Voto num. 2a./J. 145/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Número de Resolución2a./J. 145/2012 (10a.)
LocalizacionDécima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

RECURSO DE QUEJA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 302 DE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN (ABROGADA). EL AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY TIENE COMPETENCIA PARA CONOCER DE AQUÉL, POR SER EL SUPERIOR INMEDIATO DEL SECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ECOLOGÍA MUNICIPAL.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 289/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO Y TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2012. CINCO VOTOS; VOTÓ CON S.J.F.F.G.S.. PONENTE: S.S.A.A.. SECRETARIA: E.F.L.C..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General N.ero 5/2001, dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se trata de la posible contradicción de tesis que sustentan diversos Tribunales Colegiados en asuntos en materia administrativa, que es de la especialidad de esta S..

No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de ese año, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido dispone:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la S. respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.

"Cuando las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los Ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el procurador general de la República o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.

Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las S.s de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción.

De donde se advierte que el Pleno y las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito con diferente especialización, no así respecto de los criterios sustentados entre los Tribunales Colegiados de un mismo circuito, como acontece en el presente asunto.

Sin embargo, esta Segunda S. considera que en tanto no se promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados contendientes; de lo contrario, se prolongaría la solución del presente asunto, en claro perjuicio del orden público y del interés social.

SEGUNDO

Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

En efecto, debe tenerse presente que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo fijan los lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación de criterios en los casos de tesis contradictorias sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito. Asimismo, señalan que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, los Magistrados que los integran y las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se encuentran facultados para denunciar la contradicción de criterios ante este Alto Tribunal, a fin de que se determine cuál debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

En este caso, la denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue formulada por los Magistrados integrantes de uno de los Tribunales Colegiados que participan en la presente contradicción.

TERCERO

Ejecutorias contendientes. Para determinar la existencia o no de la contradicción de tesis denunciada, es menester transcribir las consideraciones de las resoluciones emitidas por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes.

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el amparo directo **********, otorgó el amparo a la parte quejosa, con base en las siguientes consideraciones:

«CUARTO. Estudio del asunto. En el primer motivo de disenso, la peticionaria de amparo expresa, básicamente, que el ‘superior inmediato’ del secretario de Desarrollo Urbano del Municipio de Monterrey, Nuevo León, a que alude el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano, es el Ayuntamiento, no el presidente municipal como lo sostuvo la autoridad responsable. Para demostrar la afirmación propone que esa interpretación tiene su fundamento en la normativa relacionada con el desarrollo urbano, desde la base constitucional hasta la legislación reglamentaria municipal. En este sentido, considera que se aplicaron indebidamente las distintas normas que regulan la materia de desarrollo urbano en el Estado de Nuevo León, dejando de observar, además, la Ley General de Asentamientos Humanos (que constituye la génesis regulatoria del desarrollo urbano nacional), la cual distribuye las competencias de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en la materia, y el cual expresamente establece esa la competencia material originaria a favor de los Ayuntamientos y, específicamente, en cuanto al otorgamiento de licencias de construcción. Desde su perspectiva, la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado, al regular y sentar las bases en materia de desarrollo urbano que deben observar los Municipios, únicamente asigna competencia al Ayuntamiento. Por otra parte, considera que el marco legal de la organización administrativa de las autoridades municipales permite distinguir diversas relaciones de jerarquía, de lo que se desprende que en ocasiones un mismo funcionario de la administración pública municipal, de jerarquía inferior, puede llegar a ser, dependiendo la materia de que se trate, en ocasiones subordinado inmediato del presidente municipal y en otras subordinado inmediato del Ayuntamiento. De esta forma, la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado faculta expresamente a los Ayuntamientos municipales ‘para resolver los recursos de su competencia’, mientras que al presidente municipal no le otorga dicha competencia. Así, concluye la parte agraviada que, considerando sistemáticamente las disposiciones aplicables, cuando el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, Nuevo León, es omiso en resolver su petición de licencia de construcción, la autoridad competente para conocer del recurso de queja regulado en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado, es el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, por tanto, la presentación del medio de impugnación estuvo correcta y configura legalmente la positiva ficta de la licencia de construcción que dio origen a la controversia, lo que finalmente acredita el indebido proceder de la S. Superior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, al considerar que no se configuró la misma. Este primer concepto de violación es fundado porque, a juicio de este tribunal, el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del mismo Municipio, en materia de desarrollo urbano, es el Ayuntamiento, lo que tiene como consecuencia que el recurso de queja se presentó adecuadamente, en términos de la fracción I del artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Previamente a la justificación de lo afirmado, es conveniente reseñar los antecedentes del caso: A. Procedimiento administrativo. La aquí quejosa solicitó a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, una licencia de construcción (obra nueva) para multifamiliar con 425 unidades de vivienda tipo departamento, locales comerciales y oficinas, en el bien inmueble identificado catastralmente con el número **********, en la ciudad de Monterrey, Nuevo León. Transcurrido el plazo legal y ante la omisión de dicha autoridad de contestar a su solicitud, se presentó recurso de queja, previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León ante el Ayuntamiento de dicho Municipio, en contra de la negativa ficta legalmente configurada. Sin embargo, el Ayuntamiento omitió resolver el recurso de queja y contra el silencio de la autoridad promovió juicio de nulidad. B. Juicio contencioso. La quejosa promovió juicio de nulidad en el que reclamó el otorgamiento de la licencia de construcción (obra nueva) para multifamiliar con 425 unidades de vivienda tipo departamento, locales comerciales y oficinas, en el bien inmueble identificado catastralmente con el número **********, en la ciudad de Monterrey, Nuevo León. Su pretensión tuvo origen en dos aspectos: a) la configuración de la positiva ficta, ante el silencio del Ayuntamiento para resolver el recurso de queja; y, b) la negativa ficta respecto del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey. La S. ordinaria, en primera instancia, tuvo por configurada la positiva o afirmativa ficta, y ordenó a las autoridades competentes la expedición de la licencia solicitada. La sentencia de la S. ordinaria se fundó en la interpretación de la competencia material a que se refiere el artículo 302, fracción I, de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, pues, en su concepto, el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología de Monterrey, en materia de desarrollo urbano, era el Ayuntamiento. C. Recurso de revisión ante S. superior. Inconformes con la resolución de primera instancia, la parte actora y las autoridades demandadas presentaron los recursos de revisión, haciendo valer los que se resolvieron en los términos indicados en el considerando anterior y que constituye, el interpuesto por las autoridades, el acto reclamado en este amparo. Ahora bien, como se anticipó, este tribunal observa que el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano, debe presentarse ante el Ayuntamiento; para justificarlo, es indispensable distinguir entre competencias materiales y orgánicas en la administración pública estatal. 1. La competencia material en la administración pública municipal. Partiendo de la existencia del principio de reserva de ley en lo que corresponde a la distribución de competencias de las autoridades administrativas municipales se puede distinguir válidamente la existencia de una serie de competencias que corresponden a los distintos órganos de la administración pública municipal por su carácter de órganos de la administración; mientras que, en otros casos, la competencia les corresponden de conformidad con una materia determinada, lo que depende esencialmente del conjunto de normas que regulan cada caso en particular. En este sentido, existen competencias que corresponden exclusivamente a ciertos órganos del Municipio, como, por ejemplo, la desafectación de bienes del dominio público del Municipio, asignada con exclusividad al Ayuntamiento del mismo (artículo 115, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 26, inciso c), fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de Nuevo León). Lo anterior es relevante, en tanto que en el caso de lo que se ha venido denominando competencias orgánicas, la propia determinación que de su organigrama realice la administración pública incide directamente en la determinación de los órganos que en su caso contarán con una competencia determinada. No así en el caso de las competencias materiales, en las cuales la determinación orgánica adoptada por la administración pública no es suficiente para alterar el órgano facultado para ejercer la facultad que en particular se trata. Lo anterior tiene relevancia, pues el Ayuntamiento cuenta con una competencia material inmodificable para llevar a cabo en última instancia el otorgamiento de licencias de construcción, cuestión que se tratará a continuación. 2. Competencia material en materia de desarrollo urbano (expedición de licencia de construcción). En este sentido el desarrollo urbano es una materia concurrente, porque en ella inciden todos los niveles de gobierno y órdenes normativos (federal, estatal y municipal). La base constitucional de la materia de desarrollo urbano se encuentra en el artículo 27 de la Constitución y, en particular, tratándose del Municipio, en el artículo 115 de la Constitución, particularmente, su fracción III: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). Como se puede observar, es la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la que establece que los Municipios otorgarán, en los términos que establezcan las leyes federales y estatales respectivas, las licencias de construcción. Ahora, la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyo objetivo entre otros es el de establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional (artículo 1), en el precepto 9, fracción X, establece la competencia específica de los Municipios en la materia: ‘Artículo 9.’ (se transcribe). De la exégesis de la norma, se advierte que el otorgamiento de licencias de construcción es una competencia asignada, en principio, a través de los Cabildos de los Ayuntamientos, o con el control y evaluación de éstos. Precepto legal que establece, sin lugar a dudas, una competencia material a favor de los Ayuntamientos a efecto de que éstos sean los que, por regla general, otorguen las licencias de construcción, o para el caso de que la legislación de la entidad federativa, o inclusive la reglamentación municipal, decidan otorgar competencia a otro órgano integrante del Municipio para otorgar dichas licencias, siempre exista la posibilidad de que el Ayuntamiento municipal lleve a cabo el control y evaluación de dicha autorización. En otros términos, la norma autoriza a que se faculte a órganos distintos de los Ayuntamientos para ejercer las facultades contenidas en el artículo citado, incluida la facultad de otorgar licencias de construcción, bajo la condición de que exista la posibilidad de que el Ayuntamiento ejerza siempre el control y evaluación sobre el ejercicio de dichas facultades, lo que, se reitera, implica la asignación de una competencia material de los Ayuntamientos municipales, aun en el caso de delegación de la facultad originaria, pues, en todo caso y de forma independiente al órgano al que le sean delegadas las facultades de la materia, corresponde siempre y en todo caso al Ayuntamiento intervenir como instancia de control y evaluación de la facultad o atribución en materia de desarrollo urbano. En el ámbito estatal, la legislación regulatoria aplicable en el momento de solicitud de la licencia de construcción, era la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. De conformidad con esa ley, las autoridades competentes para ejecutar y cumplir su contenido, a nivel municipal, son los Ayuntamientos y el presidente municipal (artículo 2), sin embargo, el artículo 12 de ese ordenamiento, especifica qué atribuciones corresponderán al Ayuntamiento: ‘Artículo 12.’ (se transcribe). Y, respecto del presidente municipal, el artículo 13 señala lo siguiente: ‘Artículo 13.’ (se transcribe). Los artículos citados establecen que corresponde al Ayuntamiento el otorgamiento de las licencias que en materia de desarrollo urbano se expidan, y, paralelamente, establece la competencia del Ayuntamiento para resolver los recursos administrativos en el ámbito de su competencia. En cuanto al presidente municipal, le confiere un carácter de ejecutor de las decisiones, por sí o a través de los titulares de las áreas de desarrollo urbano que correspondan en el respectivo Municipio, que le sean conferidas en la citada ley, así como el reglamento orgánico correspondiente y las demás disposiciones legales aplicables. En este punto puede apreciarse que el otorgamiento de licencias de construcción en el Estado de Nuevo León, la autoridad facultada para emitir dicho acto, es el Ayuntamiento, salvo delegación de dicha facultad en un ordenamiento distinto, pero congruente con la normatividad en materia de desarrollo urbano. En este caso, el Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal asigna la competencia en materia de desarrollo urbano al secretario del mismo nombre: ‘Artículo 15.’ (se transcribe). Del artículo citado se desprende, por una parte, que en el Municipio de Monterrey se decidió asignar la competencia particular de otorgar licencias de construcción en el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología Municipal y, por exclusión, no se reservó al presidente municipal facultad alguna en lo que toca a la expedición de licencias de construcción. Desde ese marco normativo, se concluye que en lo que corresponde al caso particular del Municipio de Monterrey, sólo el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología de dicho Municipio puede expedir licencias de construcción, pero, como esa facultad es originaria del Ayuntamiento (quientambién tiene la competencia originaria indelegable de control y supervisión en materia de desarrollo urbano), es dicho órgano de la administración pública municipal, la autoridad competente para resolver cualquier aspecto relacionado con la expedición de las licencias de construcción, al conservar la competencia de control y evaluación del ejercicio de la citada facultad; de otra forma, las facultades o, mejor, competencia asignada al Ayuntamiento de forma originaria desde la Constitución, así como en la Ley General que regula el desarrollo urbano, es decir, de la Ley General de Asentamientos Humanos, se vulneraría y el sistema normativo se vería trastocado. 3. Interpretación de (sic) fracción I del artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, respecto a la referencia al superior ‘inmediato’. El artículo mencionado es del tenor siguiente: ‘Artículo 302.’ (se transcribe). El precepto indicado contiene la expresión ‘ante el superior inmediato de la autoridad administrativa que no haya resuelto en el plazo legal’. Recuérdese que la S. responsable consideró que ‘superior inmediato’, hace referencia necesariamente al superior jerárquico inmediato de la autoridad que ha sido omisa, considerando para ello únicamente criterios de relación orgánica administrativa, con lo que concluye que al tratarse de una omisión del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología Municipal, el superior inmediato es el presidente municipal. En el contexto ofrecido como marco normativo, lo anterior es incorrecto a juicio de este tribunal, toda vez que no es factible interpretar y aplicar aisladamente el contenido del artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado, porque, como se ha señalado anteriormente, se desvirtuaría el marco establecido por las otras normas que regulan el desarrollo urbano, particularmente la Constitución, la Ley General de Asentamientos Humanos, incluso, la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Así, debe de considerarse que si bien el artículo 302, fracción I, hace referencia al ‘superior inmediato’, no por ello debe tomarse literalmente la expresión y concluir que, en todos los casos, se hace referencia al superior inmediato en términos de jerarquía y con exclusión de las competencias que, por razón de la materia, le corresponden a otros órganos. De esta forma, no obstante que el presidente municipal es el representante político del Ayuntamiento y ‘director’ de la administración pública municipal y, por ende, superior inmediato de los secretarios de despacho de la administración pública municipal, no por ello, en materia de desarrollo urbano y particularmente en cuanto a la expedición de licencias de construcción, debe de considerársele ‘autoridad competente’ y superior inmediato para efectos del recurso de queja, porque la competencia material corresponde al Ayuntamiento, tanto para la expedición de las licencias como para ejercer el control y evaluación del ejercicio de la facultad de otorgar licencias de construcción. Consecuencia de lo anterior, es factible y congruente con el esquema argumentativo aquí propuesto, que la expresión ‘superior inmediato’ a que alude el artículo 302, fracción I, de la ley antes mencionada, debe entenderse a aquel superior que tenga competencia sobre la materia de que se trata; en este caso, el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey es, precisamente, el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, por referirse el recurso de queja al silencio de la autoridad sobre la solicitud de una licencia de construcción. Interpretación que este tribunal considera sistemática y más congruente con todo el orden normativo de los diferentes niveles, por ser la materia de desarrollo urbano, concurrente, pues, entender el precepto de forma distinta y aislada, como lo hizo la S. responsable, llevaría a eliminar el control por parte del Ayuntamiento del ejercicio de la facultad de otorgar, lo que contravendría expresamente el sentido del artículo 9 de la Ley General de Asentamientos Humanos, el cual regula las facultades que a los distintos niveles de gobierno corresponden en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, pues se consideraría, como se hace en la sentencia reclamada, que bastaría el control del presidente municipal, con la exclusión, injustificada, del Ayuntamiento. En esas condiciones, la resolución que constituye el acto reclamado está indebidamente fundada y motivada, lo que genera una violación a los derechos humanos contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales. Sin que sea el caso analizar el restante concepto de violación esgrimido por la aquí quejosa, porque no podría otorgarle mayores beneficios a los aquí obtenidos. Finalmente, la posición jurídica adoptada ya había sido sostenida por este tribunal, al resolver la revisión fiscal 51/2003, que originó la tesis IV.3o.A.28 A, invocada por la responsable, en la que se define que el superior inmediato siempre debe entenderse como aquel que tenga competencia material para decidir sobre el punto sometido a su potestad. El rubro y texto de la tesis son los siguientes: ‘VISITA DOMICILIARIA. LA SEGUNDA AMPLIACIÓN DEL PLAZO PARA SU PRÁCTICA DEBE ORDENARSE POR EL SUPERIOR JERÁRQUICO QUE GOCE DE FACULTADES EXPRESAS PARA TAL EFECTO, Y NO FORZOSAMENTE POR EL «INMEDIATO» QUE CORRESPONDA SEGÚN LA ESTRUCTURA INTERNA DE LA AUTORIDAD FISCAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2003).’ (se transcribe). Efectos de la protección constitucional. En las condiciones señaladas, debe concederse el amparo y protección de la Justicia Federal para el efecto de que la S. Superior deje insubsistente la sentencia y dicte otra en la que siguiendo los lineamientos de esta sentencia, resuelva lo que en derecho corresponda.»

Por otro lado, en la ejecutoria transcrita, el órgano jurisdiccional en comento señaló que en sesión de diecinueve de febrero de dos mil cuatro, resolvió la revisión fiscal 51/2003, de la que derivó la tesis aislada IV.3o.A.28 A, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"VISITA DOMICILIARIA. LA SEGUNDA AMPLIACIÓN DEL PLAZO PARA SU PRÁCTICA DEBE ORDENARSE POR EL SUPERIOR JERÁRQUICO QUE GOCE DE FACULTADES EXPRESAS PARA TAL EFECTO, Y NO FORZOSAMENTE POR EL ‘INMEDIATO’ QUE CORRESPONDA SEGÚN LA ESTRUCTURA INTERNA DE LA AUTORIDAD FISCAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2003). De conformidad con el artículo 46-A, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación vigente en 2003, el plazo máximo de seis meses para la práctica de una visita domiciliaria contado a partir de que se le notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación, podrá ampliarse por periodos iguales hasta por dos ocasiones, siempre que el oficio mediante el cual se notifique la prórroga correspondiente haya sido expedido, en la primera vez, por la autoridad o autoridades fiscales que ordenaron la visita y, en la segunda, por el superior jerárquico de estas últimas, salvo cuando el contribuyente durante el desarrollo de la visita domiciliaria cambie de domicilio fiscal, supuesto en el que serán las autoridades fiscales que correspondan a su nuevo domicilio las que expedirán, en su caso, los oficios de las extensiones correspondientes. Tal precepto interpretado de conformidad con el principio general de derecho que reza ‘donde la ley no distingue, no es dable hacerlo al juzgador que la aplica’, permite concluir que al no establecer mención o distinción alguna de que tratándose de la segunda ampliación de la visita domiciliaria, el funcionario autorizado para emitir la orden relativa deba ser forzosamente, el superior jerárquico ‘inmediato’ o ‘más próximo’, de la autoridad o autoridades que en forma originaria dispusieron la visita, debe entenderse que dicho precepto en realidad alude a cualquier superior jerárquico que goce de facultades expresas para emitir ese tipo de mandamientos, pues aceptar sólo la primera postura, implicaría desconocer que en algunos casos los funcionarios superiores inmediatos que correspondan de acuerdo a la estructura interna del ente hacendario al que pertenecen, no tienen competencia material para ordenar su segunda ampliación de acuerdo a la ley que rige sus actos, en cuyo caso su proceder resultaría transgresor del mandato contenido en el artículo 16 de la Constitución General de la República, en cuanto ordena que todo acto de molestia debe ser precedido de un mandamiento escrito de autoridad competente." (Novena Época. Registro: 177106. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, materia administrativa, tesis IV.3o.A.28 A, página 1590)

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito conoció del amparo directo **********, en el que concedió la protección constitucional para los efectos ahí precisados, con base en las siguientes consideraciones:

SÉPTIMO. Estudio. Son infundados unos y fundados otros de los cuatro conceptos de violación expuestos que se estudian en orden diverso al propuesto, por el mayor beneficio que en su caso traerían, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 3/2005,(11) sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el tercer concepto de violación, sintetizado en el considerando que precede, se aduce, esencialmente, que el recurso de queja se interpuso debidamente ante el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, quien es el competente para resolverlo, de conformidad con la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y el Reglamento Orgánico de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, pues es el superior jerárquico e inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología. Para atender lo anterior, se recuerda que la hoy quejosa presentó ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología de Monterrey, una solicitud de autorización de licencia de uso de suelo a **********, respecto de un inmueble que dijo de su propiedad, misma que no le fue atendida. Ante tal omisión, acudió al recurso de queja a que se refiere el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, el cual presentó ante el Ayuntamiento de dicho Municipio. Este recurso no fue resuelto oportunamente, por lo que ante tales omisiones, la actora acudió al Tribunal Contencioso, en cuya primera instancia se declaró la nulidad de las omisiones reclamadas y se conminó a ciertos efectos a la responsable. Impugnada la sentencia, la S. Superior estimó de oficio que procedía el sobreseimiento por inexistencia de actos, en tanto que no podía configurarse la positiva ficta reclamada, porque el recurso de queja no se presentó ante la autoridad competente para ello, al no ser el superior jerárquico inmediato o más próximo, de conformidad con el artículo 302, fracción I, de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. Ahora bien, el aludido arábigo 302(12) dispone que ante la omisión de las autoridades administrativas de expedir dictámenes, licencias, permisos o acuerdos, los afectados podrán presentar recurso de queja ante el superior inmediato o ante la propia autoridad cuando la resolución corresponda al Ayuntamiento o gobernador. Es en el primer supuesto (superior inmediato) que el recurso de queja de origen se pretendió presentar, pues quien debía emitir la licencia primariamente solicitada no era el Ayuntamiento ni el gobernador, sino la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología de Monterrey, y sobre la necesidad de que sea ante dicho superior jerárquico inmediato o más próximo no existe controversia, pues la quejosa no combate tal cuestión. La controversia se centra entonces, en si ese superior jerárquico inmediato de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología de Monterrey, y competente para conocer el recurso, es el presidente municipal o el Ayuntamiento. Este Tribunal Colegiado estima que el superior jerárquico competente para conocer del recurso de queja, en términos del citado numeral 302, es el presidente municipal y no el Ayuntamiento, por ser aquel el superior jerárquico inmediato de la autoridad administrativa omisa. Para justificar esta postura, se toma en cuenta que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 3/98, sostuvo que el presidente municipal conforme al artículo 115 constitucional, se halla investido de dos calidades, una, como miembro del Ayuntamiento respectivo y, otra, como ejecutor de sus determinaciones en funciones administrativas(13). Por ello, es que el presidente municipal cuenta con atribuciones tanto como integrante del Ayuntamiento, cómo por ser el encargado de la función administrativa en el Municipio. Ciertamente, en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal,(14) se establece que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de sus resoluciones, además, que cuenta con las diversas facultades y obligaciones que enseguida enumera. Destaca, por ejemplo, que debe convocar y presidir las sesiones (fracción III), facultad que lleva a cabo como integrante; o que debe informar a la población el estado de la administración (fracción V), que es una atribución propia, pero como representante del Ayuntamiento; o bien, que debe celebrar los actos, convenios o contratos para el despacho de los asuntos administrativos o la prestación de los servicios públicos (fracción X) y que debe vigilar la correcta administración del patrimonio (fracción XIII), que son facultades de su propia investidura. Por ello, se considera que sus atribuciones en esa primera faceta, como ejecutor, las puede ejercer en representación del Ayuntamiento o por su propia autoridad, sin que ello le niegue su carácter de instancia municipal,(15) aun cuando sea en representación del Ayuntamiento, pues es él quien las ejerce dentro de su competencia, por lo que no puede considerarse que el presidente municipal no es una autoridad municipal por esa dualidad. En ese sentido, del análisis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, particularmente de sus artículos 10, 14, 18, 27, fracción X, 70 y 71, se desprende que los Ayuntamientos son la autoridad superior de cada Municipio, que se integran con un presidente municipal, un cuerpo de regidores y síndicos, y que él primero es el responsable directo de la administración pública municipal y encargado de la correcta ejecución de obras, programas y servicios; que la instancia de dirección administrativa, gestión social y ejecución de los acuerdos o resoluciones del Ayuntamiento es el presidente municipal; que además de su cargo de representante, tiene como facultad el celebrar todos los actos necesarios para el despacho de los asuntos administrativos; que las dependencias y entidades de la administración pública municipal estarán bajo las órdenes del presidente, representante del Ayuntamiento; y que el presidente puede crear dependencias que le estarán subordinadas jerárquicamente, previo acuerdo del Ayuntamiento(16). Asimismo, de los numerales 2, 3 y 8, fracción II, incisos A), D) y E), del Reglamento Orgánico de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, se advierte que el presidente municipal es el representante del Ayuntamiento y responsable directo de la administración pública de Monterrey; que las dependencias, entidades y comisiones de dicha administración estarán bajo las órdenes del representante del Ayuntamiento, el presidente municipal; y que éste tiene además el despacho de los asunto en materia de orden jurídico relativos a cumplir y hacer cumplir los reglamentos y resoluciones, resolver las peticiones de los particulares en materia de permiso, así como conocer, tramitar y resolver los recursos de su competencia(17). Luego, el presidente municipal es el superior jerárquico inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología de Monterrey, ya que por disposición expresa de la ley y el reglamento respectivo, las dependencias de la administración municipal están bajo sus órdenes, como responsable directo. Sin que sea óbice a lo anterior, que dicha función jerárquica la ejerza en representación del Ayuntamiento, pues de cualquier manera sigue siendo una instancia municipal, responsable de la correcta administración, de hacer cumplir las disposiciones, de emitir los actos necesarios para el cumplimiento de sus funciones e incluso de resolver los recursos de su competencia, todo ello en esa primera dualidad de ejecutor, y no como integrante del Ayuntamiento. Se insiste, al ser el presidente municipal el directamente responsable de la actuación de las dependencias municipales que le están subordinadas, es él su superior (inmediato en caso de las secretarías o las que le dependan sin intermediarios), independientemente de si esa superioridad la ejerce en representación del Ayuntamiento, pues ello no elimina su carácter de superior jerárquico ni de autoridad administrativa. Entonces, es también el competente para conocer del recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, cuya interposición se realiza ante el superior jerárquico inmediato de la autoridad omisa. Además, contrario a lo señalado por la recurrente, no sólo el Ayuntamiento cuenta con facultades para resolver recursos, puesto que el ya aludido artículo 8, fracción II, inciso E), del Reglamento Orgánico de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, sí confiere al presidente municipal facultades para resolver los recursos de su competencia y, por lo tanto, la S. no ha vulnerado las garantías, ni violado los preceptos que aduce la impetrante. Finalmente, no resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 166/2006, que cita la peticionaria del amparo, del rubro: ‘NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.’,(18) habida cuenta que en ella se prevé que la autoridad omisa no puede alegar causas de improcedencia respecto a una positiva ficta, pues aunado a que en ese criterio se analizó el Código Fiscal Federal y no la ley local, y que versaba sobre negativa y no positiva ficta, lo cierto es que aquí la cuestión deriva de la competencia de la autoridad, aspecto que no puede dejar de atenderse, pues no podría obligarse a una autoridad a emitir una positiva ficta respecto de un tema del que carece de competencia. Por todo lo expuesto, es que resulta infundado el concepto en estudio.

CUARTO

Existencia de la contradicción. En principio, es importante recordar que acorde con el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de tesis se actualiza cuando las S.s de este Alto Tribunal, o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.

Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia y la tesis aislada, cuyos rubros, textos y datos de publicación enseguida se transcriben:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LORODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7, N.. Registro IUS 164120)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVII/2009, página 67, N.. Registro IUS 166996)

Según lo anterior, se pone de manifiesto que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no debe incidir o ser determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

En tal virtud, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues ello conllevaría a una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis -mediante aclaraciones-, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

Precisado lo anterior, conviene puntualizar que si bien es cierto, como se relató en el resultando tercero de la presente ejecutoria, toda vez que de la copia certificada de la resolución dictada en el amparo directo **********, se advertía que el Tribunal Colegiado denunciante consideró que sostuvo un criterio similar al resolver la revisión fiscal ********** y, por ello, con fundamento en los artículos 58 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo y 197-A del citado ordenamiento legal, se regularizó el procedimiento teniendo como criterio en la presente contradicción de tesis el sostenido en la revisión fiscal **********; lo cierto es que de la lectura integral de la ejecutoria que derivó del referido recurso de revisión fiscal, se advierte que en dicho asunto, el Tribunal Colegiado resolvió la forma en la que consideró que debe ser interpretado el artículo 46-A, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, en la parte que señala que la autorización de una segunda ampliación del plazo para la realización de una visita domiciliaria, debe contenerse en un oficio signado por el superior inmediato de la autoridad que ordenó esta última, considerando al efecto que al no establecer mención o distinción alguna de que tratándose de la segunda ampliación de la visita domiciliaria, el funcionario autorizado para emitir la orden relativa deba ser forzosamente el superior jerárquico "inmediato" o "más próximo" de la autoridad o autoridades que en forma originaria dispusieron la visita, debe entenderse que dicho precepto en realidad alude a cualquier superior jerárquico que goce de facultades expresas para emitir ese tipo de mandamientos, tal como se corrobora del texto de la tesis aislada IV.3o.A.28 A , transcrita en el considerando que antecede, que derivó de la referida revisión fiscal.

Lo considerado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver la revisión fiscal **********, no tiene relación alguna con el punto jurídico que se resolvió en los amparos directos **********, del índice del órgano jurisdiccional mencionado y **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, porque, como se verá a continuación, en éstos se analizó un punto de derecho totalmente diverso, a saber, ante qué autoridad debe presentarse el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano.

Razón por la cual, no se tomarán en cuenta, para efectos de la presente contradicción de criterios, las consideraciones expuestas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el referido recurso de revisión fiscal RF. **********.

Ahora bien, con el objeto de resolver si en el caso se configura o no la contradicción de tesis denunciada, en relación con las restantes ejecutorias, se procede a sintetizar los elementos que los tribunales contendientes tomaron en consideración para sustentar los criterios denunciados como opuestos.

  1. El amparo directo **********, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

    En el juicio de nulidad

    1. La persona moral quejosa solicitó a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, una licencia de construcción (obra nueva) para multifamiliar con 425 unidades de vivienda tipo departamento, oficinas y locales comerciales, en un bien inmueble localizado en la ciudad de Monterrey, Nuevo León. Ante la omisión de la citada autoridad a contestar la solicitud, se presentó el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León ante el Ayuntamiento de dicho Municipio en contra de la negativa ficta configurada.

      No obstante lo anterior, el Ayuntamiento omitió resolver el recurso de queja correspondiente y en contra del silencio de éste, la parte actora promovió juicio de nulidad.

    2. En el juicio de nulidad, la parte actora reclamó el otorgamiento de la licencia respectiva, basando su pretensión en la configuración de la positiva ficta, ante el silencio del Ayuntamiento para resolver el recurso de queja y en la negativa ficta respecto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey.

    3. La S. ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León tuvo por configurada la afirmativa ficta y ordenó a las autoridades competentes la expedición de la licencia solicitada.

    4. Inconforme con lo anterior, la autoridad demandada interpuso recurso de revisión del cual correspondió conocer a la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León quien, por resolución de doce de septiembre de dos mil doce, decretó el sobreseimiento del juicio al considerar que no se configuró la positiva ficta porque la actora presentó el recurso de queja ante el Ayuntamiento, autoridad que no resultaba competente por no ser la autoridad inmediata superior del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 302 a 305 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.

    5. En contra de la anterior determinación, la quejosa promovió demanda de amparo, de la cual correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, quien la registró con el número **********.

      En las consideraciones del amparo directo precisado en el punto 5 anterior, en lo que aquí importa destacar, el Tribunal Colegiado estableció:

      En el amparo directo **********.

      1. Que el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano, debe presentarse ante el Ayuntamiento, al resultar éste la autoridad superior jerárquica inmediata de la autoridad que ha sido omisa.

      2. Para arribar a la anterior conclusión, sostuvo que era indispensable distinguir entre competencias materiales y orgánicas en la administración pública municipal, lo anterior en virtud de que en el caso de las competencias orgánicas, la propia determinación que de su organigrama realice la administración pública incide directamente en la determinación de los órganos que en su caso contarán con una competencia determinada. No así en el caso de las competencias materiales, en las cuales la determinación orgánica adoptada por la administración pública no es suficiente para alterar el órgano facultado para ejercer la facultad que en particular se trata.

      3. Posteriormente, señaló que de los artículos 115, fracción II, de la Constitución Federal, 9o. de la Ley General de Asentamientos Humanos; 12, de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, y 15 del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal, se advertía que era el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, el que cuenta con una competencia material inmodificable para llevar a cabo en última instancia el otorgamiento de licencias de construcción, salvo la delegación de facultades en otra autoridad, bajo la condición de que existan siempre el control y evaluación sobre el ejercicio de dichas facultades, y que aun cuando en el caso particular del Municipio de Monterrey se decidió asignar la competencia para otorgar licencias de construcción al secretario de Desarrollo Urbano y Ecología de dicho Municipio, lo cierto es que esa facultad es originaria del Ayuntamiento.

      4. Finalmente, consideró que la expresión "superior inmediato" contenida en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, debe entenderse a aquel superior que tenga competencia sobre la materia de que se trata, y así concluyó que el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, era precisamente el Ayuntamiento del Municipio del mismo nombre, por referirse el recurso de queja al silencio de la autoridad sobre la solicitud de una licencia de construcción.

  2. El amparo directo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

    En el juicio de nulidad

    1. La actora en el juicio de nulidad solicitó a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey la autorización de uso de suelo a **********, respecto del inmueble de su propiedad. Ante la omisión de la citada autoridad a contestar la solicitud, se presentó el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, ante el Ayuntamiento de dicho Municipio en contra de la negativa ficta configurada.

      No obstante lo anterior, el Ayuntamiento omitió resolver el recurso de queja correspondiente, y en contra del silencio de éste, la parte actora promovió juicio de nulidad.

    2. En el juicio de nulidad, la parte actora reclamó el otorgamiento del uso de suelo respectivo, basando su pretensión en la configuración de la positiva ficta, ante el silencio del Ayuntamiento para resolver el recurso de queja y en la negativa ficta respecto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey.

    3. La S. ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León tuvo por configurada la afirmativa ficta y ordenó a las autoridades competentes la expedición de la licencia de uso de suelo solicitada.

    4. Inconforme con lo anterior, la autoridad demandada interpuso recurso de revisión del cual correspondió conocer a la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León quien, por resolución de veintisiete de abril de dos mil diez, decretó el sobreseimiento del juicio, al considerar que no se configuró la positiva ficta porque ésta sólo puede actualizarse si se ejercita ante autoridad competente y, en el caso, la actora presentó el recurso de queja ante el Ayuntamiento, autoridad que no resultaba competente, por no ser la autoridad inmediata superior del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 302 a 305 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.

    5. En contra de la anterior determinación, la quejosa promovió demanda de amparo, de la cual correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, quien la registró con el número **********.

      En las consideraciones del amparo directo precisado en el punto 5 anterior, en lo que aquí importa destacar, el Tribunal Colegiado estableció:

      En el amparo directo **********.

      1. Que el superior inmediato competente para conocer del recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano, es el presidente municipal y no el Ayuntamiento, al resultar éste la autoridad superior jerárquica inmediata de la autoridad que ha sido omisa.

      2. Para arribar a la anterior conclusión, señaló que era necesario tomar en cuenta el criterio contenido en la tesis 2a./J. 3/98, de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual se sostuvo el criterio de que el presidente municipal cuenta con atribuciones tanto como integrante del Ayuntamiento, como por ser el encargado de la función administrativa en el Municipio.

      3. Posteriormente, señaló que del análisis tanto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, como del Reglamento Orgánico de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, se advierte que el presidente municipal es el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, porque por disposición expresa de dichos ordenamientos las dependencias de la administración municipal están bajo sus órdenes como responsable directo. De donde concluyó que era también la autoridad competente para conocer del recurso de queja previsto en el citado artículo 302.

      4. Lo anterior, aunado a que, contrariamente a lo señalado por la recurrente, nosolamente el Ayuntamiento cuenta con facultades para resolver recursos, puesto que el artículo 8, fracción II, inciso e), del Reglamento Orgánico de la Administración Pública de Monterrey, sí confiere al presidente municipal facultades para resolver los recursos de su competencia.

      El contexto antes relatado, pone de manifiesto que sí existe contradicción de tesis, porque mientras el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito estimó que el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano, debe presentarse ante el Ayuntamiento, al resultar éste la autoridad superior inmediata de la autoridad que ha sido omisa.

      En cambio, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito resolvió lo contrario, en tanto que consideró que el superior inmediato competente para conocer del recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en materia de desarrollo urbano, es el presidente municipal y no el Ayuntamiento, al resultar éste la autoridad superior jerárquica inmediata de la autoridad que ha sido omisa.

      Bajo ese contexto, el punto de contradicción consiste en determinar quién debe considerarse, en términos de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, el "superior inmediato" del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, con competencia para resolver el recurso de queja contenido en el artículo 302 de dicha ley, derivado de una solicitud de una licencia de construcción.

      No pasa inadvertido que la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, se abrogó mediante decreto publicado el nueve de septiembre de dos mil nueve en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, a través del cual se expidió la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León; sin embargo, se estima necesario resolver el problema planteado, ya que es factible que aunque se trate de una ley abrogada, puedan encontrarse pendientes algunos asuntos que, regulados por ella, deban resolverse conforme a la tesis que llegue a establecerse con motivo de la contradicción.

      Asimismo, la necesidad de resolver el problema planteado también deriva del hecho de que del examen de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, que sustituyó a la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, se aprecia que en los artículos 279 y 280 se repiten, en lo esencial, las hipótesis normativas cuya interpretación por los Tribunales Colegiados de Circuito genera la existencia de la presente contradicción de tesis.

      Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia que enseguida se transcribe:

      "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE RESOLVERSE, AUNQUE DIMANE DE LA INTERPRETACIÓN DE PRECEPTOS LEGALES DEROGADOS, SI SU CONTENIDO SE REPITIÓ EN LOS VIGENTES. A pesar de que los criterios divergentes deriven del examen de disposiciones legales o reglamentarias que ya no se encuentren en vigor, por haber sido derogados o abrogados los ordenamientos a que pertenecen, es necesario resolver la contradicción de tesis denunciada en el caso de que los ordenamientos vigentes, que sustituyeron a aquéllos repitan, en lo esencial, las hipótesis normativas cuya interpretación por los Tribunales Colegiados de Circuito o por las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dio lugar a la contradicción de tesis, puesto que este proceder tiende a fijar criterios que conservan vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica." (N.. Registro IUS: 191093. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2000, materia común, tesis 2a./J. 87/2000, página 70)

QUINTO

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sostenido por esta Segunda S. que se apoya en las siguientes consideraciones:

Para resolver el punto en contradicción, debe atenderse a lo que establecen los artículos 302, 304 y 305 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, actualmente abrogada, los cuales establecen:

"Título décimo primero

"De los medios de defensa

"Artículo 302. Cuando las autoridades administrativas no expidan los dictámenes, licencias, permisos y acuerdos en los plazos previstos en la presente ley, los afectados podrán presentar el recurso de queja:

"I. Ante el superior inmediato de la autoridad administrativa que no haya resuelto en el plazo legal el asunto a su cargo; y,

"II. Ante la propia autoridad cuando la resolución corresponda al Ayuntamiento o al gobernador del Estado."

"Artículo 304. Presentado ante la autoridad competente el escrito de queja, ésta deberá resolver en el término de 30-días hábiles dictando el acuerdo correspondiente, o en su caso, disponiendo se expida la resolución omitida."

Artículo 305. En caso de que la autoridad competente sea omisa y no notifique personalmente la respuesta tanto al recurso de reconsideración como al de queja, en el término indicado, se entenderá resuelto en favor del recurrente.

De la lectura de los preceptos señalados se tiene, en lo que interesa para el presente estudio, lo siguiente:

Que en el artículo 302 se prevé el recurso de queja para el caso en que las autoridades administrativas no expidan, entre otras, las licencias previstas en la propia ley, los afectados podrán ocurrir ante el superior inmediato de la autoridad omisa para interponer el recurso de queja.

Asimismo, que el artículo 304 ordena que el escrito de queja deba presentarse ante la autoridad competente y que ésta tendrá treinta días para resolver lo conducente y, finalmente, en el artículo 305 se establece la figura de la afirmativa o positiva ficta ante el silencio de la autoridad competente para resolver el recurso de queja de que se trate.

Al respecto, conviene recordar que, en el caso, la contradicción de tesis radica en determinar quién es el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano del Municipio de Monterrey, con competencia para resolver el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, tratándose de una solicitud de otorgamiento de licencia, esto es, en materia de desarrollo urbano.

De acuerdo con la teoría del silencio administrativo y especialmente su versión en sentido afirmativo, conocida como afirmativa ficta, se tiene que éstas derivan de la inactividad, inercia o pasividad de la administración frente a la solicitud de un particular, haciendo presumir la existencia de una decisión positiva.

Del examen integral y sistemático de los artículos 302, 304 y 305 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, actualmente abrogada, se advierte que éstos reconocen un derecho a favor de los particulares, con el objeto de que la inactividad, pasividad o silencio en que incurra la autoridad ante quien se presenta un recurso de queja derivado, en el caso concreto, de la omisión de resolver sobre la solicitud de licencia de construcción no prolongue en el tiempo, en perjuicio del solicitante, la expedición de la licencia de que se trate.

Sin embargo, para presumir una decisión favorable al particular solicitante, es indispensable que tal conducta provenga de quien sea legalmente competente para resolver sobre el recurso de queja tratándose de un otorgamiento de la licencia de construcción (desarrollo urbano), no sólo porque así se advierte de la interpretación literal de dichas porciones normativas, sino también porque el fin perseguido por esa disposición es que la falta de respuesta se sancione con la expedición de la licencia respectiva, lo cual únicamente puede ocurrir por parte de quien se encuentra legitimado para hacerlo.

Lo anterior se robustece si se considera que de conformidad con los artículos 14 y 16 constitucionales, todos los actos de autoridad deben ser emitidos por autoridad facultada expresamente para ello, pues de soslayarse esto último, originaría la ineficacia del acto de que se trate.

Ilustra lo anterior, el criterio contenido en la siguiente jurisprudencia:

"COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria." (N.. Registro IUS: 205463. Octava Época. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 77, mayo de 1994, materia común, tesis P./J. 10/94, página 12)

Partiendo de la anterior premisa, debe considerarse que para efecto de determinar quién es el superior inmediato del secretario de Desarrollo Urbano del Municipio de Nuevo León, para resolver el recurso de queja previsto en el artículo 302 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, debe atenderse, en estricto cumplimiento a lo que señala el artículo 304 del propio ordenamiento legal, no solamente qué autoridad está orgánicamente situada por encima del secretario de Desarrollo Urbano Municipal, sino sobre todo, quién es la autoridad con competencia material para resolver el recurso de queja derivado precisamente de una solicitud de otorgamiento de licencia, es decir, tratándose de la materia de desarrollo urbano o asentamientos humanos.

Como se sabe, el desarrollo urbano es una materia concurrente, cuya base constitucional se encuentra de los Municipios, en el artículo 115, fracción V, del propio Pacto Federal, el cual, señala:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

Del texto del artículo reproducido se tiene que es la propia Constitución Federal la que establece que los Municipios otorgarán, en los términos que establezcan las leyes federales y estatales respectivas, las licencias de construcción.

Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos, la cual tiene por objeto establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, dispone como atribución específica del Municipio, entre otras, la de expedir licencias de construcción, específicamente en su artículo 9o., fracción X, tal como se advierte de la siguiente transcripción:

"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"...

X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.

Del precepto legal en comento, se tiene que los Municipios ejercerán las atribuciones que les corresponden, a través de los Ayuntamientos y, en específico, que el otorgamiento de las licencias de construcción es una competencia asignada a los Ayuntamientos, a través de los Cabildos o, en su defecto, con el control y evaluación de éstos.

Esto significa que, si bien, en los términos de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, corresponde a los Municipios ejercer su atribución de expedir licencias de construcción a través del Ayuntamiento, en caso de que conforme a las leyes aplicables sea una autoridad distinta al Ayuntamiento quien expida dichas licencias, éste deberá poder ejercer el control y evaluación sobre el ejercicio de dicha atribución.

En otros términos, la norma autoriza a que dicha facultad sea otorgada a órganos distintos del Ayuntamiento, pero bajo la condición de que la actuación de dichas autoridades pueda ser revisada por el Ayuntamiento, de forma tal que ejerza el control sobre el ejercicio de dicha facultad.

Ahora bien, por cuanto hace a la legislación estatal, la norma regulatoria aplicable al momento en que se resolvieron los juicios de los que derivan los criterios en contradicción, lo era la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos, actualmente abrogada; de conformidad con dicha ley su ejecución y cumplimiento en el ámbito municipal les corresponde a los Ayuntamientos y al presidente municipal (artículo 9); sin embargo, en los artículos 12 y 13 se encuentran específicamente las atribuciones de cada uno de ellos, tal como se aprecia de la siguiente transcripción:

"Artículo 12. En la ejecución y cumplimiento de la presente ley, corresponderá al Ayuntamiento las siguientes atribuciones:

"I.E., aprobar, administrar, ejecutar y vigilar el cumplimiento de los planes de desarrollo urbano, asentamientos humanos u ordenamiento territorial municipales, de centros de población, o parciales derivados de éstos, así como los reglamentos y ordenamientos aplicables a la materia, y de zonas de riesgo;

"II. Emitir disposiciones de carácter general en materia de desarrollo urbano, asentamientos humanos y ordenamiento territorial, en el ámbito de su competencia;

"III. Participar en la planeación y delimitación territorial de las zonas conurbadas o regiones de la cual forme parte;

"IV. Aprobar, en los términos de esta ley, los planes de ordenamiento de las zonas conurbadas o regionales de los cuales forme parte;

"V. Proponer al Congreso del Estado, con base en las disposiciones de carácter general que expida en materia de desarrollo urbano, asentamientos humanos y ordenamiento territorial aplicable, la fundación de centros de población en su circunscripción territorial;

"VI. Administrar la zonificación urbana de los centros de población contenidas en los planes, programas o demás disposiciones de carácter general de desarrollo urbano, asentamientos humanos y ordenamiento territorial municipal en congruencia con los planes y programas de desarrollo urbano, asentamientos humanos y ordenamiento territorial federales y estatales;

"VII. Promover los planes, programas y acciones de conservación, mejoramiento o crecimiento de los centros de población en su Municipio;

"VIII. Constituir y administrar reservas territoriales y adquirir los inmuebles necesarios para apoyar la ejecución de planes, programas y acciones de ordenación, conservación, mejoramiento y crecimiento de sus centros de población;

"IX. Convenir con el Estado la coordinación de acciones en materia de desarrollo urbano y, en su caso, que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado por un periodo que no excederá al periodo constitucional del Ayuntamiento, desempeñe de manera total o parcial, las funciones técnicas o administrativas que le corresponden al Municipio en el cumplimiento de esta ley;

"X. Celebrar convenios con el Estado y la Federación así como con organizaciones de carácter social y/o privadas para la ejecución de planes y programas de desarrollo urbano, asentamientos humanos u ordenamiento territorial, que deban realizarse en el ámbito de su Municipio;

"XI. Promover entre los propietarios de tierras o predios la apertura al desarrollo de nuevas zonas previstas en planes y programas de ordenamiento territorial mediante mecanismos de repartición de cargas y beneficios por la dotación de infraestructura, vialidad y servicios requeridos;

"XII. C. y asociarse con otros Municipios del Estado para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo urbano, asentamientos humanos u ordenamiento territorial de las zonas conurbadas;

"XIII. Coordinar las políticas y prácticas catastrales con los planes y programas municipales de desarrollo urbano, asentamientos humanos u ordenamiento territorial;

"XIV. Asociarse con otras entidades públicas o con particulares para coordinar y conservar la realización de obras de utilidad social;

"XV. Elaborar y ejecutar programas para la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"XVI. Autorizar o negar, con base en el plan municipal de desarrollo urbano, planes de los centros de población, planes parciales, de sus reglamentos, y demás disposiciones de carácter general, las licencias para ejecutar obras de urbanización, usos y cambios de usos del suelo y edificaciones, así como construcciones en los centros de población y en el territorio municipal;

"XVII. Autorizar o negar, con base en el plan municipal de desarrollo urbano, planes de los centros de población, planes parciales, de sus reglamentos, y demás disposiciones de carácter general, las licencias de fusiones, parcelaciones, subdivisiones y relotificaciones de predios y lotes;

"XVIII. Autorizar la incorporación o reincorporación a las redes de infraestructuradel centro de población las áreas o predios donde deban ejecutarse obras de urbanización;

"XIX. Aprobar, supervisar y en su caso, acordar la recepción de obras de urbanización;

"XX. Ejercer el derecho de preferencia, de conformidad con la legislación federal aplicable, que corresponde al Gobierno Municipal en lo relativo a la adquisición de inmuebles ejidales o comunales en las áreas que los planes de desarrollo urbano, asentamientos humanos u ordenamiento territorial correspondientes, señalen como reservas para el crecimiento urbano;

"XXI. Autorizar o negar, con base en el plan municipal de desarrollo urbano, planes de los centros de población, planes parciales, de sus reglamentos, y demás disposiciones de carácter general, la factibilidad y lineamientos, proyecto urbanístico, proyecto ejecutivo, permisos de venta, prórrogas, terminación de obras y liberación de garantías, de todo tipo de fraccionamientos, así como la recepción de los mismos;

"XXII. Autorizar o negar los trámites urbanísticos, contenidos en las fracciones XVI y XXI del presente artículo, de inmuebles ubicados en zonas de riesgo. El Ayuntamiento podrá solicitar dictamen y opinión de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano o de la Comisión de la Zona Conurbada correspondiente;

"XXIII. Aplicar criterios ambientales de conservación de áreas naturales y de prevención y control de la contaminación ambiental en los permisos y licencias de uso de suelo o de edificación, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, parcelaciones, fusiones, relotificaciones y alineamientos y cualquier tipo de obra que se desarrolle;

"XXIV. Promover la participación ciudadana y recibir las opiniones que manifieste la comunidad, respecto a las necesidades para la formulación, evaluación y revisión de los planes y programas municipales;

"XXV. Tramitar y resolver los recursos administrativos previstos en el ámbito de su competencia;

"XXVI. Ordenar, imponer y ejecutar las medidas de seguridad y sanciones, así como aplicar las medidas y procedimientos coactivos previstos en esta ley en el ámbito de su competencia;

"XXVII. Expedir las licencias para la explotación de bancos de materiales para construcción, así como para la ubicación de escombreras o depósitos de residuos producto de construcciones;

"XXVIII. Llevar a cabo acciones para el acondicionamiento de accesos y servicios para las personas con discapacidad;

"XXIX. Formular la normatividad que corresponda para las especificaciones y acondicionamientos arquitectónicos que se requieran con el objeto de que las personas con discapacidad se desplacen libremente; y

"XXX. Las demás que le señalen esta ley, otras normas y reglamentos aplicables. El Ayuntamiento deberá sujetarse a lo que dispone la presente ley, la Ley de Protección contra Incendios y Materiales Peligrosos del Estado y la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado, así como a los diversos planes aplicables en la materia."

Artículo 13. El presidente municipal por sí o a través de los titulares de las áreas de desarrollo urbano en las dependencias municipales que correspondan, ejecutará directamente o a través del personal habilitado en los términos de esta ley, del reglamento orgánico del Ayuntamiento correspondiente y demás disposiciones legales aplicables, las atribuciones que le sean conferidas en materia de desarrollo urbano, asentamientos humanos y ordenamiento territorial; sujetándose a lo que dispone la presente ley, la Ley de Protección contra Incendios y Materiales Peligrosos del Estado y la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado, así como a los diversos planes aplicables en la materia.

Como se ve, el ordenamiento estatal también dispone que corresponde al Ayuntamiento el otorgamiento de licencias que en materia de desarrollo urbano se expidan; asimismo, establece la facultad del Ayuntamiento para resolver los recursos administrativos en el ámbito de su competencia, tal como se advierte de la fracción XXV del artículo 12 transcrito con antelación.

Por cuanto ve al presidente municipal, el referido ordenamiento estatal le confiere un carácter de ejecutor de las decisiones, por sí o a través de los titulares de las áreas de desarrollo urbano que correspondan en el respectivo Municipio, que le sean conferidas en la citada ley, así como en el reglamento orgánico correspondiente y las demás disposiciones legales aplicables.

Por su parte, los artículos 10, 14, 26, fracción VIII, 27, 70, 71 y 72, entre otros, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de Nuevo León establecen la forma en que funcionará la administración del Municipio y reconocen, por otra parte, que el Municipio, a través de los reglamentos que expida el Ayuntamiento, podrá organizar su administración pública.

A partir de las facultades anteriores, el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey emitió el Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Monterrey, en dicho ordenamiento, específicamente en el artículo 15, fracción V, se determinó que la autoridad competente para otorgar licencias de uso de suelo o construcción, lo fuera el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey.

El citado artículo 15, fracción V, del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Monterrey establece:

"Capítulo VI

"Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología

"Artículo 15. A la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, encargada de regular el ordenado crecimiento urbano municipal y la protección del medio ambiente, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"V. De orden legal:

"...

C) Recibir, tramitar y resolver sobre el otorgamiento de permisos y licencias de construcción para todo tipo de obras y edificaciones públicas y privadas; ...

Del contenido del precepto legal transcrito, se tiene que en el Municipio de Monterrey se decidió asignar la competencia particular para otorgar licencias de construcción al secretario de Desarrollo Urbano y, por exclusión, no se reservó al presidente municipal facultad alguna en lo que toca a la expedición de licencias de construcción.

Lo anterior se confirma si se toma en consideración que del examen del artículo 8 del reglamento en mención, no se advierte que el presidente municipal tenga atribución alguna relacionada con el otorgamiento de licencias, tal como se puede corroborar con la lectura del mencionado precepto, el cual señala, en lo conducente:

"Capítulo II

"Del presidente municipal

"Artículo 8. El presidente municipal tiene la representación del R. Ayuntamiento, así como el despacho de los siguientes asuntos:

"I. De gobierno:

"...

"II. Del orden jurídico:

"A) Cumplir y hacer cumplir las leyes, los reglamentos y las resoluciones del R. Ayuntamiento;

"B) Ordenar la promulgación y la publicación de los reglamentos, acuerdos y demás disposiciones que apruebe el R. Ayuntamiento que deben regir en el Municipio;

"C) Calificar y sancionar a los infractores de los reglamentos municipales;

"D) Resolver sobre las peticiones de los particulares en materia de permiso para el aprovechamiento de los bienes de dominio público municipal, cuyas autorizaciones tendrán siempre el carácter de temporales, revocables y nunca serán gratuitos;

"E) Conocer, tramitar y resolver los recursos que sean de su competencia;

"F) Ejercer por sí o por delegación de facultades la representación legal en todos los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas, en conjunto con el síndico segundo.

"III. De administración: ..."

En ese orden de ideas, si tanto del reglamento orgánico, como de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos, se advierte que es competencia del Ayuntamiento lo relativo al otorgamiento de licencias de construcción y que, además, el Ayuntamiento está facultado por la ley para resolver los recursos administrativos de su competencia, es claro que necesariamente debe considerarse que los artículos 302, 304 y 305 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, al referirse a "la autoridad competente" y "superior inmediato", hacen referencia a aquella que tiene competencia material para conocer y resolver el recurso administrativo de que se trata y no nada más al que se encuentra en una relación de jerarquía inmediata superior sobre el ente administrativo que es omiso en primera instancia.

A más de lo anterior, no debe olvidarse que, como ya se estableció al inicio del presente considerando, la propia Ley General de Asentamientos Humanos establece que las atribuciones que corresponden al Municipio deben ser ejercidas por el Ayuntamiento y, en caso de no ser ejercidas por éste, deberá poder controlar y evaluar el ejercicio de esas atribuciones.

En ese sentido, es claro que las disposiciones que regulan el recurso de queja previsto en la ley de ordenamiento territorial, deben ser entendidas en el sentido de reconocer la facultad de control y evaluación que la Ley General de Asentamientos Humanos establece en el último párrafo del artículo 9o. a los Ayuntamientos.

Así las cosas, con independencia de la estructura orgánica del Municipio de que se trata, con base en la cual el presidente municipal es el representante político del Ayuntamiento y las dependencias de la administración municipal están bajo sus órdenes como responsable directo, no por ello, en materia de desarrollo urbano y en específico, para la expedición de licencias de construcción, debe considerársele a éste como "superior inmediato" y "autoridad competente" para efectos del recurso de queja, porque, como ya se vio, la competencia material le corresponde al Ayuntamiento, tanto para la expedición de licencias, como para ejercer el control y evaluación del ejercicio de dicha facultad.

Lo anterior es así, toda vez que, como se vio, del texto del artículo 12, fracciones XVI y XXV, de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos (actualmente abrogada), se advierte que al Ayuntamiento le corresponde autorizar o negar, con base en el Plan Municipal de Desarrollo Urbano, planes de los centros de población, planes parciales, de sus reglamentos y demás disposiciones de carácter general, las licencias para ejecutar obras de urbanización, usos y cambios de usos del suelo y edificaciones, así como construcciones en los centros de población y en el territorio municipal y, también, le compete tramitar y resolver los recursos administrativos en el ámbito de su competencia; por tanto, es claro que la autoridad competente ante quien se debe presentar el escrito de queja, en términos de lo dispuesto por los artículos 302 y 304 de la citada ley, lo es el Ayuntamiento y no el presidente municipal.

En las relatadas condiciones, resulta claro que la expresión "superior inmediato" prevista en el artículo 302 de la multicitada Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, debe interpretarse en conjunto con lo dispuesto por los artículos 304 y 305 del mismo ordenamiento legal, en cuanto ordenan que el recurso de queja debe presentarse ante la "autoridad competente" sobre la materia de que se trate, por lo que, en el caso del recurso de queja interpuesto ante la omisión de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología municipal de expedir la licencia de construcción o uso de suelo, es claro que el superior inmediato competente para conocer de éste, lo es el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, por ser a aquel a quien le corresponde la competencia originaria para la expedición de licencias y porque así lo establece expresamente el artículo 12, en sus fracciones XVI y XXV, de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos, al señalar que al Ayuntamiento le corresponde autorizar o negar la expedición de licencias de construcción o uso de suelo; así como tramitar y resolver los recursos administrativos previstos en el ámbito de su competencia.

SEXTO

En atención a lo decidido en el considerando que antecede sobre el tema jurídico en contradicción, debe prevalecer el criterio de esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a la tesis que a continuación se redacta y que, en términos de lo dispuesto por el artículo 192, último párrafo, de la Ley de Amparo, constituye jurisprudencia:

RECURSO DE QUEJA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 302 DE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN (ABROGADA). EL AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY TIENE COMPETENCIA PARA CONOCER DE AQUÉL, POR SER EL SUPERIOR INMEDIATO DEL SECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ECOLOGÍA MUNICIPAL.-De los artículos 302, 304 y 305 de la ley citada, deriva que para determinar el superior inmediato ante quien debe presentarse el recurso de queja a que se refiere el mencionado artículo 302 debe atenderse no sólo a la autoridad orgánicamente situada por encima de autoridad municipal omisa, sino sobre todo, a la que tiene competencia originaria sobre la materia de que se trata. En ese sentido, tratándose del silencio del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Monterrey, respecto de una solicitud de otorgamiento de licencia de construcción, el superior inmediato competente para conocer del recurso referido es el Ayuntamiento municipal, porque del artículo 12, fracciones XVI y XXV, de la citada ley, se advierte que a éste corresponde autorizar o negar las licencias de construcción, así como tramitar y resolver los recursos administrativos previstos en el ámbito de su competencia.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

PRIMERO

Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que sustenta esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el último considerando de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de la presente resolución a los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito; remítase la tesis de jurisprudencia al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito para los efectos legales conducentes y a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: S.S.A.A., M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y S.A.V.H., presidente de esta Segunda S.. El Ministro J.F.F.G.S. votó con reservas. Fue ponente el M.S.S.A.A..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículo 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

  1. Jurisprudencia con registro IUS 179367, publicada en la foja 5, Tomo XXI, febrero de 2005, materia común, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro y texto: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES." (se transcribe).

  2. "Artículo 302." (se transcribe)

  3. Jurisprudencia con registro IUS 196904, publicada en la página 160, Tomo VII, febrero de 1998, materia administrativa, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto: "INEJECUCIÓN DE SENTENCIA. CUANDO LA AUTORIDAD RENUENTE ES UN PRESIDENTE MUNICIPAL, DEBE REQUERIRSE AL AYUNTAMIENTO COMO SUPERIOR JERÁRQUICO, POR LO QUE SI ELLO NO SE HIZO, DEBE REPONERSE EL PROCEDIMIENTO." (se transcribe).

  4. "Artículo 27." (se transcribe)

  5. En contraposición a cuando actúa como integrante, que actúa como parte de un órgano colegiado.

  6. "Artículo 10." (se transcribe)

    "Artículo 14." (se transcribe)

    "Artículo 18." (se transcribe)

    "Artículo 27." (se transcribe)

    "Artículo 70." (se transcribe)

    "Artículo 71." (se transcribe)

  7. "Artículo 1." (se transcribe)

    "Artículo 2." (se transcribe)

    "Artículo 3." (se transcribe)

    "Artículo 8." (se transcribe)

  8. Jurisprudencia con registro IUS 173737, visible a foja 203, Tomo XXIV, diciembre de 2006, materia administrativa, Novena Época, Segunda S. del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

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