en declarar infundado el primer concepto de invalidez en el que se aduce que el procedimiento legislativo es inválido, porque las reformas que se aprobaron a la ley de alcoholes no tuvieron su origen en una iniciativa, sino que provienen de una adenda.


Por mayoría de siete votos de los señores Ministros: G.O.M., Z.L. de L., A.M., V.H., en contra de las consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en declarar infundado el concepto de invalidez en el que se argumenta que durante el procedimiento legislativo se violó el derecho del Municipio a hacerse representar en la sesión de la comisión de dictamen legislativo en la que se analizaron y discutieron las observaciones formuladas por el gobernador de la entidad. Los señores Ministros: C.D., F.G.S. y P.R. votaron en contra.


El señor M.V.H. reservó su derecho para formular voto concurrente y el señor M.C.D. para formular voto particular.


El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


La señora M.M.B.L.R. no asistió a la sesión celebrada el dieciocho de febrero de dos mil trece, previo aviso a la presidencia.


Nota: Las tesis aisladas P. XLIX/2008 y P. L/2008 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, páginas 709 y 717, respectivamente.








________________

1. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


2. "Artículo 3o. La Suprema Corte de Justicia tendrá cada año dos periodos de sesiones; el primero comenzará el primer día hábil del mes de enero y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de julio; el segundo comenzará el primer día hábil del mes de agosto y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre."


3. Foja 39 vuelta.


4. "Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento.

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


5. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

"IV. El procurador general de la República."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."


6. Fojas 40 a 46 del tomo I del expediente principal.


7. "Artículo 8. Del síndico procurador. El síndico procurador tendrá a su cargo la función de contraloría interna y la procuración de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, ostentando en todo caso, las siguientes atribuciones:

"I. Ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios jurisdiccionales y en las negociaciones relativas a la hacienda municipal pudiendo nombrar apoderado legal, con arreglo a las facultades específicas que el Ayuntamiento le delegue; ..."


8. Fojas 1 a 20 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


9. "Artículo 38. Al órgano de dirección, denominado mesa directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su presidente y secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades."


10. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO. Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según su artículo 1o., resulta válida la invocación por el tribunal de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de integrantes del Tribunal en Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad que les han sido planteadas pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias dictadas en aquéllas, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al expediente, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ejercerse para resolver la contienda judicial." (Jurisprudencia 43/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., abril de 2009, página 1102)


11. Foja 365 del expediente de la controversia constitucional 84/2010.


12. "Artículo 19. A la Secretaría General de Gobierno, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXIII. Asistir y representar legalmente al Poder Ejecutivo del Estado, en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano (sic)."


13. "Artículo 19. A la Secretaría General de Gobierno, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"III. Autorizar y tramitar en el Periódico Oficial del Estado la publicación de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de orden general que deben regir en el Estado."


14. "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Jurisprudencia P./J. 109/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., septiembre de 2001, página 1104).


15. Véase la jurisprudencia P./J. 94/2001, que dice: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2001, página 438).


16. Véase la tesis P. XLIX/2008, de rubro: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO."


17. Véase la tesis P. L/2008, de rubro: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL."


18. "Artículo 28. La iniciativa de las leyes y decretos corresponde:

"I. A los diputados;

"II. Al gobernador;

"III. Al Tribunal Superior en asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de Justicia; así como al Tribunal de Justicia Electoral en asuntos inherentes a la materia electoral;

"IV. A los Ayuntamientos;

"V. Al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Baja California, exclusivamente en materia electoral; y

"VI. A los ciudadanos residentes en el Estado, en los términos que establezca la ley."


19. "Artículo 115. Las iniciativas de leyes y decretos corresponde:

"I. A los diputados;

"II. Al gobernador del Estado;

"III. Al Tribunal Superior de Justicia, en asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de justicia; así como al Tribunal de Justicia Electoral en asuntos inherentes a la materia electoral;

"IV. A los Ayuntamientos;

"V. Al Instituto Estatal Electoral, exclusivamente en materia electoral; y,

"VI. A los ciudadanos residentes en el Estado, en los términos que establezca la ley.

"Toda petición de particulares o autoridades que no tengan derecho de iniciativa, se turnará por el presidente del Congreso a la comisión que corresponda, según la naturaleza del asunto de que se trate, la que determinará si son de tomarse o no en consideración. En los casos que procedan, la comisión la hará suya para presentarla como iniciativa."


20. "Artículo 29. Las iniciativas de ley o decreto deberán sujetarse a los trámites siguientes:

"I.D. de comisiones;

"II. Discusión;

"III. Votación."


21. "Artículo 116. Las iniciativas de ley o decreto deberán sujetarse a los trámites siguientes:

"I.D. de comisiones;

"II. Discusión; y,

"III. Votación."


22. "Artículo 117. Toda iniciativa deberá presentarse al presidente del Congreso por escrito y firmada, con su exposición de motivos en la cual exponga su autor o autores las consideraciones jurídicas, políticas, sociales o económicas que justifican, explican, motivan y dan procedencia a la proposición de creación, reforma, derogación o abrogación de una ley, artículo de la misma o decreto.

"En el caso de las iniciativas ciudadanas que no reúnan los requisitos relativos a la motivación de la iniciativa, la comisión de dictamen legislativo que corresponda subsanará dicho requisito.

"Todas las iniciativas podrán ser retiradas del proceso legislativo hasta antes de que sean dictaminadas por la comisión respectiva, mediante escrito firmado por el inicialista o quien legalmente lo represente, dirigido al presidente del Congreso o de la Comisión Permanente, motivando la causa de su retiro."


23. "Artículo 118. Todo proyecto se turnará por el presidente del Congreso a la comisión que corresponda según la naturaleza del asunto de que se trate.

"Las iniciativas de ley que presenten los legisladores deberán turnarse para su análisis a los institutos según su materia. El informe de su análisis se hará del conocimiento de la comisión a que se haya turnado la iniciativa de ley.

"Asimismo, las iniciativas de ley que presenten los legisladores, deberán turnarse para su estudio al Instituto de Estudios de Economía y Finanzas Públicas sobre las Finanzas Públicas, al efecto de que produzca un informe de su posible impacto en el presupuesto al momento de su aplicación. El informe será remitido para el conocimiento de la comisión a que se haya turnado la iniciativa de ley en un plazo no mayor de 20 días naturales.

"Si del estudio y análisis de las iniciativas dentro de las comisiones de dictamen legislativo es necesario complementarlas o clarificarlas, bastará con que así lo manifieste su inicialista o algunos de los integrantes de la comisión, a través de una adenda en forma escrita, hasta antes de que sean dictaminados por la comisión respectiva.

"El dictamen se presentará al Pleno del Congreso en los plazos señalados en el artículo 124 de esta ley, para el cumplimiento de las fracciones II y III del artículo 29 constitucional."


24. "Artículo 124. Las comisiones de dictamen legislativo a las que se turnen las iniciativas, rendirán ante el Pleno del Congreso el dictamen correspondiente por escrito, en un plazo no mayor de treinta días naturales a partir de su recepción en la comisión, salvo prórroga que apruebe el Pleno a petición de la comisión respectiva. En ningún caso la prórroga excederá de quince días; en caso de incumplimiento se estará a lo dispuesto en la presente ley."


25. "Artículo 30. Las comisiones de dictamen legislativo anunciarán al Ejecutivo del Estado, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión cuando haya de discutirse un proyecto, a fin de que pueda enviar un representante que, sin voto tome parte en los trabajos.

"El mismo procedimiento se seguirá con:

"I. El Poder Judicial, cuando la iniciativa se refiera a asuntos relativos a la organización, funcionamiento y competencia del ramo de la administración de justicia; y

"II. Los Ayuntamientos, cuando la iniciativa se refiera a los asuntos de carácter municipal, en los términos de esta Constitución."


26. "Artículo 120. Las comisiones de dictamen legislativo respectivas, anunciarán al Ejecutivo del Estado, a los Ayuntamientos y al Poder Judicial, cuando menos con cinco días de anticipación la fecha de la sesión, a efecto de que concurran al desahogo de las sesiones si lo estiman conveniente; a presentar o hacer valer sus opiniones o alegatos, tal y como lo establece el artículo 30 de la Constitución Local; además de que el mismo procedimiento se seguirá con el Tribunal de Justicia Electoral y el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California, cuando la iniciativa se refiera a los asuntos de carácter electoral."


27. "Artículo 122. Los dictámenes deberán contener:

"I. Nombre de la comisión o comisiones de dictamen;

"II. Número de dictamen;

"III. Antecedentes del asunto;

"IV. Análisis y estudio de la iniciativa;

"V. Considerandos tomados en cuenta para el apoyo, modificación o rechazo de la iniciativa o asunto;

"VI. Conclusiones o puntos resolutivos; y,

"VII. Fecha y espacio para la firma de los diputados."


28. "Artículo 123. Una vez firmados los dictámenes, a favor o en contra, por la mayoría de los miembros de la comisión o comisiones encargadas de una iniciativa o asunto, se remitirán a los diputados en los términos de la presente ley y, se imprimirán y adjuntarán los votos particulares si los hubiera para su conocimiento."


29. "Artículo 31. En los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos, de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos."


30. "Artículo 119. Sólo podrá dispensarse del trámite de ser turnada una iniciativa a la comisión competente, en los asuntos que por acuerdo del Pleno del Congreso del Estado, por mayoría simple y en votación económica, se califiquen de urgente y de obvia resolución, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Local, la presente ley y su reglamento."


31. "Artículo 32. Desechada una iniciativa no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones. ..."


32. "Artículo 121. Desechada una iniciativa en lo general, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones de conformidad con el artículo 32 de la Constitución Local."


33. "Artículo 33. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo, salvo lo previsto en el artículo 34 de esta Constitución. ..."


34. "Artículo 162. Las iniciativas, adquirirán el carácter de ley, cuando sean aprobadas por el Congreso del Estado y publicadas por el Ejecutivo.

"Si la ley no fija el día en que deba comenzar a observarse, será obligatoria en todo el Estado tres días después de la fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."


35. "Artículo 146. Las resoluciones del Congreso del Estado se tomarán por mayoría de votos de los diputados."

"Artículo 147. La mayoría de votos puede ser simple, absoluta o calificada, entendiéndose por:

"I.M. simple, la correspondiente a más de la mitad de los diputados que asistan a la sesión;

"II.M. absoluta, la correspondiente a más de la mitad de los diputados que integran el Congreso del Estado; y,

"III.M. calificada, la correspondiente a las dos terceras partes de los diputados que integran el Congreso del Estado.

"En los casos en que la Constitución Local, esta ley, sus reglamentos u otros ordenamientos, no definan la clase de votación para resolver un asunto de competencia del Congreso, se entenderá que deberá efectuarse por mayoría simple."


36. "Artículo 161. Los proyectos de leyes y los decretos aprobados por el Congreso, se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y el secretario de la Mesa Directiva del Congreso del Estado."


37. "Artículo 34. Si el Ejecutivo juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado por el Congreso, podrá negarle su sanción y devolverlo con sus observaciones a éste poder dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se le haga saber, para que tomadas en consideración, se examine y discuta de nuevo.

"En casos urgentes a juicio del Congreso el término de que se trata será de tres días y así se hará saber al Ejecutivo.

"Se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al Congreso dentro de los mencionados términos, a no ser que, corriendo éstos hubiere cerrado o suspendido sus sesiones el Legislativo, en cuyo caso, la devolución deberá hacerse el primer día hábil que siga al de la reanudación de las sesiones.

"El proyecto de ley a que se hubieren hecho observaciones, será sancionado y publicado si el Congreso vuelve a aprobarlo por dos tercios del número total de sus miembros.

"Todo proyecto de ley al que no hubiere hecho observaciones el Ejecutivo dentro del término que establece este artículo, debe ser publicado en un plazo de quince días, como máximo, a contar de la fecha en que le haya sido remitido.

"Los proyectos de ley que hubieren sido objetados por el Ejecutivo, conforme a esta Constitución, y que hayan sido ratificados por el Congreso, deberán ser promulgados en un término que no exceda de cinco días, a contar de la fecha en que hayan sido remitidos nuevamente al Ejecutivo.

"Las leyes, ordenamientos y disposiciones de observancia general que hayan sido aprobados por el Congreso del Estado y sancionadas por el Ejecutivo deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Estado.

"Si los reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia general, no fijan el día en que deben comenzar a observarse, serán obligatorias tres días después de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

"Los asuntos que sean materia de acuerdo económico, se sujetarán a los trámites que fije la ley.

"Las leyes que expida el Congreso del Estado, excepto las de índole tributario o fiscal, podrán ser sometidas a referéndum, conforme lo disponga la ley.

"Los proyectos de ley y los decretos aprobados por el Congreso, se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y el secretario del Congreso.

"El gobernador del Estado no podrá hacer observaciones sobre los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del Congreso, los emitidos por éste cuando actúe en funciones de jurado de sentencia y las reformas constitucionales aprobadas en los términos del artículo 112 de esta Constitución.

"El Congreso del Estado tendrá facultades plenas para expedir, reformar, adicionar o abrogar la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.

"Esta ley o las reformas a la misma no podrán ser vetadas ni sujetas a observaciones, ni necesitarán de promulgación del Ejecutivo del Estado para tener vigencia."


38. "Artículo 163. En el caso de que el Ejecutivo juzgue conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado por el Congreso del Estado, éste podrá ejercitar su derecho de veto, atendiendo a lo previsto por el artículo 34 de la Constitución Local."

"Artículo 164. El gobernador del Estado no podrá hacer observaciones sobre los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del Congreso o los emitidos por este cuando actúe en funciones de jurado de sentencia."


39. La iniciativa fue firmada por los diputados C.M.M., D.J.L.P., G.B.L., J.B.M. de la Torre, V.N.R., J.V.R., A.G.Z..


40. Fojas 23 a 32 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


41. http://www.congresobc.gob.mx/Parlamentarias/Version/v180111c1.pdf


42. D.J.L.P., J.F.G.M., R.A.Q., F.Z.Z., G.B.L., M.d.R.R.R., N.G.S.A., M.A.V.C., R.S.A., A.G.Z., J.V.R.P., V.N.R., E.T.R., R.M.M. y J.M. de la Torre.


43. La referida adenda obra en copia simple a fojas de la 91 a la 112 del tomo I del expediente principal, pero se le otorga valor probatorio, porque su contenido coincide con el que se detalla en el Dictamen 1, de las Comisiones Unidas de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, Reforma de Estado, de Salud, de Seguridad Pública, y de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad, del cual obra copia certificada a fojas de la 52 a la 123 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


44. Fojas 52 a 123 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


45. Fojas 129 a 210 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


46. Foja 213 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


47. Fojas 223 a 230 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


48. Fojas 233 a 263 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


49. Fojas 269 a 305 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


50. Foja 308 del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo del Estado de Baja California.


51. D.J.L.P., G.B.L., A.G.Z., J.V.R.P., V.N.R., J.M. de la Torre.


52. "Artículo 83. En los términos de las leyes federales y estatales relativas, corresponde a los Municipios:

"...

"X. Regular, autorizar, controlar y vigilar en sus competencias territoriales, la venta, almacenaje y consumo público de bebidas con graduación alcohólica."


53. Foja 694 del tomo II del expediente principal.


54. Foja 696 del tomo II del expediente principal.


55. Foja 699 del tomo II del expediente principal.


56. Foja 700 del tomo II del expediente principal. Adicionalmente a la impresión que exhibe el Poder Legislativo Local, cabe señalar que el veintiséis de noviembre de dos mil doce se consultó la página de Internet http://www.multipack.com.mx, obteniéndose la misma información.


57. Así se desprende del bando solemne mediante el cual se declara a los munícipes que resultaron electos para integrar el XX Ayuntamiento del Municipio de Tijuana, Baja California, para el periodo constitucional comprendido del día 1 de diciembre del año 2010 al 30 de noviembre del año 2013, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California de veintiséis de noviembre de dos mil diez.


58. "Artículo 29. Se anunciará al gobernador del Estado cuando haya de discutirse un proyecto de ley que se relacione con asuntos de la competencia del Poder Ejecutivo, con anticipación no menor a veinticuatro horas, a fin de que pueda enviar al Congreso, si lo juzga conveniente, un orador que tome parte en los debates.

"En los mismos términos se informará al Supremo Tribunal de Justicia del Estado, en el caso que el proyecto se refiera a asuntos del ramo de justicia.

"Los Ayuntamientos, al mandar su iniciativa, designarán con el mismo propósito su orador si lo juzgan conveniente, el cual señalará domicilio en la población donde residan los Poderes del Estado, para comunicarle el día en que aquella se discuta."


59. "Artículo 168.

"1. El uso de la tribuna del Congreso del Estado corresponde exclusivamente a los diputados y a los titulares del Poder Ejecutivo, Supremo Tribunal de Justicia y Ayuntamientos o a sus respectivos representantes.

"2. Ninguna otra persona puede hacer uso de la palabra durante los debates de la asamblea.

"3. Con la oportunidad necesaria, el Congreso del Estado da aviso al gobernador del Estado, al Supremo Tribunal de Justicia del Estado y a los Ayuntamientos, de la discusión de leyes o decretos que les atañen a fin de que, si lo estiman conveniente, tomen parte en las discusiones, de conformidad con lo establecido por la Constitución Política del Estado."


60. Véase la jurisprudencia P./J. 117/2004, que dice: "PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO.-La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las Constituciones Locales establecen, en relación con los procesos legislativos, dos etapas: la primera corre a cargo de una comisión que después de estudiar el tema correspondiente, formula un dictamen, y la segunda corresponde al Pleno de la Cámara o del Congreso, que sobre la base del dictamen delibera y decide. El trabajo parlamentario en cada una de dichas etapas tiene finalidades concretas, pues la comisión analiza la iniciativa de ley y formula una propuesta para ser presentada mediante el dictamen correspondiente al Pleno, y éste tiene como función principal discutir la iniciativa partiendo del dictamen y tomar la decisión que en derecho corresponda, de manera que dicho sistema cumple una imprescindible función legitimadora de la ley, en razón de los mecanismos y etapas que lo integran. En ese tenor, la posible violación al proceso legislativo en el trabajo de la comisión, que es básicamente preparatorio, puede purgarse por la actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que le corresponde la facultad decisoria." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1111).


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