Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistra Margarita Beatriz Luna Ramos
Fecha de publicación01 Marzo 2013
Número de registro90138
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro XVIII, Marzo de 2013, Versión electrónica, 2
EmisorPleno

Aun cuando el proyecto sometido a la consideración de este Alto Tribunal no alcanzó la mayoría de ocho votos a que se refiere el artículo 42 de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional y, por ello, fue desestimada la controversia, existen algunos aspectos del análisis y debate del asunto, respecto de los cuales considero importante expresar mi postura.


Sobre la legitimación en la causa de la parte actora.


Comparto la posición mayoritaria que consideró que existe legitimación de la Cámara de Senadores para impugnar los actos materia de la controversia constitucional, sin embargo, difiero de las razones que en el proyecto se expresaron.


En la propuesta analizada se invocan cuatro precedentes que este Tribunal Pleno emitió en materia de interés legítimo en controversias constitucionales, mismos que dieron origen a las tesis que llevan por rubros:



"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA EN LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE".


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES".


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DE FONDO CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE ESTA ACCIÓN".


Aun cuando, efectivamente, son criterios que el Tribunal Pleno ha sostenido en materia de interés legítimo, no son exactamente aplicables al caso concreto y, en cambio, existen otros que me parecen más cercanos a las circunstancias que en este asunto se presentan. Los precedentes a que me refiero son:


Controversia constitucional 97/2009, fallada en sesión de seis de diciembre de 2010, en la que, en la parte conducente se sostuvo:


"SEXTO. Legitimación activa. ... De la misma manera, se estima que la Cámara de Diputados cuenta con legitimación activa para promover esta controversia constitucional, ya que es uno de los órganos legitimados por el artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Federal, para promover el presente medio de control constitucional, que a la letra dispone:


‘Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

[...]

c). El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

[...].’


Finalmente, este Tribunal Pleno ha reconocido que las Cámaras de Diputados y de Senadores, como órganos que conforman el Congreso de la Unión, pueden promover aisladamente una controversia constitucional en defensa de las atribuciones del Congreso de la Unión, de conformidad con la jurisprudencia 83/2000 de este Tribunal Pleno, cuyo rubro es: ‘CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLADAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.’


En estas condiciones, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cuenta con legitimación procesal para promover la presente controversia constitucional."


Recurso de reclamación 3/2011, derivado de la controversia constitucional 93/2010, fallado el 23 de marzo de dos mil once. En el que se sustentó:


"SEXTO. Criterios relacionados con el interés legítimo en las controversias constitucionales.


1... Las anteriores consideraciones se recogen en la siguiente tesis de jurisprudencia:


‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’


2. En la controversia constitucional 5/2001, resuelta en sesión de cuatro de septiembre de dos mil uno, por unanimidad de diez votos, amplió el concepto de interés legítimo, al determinar que, mediante la controversia constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para dirimir cuestiones que impliquen violaciones a la Constitución Federal, aun cuando no se alegue la invasión de esferas de competencia de la entidad o poder que la promueve, siempre y cuando exista un principio de afectación.


El referido criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia que a continuación se cita:


‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’


3. En la controversia constitucional 328/2001, resuelta en sesión de dieciocho de noviembre de dos mil tres, por mayoría de nueve votos, volvió al criterio referido en primer término, restringiendo con ello los alcances del concepto analizado. Concretamente, en este asunto, se resolvió que la independencia de los Poderes Judiciales de los Estados constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, por lo que si con motivo de la resolución dictada en un procedimiento de juicio político instaurado en contra de alguno de sus integrantes, se afecta la esfera jurídica del citado Poder, éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional.


De la anterior resolución, derivó la siguiente tesis jurisprudencial:


‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES.’


4. En la controversia constitucional 33/2002, resuelta en sesión de veintinueve de junio de dos mil cuatro, por unanimidad de nueve votos, determinó que cuando la norma impugnada no afecta, en modo alguno, el ámbito de atribuciones de la entidad actora y tal circunstancia revela, de forma clara e inobjetable, la improcedencia de la vía, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo, sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Federal, así como en las tesis de jurisprudencia transcritas en los numerales 1° y 2° que anteceden, que se refieren sustancialmente a la existencia de un principio de agravio.


Con motivo de lo resuelto en este asunto, se emitió la siguiente tesis jurisprudencial:


‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.’


5. Finalmente, en la controversia constitucional 97/2009, resuelta el seis de diciembre de dos mil diez, y que fue promovida por la Cámara de Diputados contra el Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de septiembre de dos mil nueve, se estableció que dicho órgano legislativo sí resiente un principio de afectación a su interés legítimo por virtud de la sola publicación de las normas generales expedidas por el P. de la República con el propósito de reglamentar las leyes en las que hubiese intervenido aquélla, en los siguientes términos:

...


Lo anterior se explica así en la jurisprudencia 79/2009 de este Tribunal Pleno en los siguientes términos:


‘FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES.’ (Se transcribe).


Con base en lo anterior, las Cámaras del Congreso de la Unión están en posibilidad de reclamar en vía de controversia constitucional los reglamentos derivados de las leyes que aprueban, si se toma en cuenta que su interés se deduce de la probable infracción de los mencionados principios que, en caso de ser demostrada, implicaría que las normas reglamentarias desvirtuaron el contenido de sus leyes y, por tanto, que suplantaron sus atribuciones constitucionales para legislar sobre determinada materia."


Finalmente, recurso de reclamación 36/2011, derivado de la controversia constitucional 48/2011, fallado por este Pleno el dieciséis de agosto pasado:


"SÉPTIMO. Estudio de fondo. Son infundados los agravios hechos valer en contra del acuerdo recurrido en virtud de las siguientes consideraciones.

...


Como se advierte, en la controversia constitucional se impugna la validez del acuerdo CA-130/2010, emitido por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, en sesión extraordinaria número 820 de veinticuatro de noviembre de dos mil diez, relativa a la aprobación de ‘Contratos de servicios para la evaluación, desarrollo y producción de hidrocarburos en las áreas de Magallanes, C. y Santuario, de la Región Sur’; así como sus anexos consistentes en los documentos ejecutivos, los parámetros, los términos y las condiciones que no se puedan modificar y que forman parte de dicho acuerdo; aunado también, a la Convocatoria número 001 para la Licitación Pública Internacional Abierta número 18575062-512-11, emitida por Pemex Exploración y Producción para una licitación pública internacional con el objeto de adjudicar tres contratos de servicios para la evaluación, desarrollo y producción de hidrocarburos, el procedimiento relacionado con las bases de licitación, y su respectivo modelo de contrato; todos ellos actos que, sin lugar a dudas son totalmente ajenos a la esfera de competencias y atribuciones que constitucional y legalmente le corresponden al Municipio actor.


De conformidad con los artículos 2, 3 y 55, fracciones I y II, inciso a) de la Ley de Petróleos Mexicanos, el Estado Mexicano realizará las actividades que le corresponden de manera exclusiva en el área estratégica del petróleo, hidrocarburos y petroquímica básica, por conducto de Petróleos Mexicanos, el cual es un organismo descentralizado con fines productivos, personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto llevar a cabo la exploración, explotación y las demás actividades relacionadas con la materia, así como ejercer la conducción central y dirección estratégica de la industria petrolera, y dentro de sus múltiples funciones, se encuentra la de aprobar acuerdos en los que se establezcan las condiciones de los contratos de servicios y la emitir las convocatorias para los procedimientos de licitaciones públicas en la materia.


En estas condiciones, resulta claro que las determinaciones tomadas por el organismo descentralizado Petróleos Mexicanos en el área estratégica del petróleo, de ninguna manera son susceptibles de afectar la esfera de competencia y atribuciones que la Constitución Federal otorga, en virtud que éstas se refieren a una facultad exclusiva que la Federación lleva a cabo por conducto del citado organismo descentralizado; por ende, jurídicamente es inadmisible que la Cámara actora pueda resentir alguna afectación por los acuerdos emitidos por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos o por la emisión de las convocatorias para las licitaciones públicas en dicha materia.


Asimismo, debe decirse que la demanda resulta notoriamente improcedente en contra de los actos reclamados en la medida en que éstos no están dirigidos a la Cámara de Diputados; sino en todo caso, al público en general y particularmente a quienes tengan el propósito y estén en aptitud de celebrar tales acuerdos de voluntades, de manera que no puede estimarse que con la difusión de dichos acuerdos o licitaciones se vincule a la parte actora a la ejecución de algún acto o se le impida que lleve a cabo los que conforme a la Constitución y la ley, tiene atribuciones para realizar.


En efecto, de la lectura del Acuerdo CA-131/2010, del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos y sus anexos, así como de la Convocatoria número 001 para la Licitación pública Internacional Abierta numero 18575062-512-11 y sus anexos, se advierte que tal propuesta contractual solamente puede ser suscrita por quienes estén en aptitud de celebrar los ‘Contratos de Servicios para la Evaluación, Desarrollo y Producción de Hidrocarburos’, lo que evidentemente constituyen actividades totalmente ajenas a la demandante.


Como consecuencia de lo anterior, tales actos tampoco producen un principio de afectación al ámbito de sus atribuciones, toda vez que se reducen a meras propuestas contractuales a las cuales podrían adherirse quienes tuvieran interés en realizar la prestación de los servicios evaluación, desarrollo y producción de hidrocarburos; sin que por otra parte sea admisible suponer que la Cámara de Diputados pueda actuar en defensa de los referidos interesados, pues éstos tienen a su alcance los medios de impugnación que confieren las leyes para, en su caso, cuestionar actos como el señalado.


Consecuentemente, cuando los órganos legislativos reclamen en vía de controversia constitucional actos administrativos de aplicación de la ley, y sobre todo cuando esos actos se dirijan a particulares o a entidades ajenas al Poder Legislativo, habrá ya que examinar si dichos actos concretos tienen el alcance de llegar a producir una violación al principio de división de poderes, por la posible inobservancia de alguna atribución que tengan conferida constitucionalmente los primeros, requisito sin el cual sólo se estará en presencia de un caso en el que pudo existir algún desacato a la ley secundaria, supuesto en el que el orden jurídico nacional proporciona otros medios de defensa al alcance de las personas directamente afectadas, sin que haya razón alguna para que la autoridad legislativa busque salvaguardar derechos ajenos mediante la promoción de este medio de control de la regularidad constitucional."


Considero que esos precedentes informan debidamente el criterio que esta Suprema Corte ha sostenido sobre el interés legítimo, cuando la Cámara de Diputados o la Cámara de Senadores acuden en controversia constitucional, en casos similares al que nos ocupa.


En el primero de ellos, se reconoció la legitimación del poder legislativo actor, porque el acto impugnado era un reglamento expedido por el P. de la República, y se sostuvo que su actuación, en un caso como ese, puede invadir la esfera competencial del Poder Legislativo, en tratándose de la ley que esté reglamentando. Es decir, la afectación que el poder actor estaba demandando era exclusivamente en relación con la función legislativa, que puede verse vulnerada cuando el Titular del Poder Ejecutivo, al proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, expide reglas generales que pudieran ir más allá de lo que aprobó el Congreso de la Unión.


En el recurso de reclamación 3/2011, se hizo un estudio exhaustivo sobre las hipótesis en que la Cámara de Diputados o la Cámara de Senadores están legitimadas para acudir a la controversia constitucional. En este asunto se precisó:


"lo anterior tampoco significa que además de las normas reglamentarias expedidas por el P. de la República, todo acto administrativo pueda reclamarse en vía de controversia constitucional por las Cámaras del Congreso de la Unión, simplemente por su probable infracción a las leyes que este órgano hubiera aprobado, pues una cosa es el examen del ejercicio indebido de la facultad reglamentaria que supone el cotejo de la norma subordinada con la de mayor jerarquía de la cual son autoras dichas Cámaras, y otra muy distinta es el examen de legalidad de los demás actos de la administración pública, pues en este supuesto, habrá que analizar en cada caso, si la violación indirecta que se alegue implica, a su vez, una posible infracción al principio de división de poderes o solamente la probable inobservancia de la legislación secundaria, por parte de las autoridades administrativas a quienes corresponda aplicarlas".


Se hace una escisión de cuándo existe y cuándo no interés legítimo por parte de las Cámaras para impugnar actos. Si bien, el criterio se aprobó por mayoría de siete votos, es el que ha imperado en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puesto que se reiteró en el tercero de los antecedentes a que me he referido.


Así, para que se reconozca interés legítimo a las autoridades legislativas su esfera competencial debe verse afectada, porque el Poder Ejecutivo invada realmente sus facultades; es decir, la expedición de un reglamento que pudiera ir más allá de lo que establezca el Congreso de la Unión en la ley correspondiente.


Tratándose de otro tipo de actos, este Tribunal Supremo ha considerado que no se puede reconocer interés legítimo a las autoridades legislativas, porque de hacerlo, habría que sustentar, también, que cuentan con el mismo interés para demandar todo acto que aparentemente incida con las materias legisladas por el Congreso de la Unión, universo en que cabría cualquier acto de autoridad.


Por otra parte, en el caso concreto, considero que se trata de una norma general, porque el decreto reclamado se emitió en el ejercicio de la facultad reglamentaria que provee en la esfera administrativa su observancia.


Efectivamente, el "decreto por el que se establecen las acciones que deberán llevarse a cabo por la Administración Pública Federal para concretar la transición a la Televisión Digital Terrestre" cita como fundamento constitucional el artículo 89, fracción I, de la Carta Magna e invoca diversos artículos de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, entre otras.


En la exposición de motivos se expresa que pretende establecer la determinación de políticas públicas que orienten la actuación de la Administración Pública Federal para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y el marco legal, así como para el óptimo aprovechamiento de los bienes nacionales, como es el caso del espectro radioeléctrico.


Además, basta con observar, entre otras disposiciones, que el decreto fija una fecha cierta para el "apagón analógico", y dispone simultáneamente la liberación de una banda de frecuencia determinada en una fecha precisa, decisiones que no son de carácter interno de la administración pública, sino que tienen un impacto general y obligatorio en la población.


Así, el decreto reclamado puede catalogarse como un acto equiparable a un reglamento ya que contiene disposiciones con los atributos de generalidad, abstracción y obligatoriedad, propios de una ley o reglamento, cuyo primer acto de aplicación no agota su contenido.


Tal es el caso de la disposición que determina que el "apagón analógico" se produzca en una fecha cierta y determinada, así como la diversa que dispone el estatus que mantendrán los concesionarios y permisionarios durante la vigencia del decreto. Se trata de auténticas normas reglamentarias, cuyo contenido, desde luego, debe respetar la materia propia de los reglamentos.


Se está en presencia, entonces, de una norma general y, sobre esa base, el interés legítimo de la Cámara de Senadores está justificado; pero por razones distintas a las que se expusieron en el proyecto que fue materia de debate.

De las consideraciones de fondo.


Como lo expuse en la sesión correspondiente, considero que debió declarase la invalidez del decreto impugnado, porque excede la facultad reglamentaria del titular del Poder Ejecutivo Federal e invade la esfera de competencia de la parte actora.


Las razones de mi voto son las siguientes:


El 2 de julio de 2004, se publicó el "Acuerdo por el que se Adopta el Estándar Tecnológico de Televisión Digital Terrestre y se Establece la Política para la Transición a la Televisión Digital Terrestre en México", estableciéndose el uso del estándar A/53 del Advanced Television Systems Committee, Inc (ATSC) para iniciar la transición a la televisión digital terrestre en nuestro país, el cual, según informaron las autoridades administrativas, está en ejecución por diversos concesionarios y permisionarios que prestan el servicio de radiodifusión.


Dicho acuerdo estableció que los concesionarios y permisionarios contarían temporalmente con un canal adicional por cada canal analógico para llevar a cabo transmisiones digitales, y que al término de las transmisiones analógicas se reintegraría al Estado el canal que determine la autoridad. Las transmisiones analógicas continuarían hasta lograr un alto nivel de penetración del servicio de televisión digital terrestre en la población, sin establecer una fecha específica para la terminación de las transmisiones analógicas.


La digitalización, en términos generales, favorece la asignación de más canales radioeléctricos destinados a la radiodifusión, lo que permite fomentar la competencia en esa área. Al espectro radioeléctrico que es posible liberar como producto de la digitalización de los servicios de televisión existentes se le conoce como "dividendo digital", cuya capacidad puede utilizarse para el desarrollo de nuevos servicios de telecomunicaciones.


Para el seguimiento y evaluación de este proceso se creó el Comité Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión, el que el 22 de abril de 2009, rindió el informe del estado que guarda el proceso de transición a la Televisión Digital Terrestre.


En el año 2006 se llevó a cabo una reforma importante a la Ley Federal de Telecomunicaciones, entre otros preceptos, se modificó el artículo 9-A, para dotar a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) de la facultad exclusiva que en materia de radio y televisión le confieran a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes la Ley Federal de Radio y Televisión, los tratados y acuerdos internacionales, las demás leyes, reglamentos y cualesquiera otras disposiciones (fracción XVI).


La reforma fue impugnada ante esta Suprema Corte de Justicia, a través de la acción de inconstitucionalidad 26/2006, resuelta en sesión de siete de junio de dos mil siete; entre otros temas, el Pleno se ocupó del análisis de las facultades exclusivas a que se refiere la fracción XVI del artículo 9-A y determinó que dicha norma es constitucional, y que el Congreso de la Unión puede establecer facultades de manera exclusiva, a favor de un órgano desconcentrado, como es la Comisión Federal de Telecomunicaciones.


Las consideraciones relativas dieron origen a la tesis que lleva por rubro:


"COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. EL ARTÍCULO 9o. A, FRACCIÓN XVI, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES, AL OTORGARLE FACULTADES EXCLUSIVAS EN MATERIA DE RADIO Y TELEVISIÓN, NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 49 Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." Novena Época, registro 170840, Pleno, tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, diciembre de 2007, materias constitucional, administrativa, tesis P. XXVII/2007, página 963.


La determinación del Tribunal Pleno en modo alguno desvirtúa la naturaleza jurídica de la Comisión como un organismo desconcentrado. Al respecto, en la sentencia se dijo: "La Comisión Federal de Telecomunicaciones es un órgano administrativo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica y operativa, que carece de personalidad jurídica propia y que se encuentra jerárquicamente subordinada, tanto a la Secretaría mencionada, como en última instancia al Ejecutivo Federal. En este sentido el artículo 9-A, fracción XVI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, al otorgar a la Comisión Federal de Telecomunicaciones facultades exclusivas en materia de radio y televisión que corresponden originariamente a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, únicamente supone que será el propio Ejecutivo Federal quien ejercerá dichas facultades por conducto de un órgano desconcentrado que le está jerárquicamente subordinado y, por tanto, no viola los artículos 49 y 89, fracción I, de la Constitución, pues no invade facultades de otro poder, ni contraviene la facultad reglamentaria del P. de la República".


La Comisión, entonces, es un órgano desconcentrado de la Secretaría, que depende de ella jerárquicamente, y que goza de autonomía técnica y de gestión.


Sin embargo, el hecho de que se trate de una autoridad que depende del Poder Ejecutivo Federal no implica que el Congreso de la Unión esté impedido para legislar sobre sus atributos y competencias y no quiere decir, tampoco, que el P. de la República, como titular del Poder Ejecutivo, tenga todas las facultades directas que conciernen a la Comisión para desarrollarlas de manera personal.


Dentro de la administración pública existe un sistema de competencias, que son distribuidas a través de la delegación de facultades, por medio de las disposiciones de carácter general que emite Congreso de la Unión, y que se explicitan a través de reglamentos, acuerdos, circulares y disposiciones de carácter general, que en ejercicio de su competencia, puede emitir el Poder Ejecutivo Federal.


Sobre esa base, las facultades que en exclusiva corresponden a la Comisión Federal de Telecomunicaciones no pueden ser ejercidas directamente por el Titular del Ejecutivo Federal.


Es así que la Comisión, en ejercicio de las facultades exclusivas que la ley le confiere, ha continuado los trabajos conjuntos con el Comité Consultivo de Tecnologías Digitales de Radiodifusión y ha formulado propuestas respecto del llamado "apagón digital", incluso, variando algunas fechas que inicialmente se establecieron en el acuerdo de 2004.


El 2 de septiembre de 2010, el P. de la República emitió el decreto que ahora se combate, cuyo objeto, en términos de su artículo primero es: "establecer las acciones que deberán llevarse a cabo por la Administración Pública Federal para concretar la transición a la Televisión Digital Terrestre y concluir las transmisiones de televisión analógica a partir del año 2011 y en su totalidad a más tardar el 31 de diciembre de 2015, con el fin de optimizar el aprovechamiento del espectro radioeléctrico en beneficio de la población".


Con fundamento en este objetivo, el decreto crea una Comisión Intersecretarial, con diversas funciones para llevar a cabo esa transición; da instrucciones específicas para los concesionarios y señala una fecha para la conclusión de la transición, que es distinta a la que inicialmente se había determinado, tanto en el acuerdo de 2004, como en las otras propuestas de acuerdo formuladas en su oportunidad por la COFETEL.


Ahora bien, para determinar la constitucionalidad del decreto impugnado es necesario atender a sus fundamentos y motivos.


Los fundamentos de dicho acto son: artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 2, 9, 21, 27, 31, 32, 34, 36 y 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 3, 4, 6, fracciones I y II, 7, fracción I, 8 y 16 de la Ley General de Bienes Nacionales; 3o., 4o. y 5o. de la Ley Federal de Radio y Televisión; 2, 7 y 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones, y 74 y 79 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.


Por lo que se refiere a la cita de Ley Orgánica de la Administración Pública, de la Ley General de Bienes Nacionales y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, si se analiza el contenido del decreto puede advertir que no está reglamentando a estas leyes.


Crea una Comisión Intersecretarial y, por ello, hace alusión a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, porque la creación de esa autoridad implica la erogación de un gasto, pero, en realidad, no reglamenta dichas leyes.


Lo mismo ocurre con la Ley General de Bienes Nacionales, se invoca porque el espacio aéreo es un bien nacional, mas no porque dicha ley sea reglamentada en el decreto.


Así, la materia de reglamentación aparentemente se encuentra en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Federal de Radio y Televisión y los artículos 2, 7 y 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


Por lo que hace a la Ley Federal de Radio y Televisión, los artículos que se citan como fundamento del Decreto, disponen:


"Artículo 3o. La industria de la radio y la televisión comprende el aprovechamiento de las ondas electromagnéticas, mediante la instalación, funcionamiento y operación de estaciones radiodifusoras por los sistemas de modulación, amplitud o frecuencia, televisión, facsímile o cualquier otro procedimiento técnico posible, dentro de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico atribuidas a tal servicio.


Artículo 4o. La radio y la televisión constituyen una actividad de interés público, por lo tanto el Estado deberá protegerla y vigilarla para el debido cumplimiento de su función social.


Artículo 5o. La radio y la televisión, tienen la función social de contribuir al fortalecimiento de la integración nacional y el mejoramiento de las formas de convivencia humana. Al efecto, a través de sus transmisiones, procurarán:

I. Afirmar el respeto a los principios de la moral social, la dignidad humana y los vínculos familiares;

II. Evitar influencias nocivas o perturbadoras al desarrollo armónico de la niñez y la juventud;

III. Contribuir a elevar el nivel cultural del pueblo y a conservar las características nacionales, las costumbres del país y sus tradiciones, la propiedad del idioma y a exaltar los valores de la nacionalidad mexicana.

IV. Fortalecer las convicciones democráticas, la unidad nacional y la amistad y cooperación internacionales."


De la Ley Federal de Telecomunicaciones:


"Artículo 2. Corresponde al Estado la rectoría en materia de telecomunicaciones, a cuyo efecto protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación.

En todo momento el Estado mantendrá el dominio sobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales asignadas al país.


Artículo 7. La presente Ley tiene como objetivos promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectoría del Estado en la materia, para garantizar la soberanía nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social.

Para el logro de estos objetivos, corresponde a la Secretaría, sin perjuicio de las que se confieran a otras dependencias del Ejecutivo Federal, el ejercicio de las atribuciones siguientes:

...


Finalmente se invoca el artículo 9A de esa ley, cuyo encabezado dispone:


"Artículo 9-A. La Comisión Federal de Telecomunicaciones es el órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México, y tendrá autonomía plena para dictar sus resoluciones. Para el logro de estos objetivos, corresponde a la citada Comisión el ejercicio de las siguientes atribuciones:

..."


Pues bien, en mi opinión jurídica, el decreto reclamado no reglamenta estos artículos, porque ninguno de ellos se refiere al caso concreto que pretende regular.


El decreto va más allá de las facultades reglamentarias que corresponden al titular del Poder Ejecutivo, pues regula una situación no comprendida dentro de la ley; no es el ejercicio de una facultad reglamentaria, sino la emisión de una norma de carácter general que invade la esfera de facultades del Congreso de la Unión, en la medida en que no provee la exacta observancia de ley alguna.


Son ilustrativas, al respecto, las siguientes tesis de jurisprudencia:


"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del P. de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del P. de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita." Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.R.C.D.. Secretarios: R.M.M.G. y L.P.R.Z.. Novena Época. Registro 166655. Pleno. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXX, Agosto de 2009. Materia Constitucional. Tesis P./J. 79/2009. Página 1067.



"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición."

Acción de inconstitucionalidad 36/2006. Partido Acción Nacional. 23 de noviembre de 2006. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: G.D.G.P.. Secretarios: M.S.D., M.P.M. y R.A.F.S.. Novena Época. Registro 172521. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXV, Mayo de 2007. Materia Constitucional. Tesis P./J. 30/2007. Página 1515.


Desde otro aspecto, en el artículo tercero se crea, con carácter transitorio, la Comisión Intersecretarial para la Transición Digital, cuyo objeto será coordinar las acciones necesarias para concretar la transición a la televisión digital terrestre.


El P. de la República tiene facultades para crear autoridades administrativas o comisiones intersecretariales que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública, dicha facultad incluye la de determinar las dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales deben ejercerse tales atribuciones, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley; sin embargo, en el caso, esa autoridad se crea de manera específica para llevar a cabo una actuación en la que no tiene competencia exclusiva el titular del Poder Ejecutivo, sino que corresponde a un órgano diferente, la Comisión Federal de Telecomunicaciones.


En mi opinión no están dadas las competencias necesarias para que se pueda crear este tipo de autoridad; lo mismo ocurre con aquellas otras disposiciones del decreto que se establecen en materia de concesiones y en la determinación de fechas, están relacionadas, también, con el ámbito de una competencia que de manera exclusiva corresponde a COFETEL.


Situación distinta podría surgir una vez concluido el "apagón analógico", liberada la banda de 700 megahertz, y recuperado el "dividendo digital", al cual se puede dar distintas utilidades, y no destinarlo necesariamente para radio y televisión. En ese supuesto pueden ser competentes otras autoridades y sería factible la creación de una comisión intersecretarial de esta naturaleza, para dar el mejor uso que sea posible al espacio que quede liberado.


Sin embargo, en el caso que se estudia, tratándose de manera específica y exclusiva de radio y televisión, materias en las que COFETEL cuenta con facultades exclusivas, declaradas constitucionales por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, considero que el Decreto va más allá de lo que establecen las leyes respectivas y, por lo tanto, invade las facultades que en materia de comunicaciones tiene el Congreso de la Unión.


Por estas razones, concluyo que debió resolverse la inconstitucionalidad del "decreto por el que se establecen las acciones que deberán llevarse a cabo por la Administración Pública Federal para concretar la transición a la Televisión Digital Terrestre".






Ministra M.B.L.R.






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