Voto num. 2a./J. 75/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Número de resolución2a./J. 75/2012 (10a.)
Número de registro23764
LocalizadorDécima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorSegunda Sala

PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 96 DE LA LEY RELATIVA NO TRANSGREDE EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 121/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO Y DÉCIMO OCTAVO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 13 DE JUNIO DE 2012. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS. DISIDENTE: J.F.F.G.S.. PONENTE: S.S.A.A.. SECRETARIA: D.M.P.Z..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, en virtud de que se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados en asuntos en materia administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Segunda Sala.

No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil once, entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio pasado, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido dispone:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito sustenten tesis contrarias en los juicios de amparo de su competencia, la procuradora general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.

"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los mismos Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, la procuradora general de la República o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.

Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que se hubiese ocurrido la contradicción.

De donde deriva que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito con diferente especialización, no así respecto de los criterios sustentados entre los Tribunales Colegiados del mismo circuito, como acontece en el presente asunto.

Sin embargo, esta Segunda Sala considera que en tanto no se promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, deben asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados contendientes; de lo contrario, se prolongaría la solución del presente asunto, en claro perjuicio del orden público y del interés social.

SEGUNDO

La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

En principio, debe tenerse presente que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo fijan los lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación de criterios en los casos de tesis contradictorias sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito. Asimismo, señalan que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la procuradora general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, los Magistrados que los integran y las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se encuentran facultados para denunciar la contradicción de criterios ante este Alto Tribunal, a fin de que se determine cuál debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

En este caso, la denuncia de contradicción de tesis fue formulada por el Magistrado presidente de uno de los Tribunales Colegiados contendientes y, en consecuencia, la denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

TERCERO

Con el objeto de estar en aptitud de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es necesario conocer las consideraciones vertidas por los Tribunales Colegiados, estimadas como posiblemente contradictorias y, para ello, se transcriben en lo conducente:

El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el dos de febrero de dos mil once el amparo directo **********, sostuvo:

"OCTAVO. Problemática jurídica a resolver. La litis en el presente asunto se relaciona con aspectos de fondo relacionados con la inconstitucionalidad que se hace valer de diversos numerales aplicados en perjuicio del quejoso, así como del indebido estudio atribuido a la Sala responsable, respecto de los numerales que sirvieron de apoyo para sancionar a la quejosa y la correcta interpretación de las normas aplicables. NOVENO. Análisis de los conceptos de violación. En atención al contenido de los argumentos que se plantean y a la técnica que rige en el dictado de las sentencias en el juicio de amparo directo, se procede al estudio de los conceptos de violación en un orden distinto al propuesto, pues dicho análisis debe atender al principio de mayor beneficio, pudiendo inclusive omitir aquellos que aunque resulten fundados, no mejoren el beneficio que pudiera alcanzarse con el análisis de uno diverso que también resulte fundado. Sobre tal presupuesto, es que resultan de estudio preferente los argumentos expuestos en el tercer y el cuarto conceptos de violación, en los cuales la parte quejosa propone que los artículos 19, fracción XXXVIII, del Estatuto Orgánico de la Condusef y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros -en adelante la ley especial aplicable-, son contrarios a la Constitución Federal, al estimar que contravienen en su perjuicio, entre otra, la garantía de seguridad jurídica prevista en los artículos 14 y 16, al no establecer un plazo para la emisión y notificación de la resolución que impone una multa por contravención a las disposiciones legales de ese último ordenamiento, y porque tampoco contempla una consecuencia para dicha omisión. Apoya lo anterior, el criterio que informa la jurisprudencia P./J. 3/2005, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto son: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.’ (se transcribe). Conforme a lo expuesto, se procede al estudio de los argumentos de la institución quejosa, mismos que se estiman infundados, con apoyo en las consideraciones siguientes. El principio de seguridad jurídica, mismo que se encuentra previsto en el artículo 16 constitucional, refiere lo siguiente: ‘Artículo 16.’ (se transcribe). La garantía de seguridad jurídica contempla, en cuanto a los ordenamientos legales, que la estructura del ordenamiento sea correcta y que también lo sea su funcionamiento y, además, exige que se pueda garantizar el cumplimiento generalizado de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico a los particulares, así como la regularidad de la actuación de las autoridades. La referida garantía constitucional no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que ésta debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre el particular, la autoridad no incurra en arbitrariedades. Lo anterior significa que existen trámites o relaciones que por su simplicidad, sencillez o irrelevancia no requieren que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo, lo cual se justifica por no ser indispensable, dada la ociosidad que conllevaría si la ley detallara, en extremo, un procedimiento innecesario, redundante o monótono, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla pero suficiente para evidenciar la forma y términos en que debe hacerse valer el derecho por el obligado, así como las facultades y obligaciones que sobre el particular tiene la autoridad de que se trate. Sin embargo, habrá casos en que se obligue al legislador a regular ciertos elementos mínimos conocidos como formalidades esenciales del procedimiento o debido proceso legal que permitan la consecución de dos objetivos primordiales: 1) la posibilidad de que el gobernado sujeto a un procedimiento administrativo pueda hacer valer sus derechos (argumentos y pruebas); y, 2) que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. Sobre tal temática, cobra aplicación la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, emitida por la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, cuyo contenido señala lo siguiente: ‘GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.’ (se transcribe). Por tanto, un procedimiento será constitucional, desde la perspectiva de la garantía de seguridad jurídica, si su regulación (sin importar el grado de detalle de la regulación normativa efectivamente establecida) logra establecer un mecanismo suficiente mediante el cual, por un lado, el particular pueda hacer valer sus derechos, otorgándole la vía necesaria para ello y, por otro, se impida que la autoridad actúe de manera arbitraria. El objetivo consiste en establecer un marco claro de las facultades; pero también de las obligaciones y cargas que le corresponden. La interpretación respecto al artículo 16 constitucional ha sido efectuada por nuestra Suprema Corte en los casos en los que se ha analizado la regularidad constitucional de los plazos de los procedimientos susceptibles de culminar con la privación o afectación de derechos de los particulares; pues ha considerado que las etapas y plazos que dividen y ordenan un procedimiento deben acotarse a un tiempo prudente para lograr el objetivo pretendido con ellos pues, de no ser así, se otorgarían facultades omnímodas e imprevisibles a las autoridades, cuya actuación se tornaría arbitraria y hasta caprichosa. Es así que, en el caso particular, a la institución financiera quejosa le fue impuesta una multa en cantidad de **********, con fundamento en el artículo 94, fracción VIII, de la ley especial, al haber incumplido el supuesto contenido en el artículo 50 Bis, fracción IV, del mismo ordenamiento; esto es, por no haber dado contestación en un plazo no mayor a treinta días hábiles al escrito de reclamación presentado por el usuario. En su motivo principal de disenso, sostiene que los artículos con que se dio cuenta al inicio del presente estudio son inconstitucionales, ya que no prevén término alguno dentro del cual se deba emitir y notificar la resolución que, en su caso, imponga la sanción a que se haya hecho acreedor, pues manifiesta que transcurrieron más de ocho meses desde que la autoridad administrativa tuvo conocimiento de la irregularidad imputada y hasta la emisión de la sanción que controvierte; por lo que al no existir plazo determinado para el dictado y notificación de la sanción ni consecuencia alguna ante ello, se le deja en estado de inseguridad jurídica, al quedar al arbitrio de la autoridad administrativa el momento de dictar la resolución sancionadora, por lo cual, a su juicio, los artículos 19, fracción XXXVIII, del Estatuto Orgánico de la Condusef y 96 de la ley especial, son inconstitucionales, mismos que establecen lo siguiente: Estatuto Orgánico de la Condusef: ‘Artículo 19.’ (se transcribe). Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros: ‘Artículo 96.’ (se transcribe). Del artículo reproducido en primer lugar, se desprende que el mismo contiene las atribuciones con que cuenta la Dirección General de Servicios Legales de la Condusef, entre la que se encuentra la de emplazar e imponer las multas y sanciones que le sean remitidas por las unidades administrativas correspondientes, sin especificarse algún plazo o término para ello, ni tampoco en los numerales subsecuentes. Por otra parte, del numeral 96 reproducido, se advierte que se supedita la actuación de la Condusef a que, previo a imponer la multa que corresponda, deberá oír a la institución financiera presuntamente infractora dentro del plazo que fije ésta y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles; hecho lo cual, se puede deducir, deberá emitir la resolución correspondiente, en la que para imponer la multa respectiva, deberá tomar en cuenta las condiciones económicas del infractor, la gravedad de la falta cometida, así como la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendentes a contravenir las disposiciones contenidas en el ordenamiento aplicado. Una vez transcrito y sintetizado el contenido de los artículos que se tildan de inconstitucionales, se desprende que, en efecto, respecto del primero, no prevé un plazo dentro del cual deba emitirse y notificarse la resolución que impone una sanción económica por infracciones a la ley especial, pues sólo prevé, entre otras facultades, que la Dirección General de Servicios Legales, emplazar e imponer las multas y sanciones que les sean remitidas por las unidades administrativas correspondientes; esto es, este numeral no contempla plazo alguno para la imposición de una multa o sanción que le sea remitida, sino sólo la facultad genérica de emplazar e imponer multas y sanciones. Respecto del segundo de los numerales analizados, el mismo se encuentra inscrito en el título octavo de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, denominado ‘De las sanciones y del recurso administrativo’, capítulo I, ‘De las sanciones’, dentro del cual tampoco se observa que se contemple plazo alguno para la emisión de la resolución que imponga una sanción ni consecuencia alguna ante dicha omisión. Como se advierte, ni en los dispositivos señalados como inconstitucionales ni en ningún otro precepto de los ordenamientos analizados, se observa plazo alguno para que la autoridad demandada, dentro de él, emita la resolución que imponga una sanción, ni tampoco consecuencia alguna ante dicha omisión. No obstante, este Tribunal Colegiado estima que tal omisión o falta de mención expresa en cuanto a no señalar ese plazo ni consecuencia legal alguna, no torna a las normas inconstitucionales per se, pues haciendo una interpretación sistemática, integradora y funcional del ordenamiento especial, se arriba a la conclusión de que aunque no se prevea plazo para la emisión de la resolución sancionadora, ni consecuencia ante dicha omisión, debe acudirse a otros ordenamientos que contemplen los principios y sanciones aplicables a efecto de llenar este vacío legal, por lo cual no se deja en estado de inseguridad a la institución financiera sancionada. En efecto, esta afirmación parte de que todo orden jurídico debe ser considerado como un sistema normativo, basado en los principios de: a) unidad; b) plenitud; y, c) consistencia. Por tanto, la debida interpretación de sus elementos debe conducir a evitar que surjan lagunas, contradicciones o ineficacia de las instituciones previstas y, en cambio, se debe privilegiar y buscar conseguir los máximos de eficacia de las prescripciones del ordenamiento, así como la funcionalidad y utilidad de los fines y valores que lo informan y justifican. En este caso, como se dijo, en las regulaciones especiales analizadas no existe plazo alguno al que deba sujetarse el dictado de la resolución que impone una sanción ni consecuencia alguna; no obstante ello, recurriendo a la aplicación de principios, y en específico al tutelado en el artículo 16 constitucional -principio de seguridad jurídica-, debe buscarse un término razonable, por analogía (sic) haciendo una interpretación sistemática e integradora del orden jurídico con el propósito de que las partes, en una reclamación de la naturaleza como la que en el caso se presenta, tengan certeza de los plazos y términos a los que debe acudirse y las consecuencias que genera el incumplimiento de ello. Bajo esta línea argumentativa, se estima que debe acudirse a un plazo contenido en diverso ordenamiento legal y éste, en la especie, resulta ser el de cuatro meses previsto en el

artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; entendido como norma general aplicable al tiempo en que deben dictarse todos los actos administrativos de manera general, así como a las consecuencias o sanciones para el caso de no atender esas prescripciones, lo que viene a colmar las aparentes deficiencias. Es así, que al estipular en la fracción V, inciso d), tercer párrafo, el término dentro del cual deben emitirse los actos o resoluciones, ya que de excederse, se incurre en ilegalidad. En efecto, el tercer párrafo del inciso d) del artículo 52 de la ley citada establece que si la sentencia que emita la Sala obliga a la autoridad a emitir una resolución, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme. Esto significa que a partir de que la autoridad administrativa está en aptitud de emitir su acto, dispone como máximo de cuatro meses para hacerlo pues, de superar ese plazo, precluye su derecho e incluso se actualiza la acción para reclamar el pago de daños y perjuicios si se emitiera fuera de ese lapso. En este aspecto, se estima que la previsión legal de este plazo es razonable, pertinente y, por ende, aplicable para que la Condusef emita dentro de él una resolución sancionadora y la notifique a la institución financiera, pues habla de una obligación de hacer, consistente en la emisión de una resolución o determinación, lo que es equiparable e incluye al género de actos dentro del que se ubica la especie, consistente en un específico acto administrativo sancionador que tiene que emitir la institución referida. Esta previsión que desarrolla el principio de oportunidad y preclusión para el dictado de actos administrativos, permite dar respuesta al propósito constitucional de seguridad, pues si la autoridad no resuelve en cuatro meses, pierde su capacidad o competenciasancionadora. En efecto, en el caso se cuestiona la irregularidad por cuanto a la emisión de un acto administrativo dictado después de ocho meses, y la razón de la Sala responsable es que no hay plazo para regir tal actuación por lo que no ha lugar a cuestionar ese actuar; escenario ante el que se plantea la inconstitucionalidad de los preceptos relativos. Como se advierte, el problema radica en calificar la regularidad en cuanto al dictado de una resolución y si las reglas pertinentes aparecen estipuladas en el capítulo de nulidades de los actos administrativos, lo que constituye el régimen legal de la institución y las consecuencias o resultado por no acatarlo, es obvio que no hay laguna o imprevisión del sistema y el régimen legal debe entenderse y leerse contemplando la totalidad de previsiones del orden jurídico federal, en atención a que, eventualmente, la resolución que llegase a dictar la autoridad demandada está sujeta a las reglas y condiciones de nulidad previstas en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. De estimar lo contrario, y partiendo de un precepto que no establece término para dictar actos administrativos y por esa razón declararlo inconstitucional y expulsarlo del orden jurídico, estaríamos ante el supuesto de que la Condusef nunca podría imponer sanciones a las instituciones financieras que incumplan con la ley de la materia, lo que resulta absurdo e ilógico, tomando en cuenta los principios que rigen la interpretación sistémica, unitaria y coherente de todo orden jurídico, pues bastaría que las instituciones financieras sancionadas invocaran la inconstitucionalidad de los preceptos de la ley especial por no contener plazo específico a fin de eludir sus obligaciones, lo que determinaría tener por fallida la regulación. En otro orden de ideas, se procede al estudio del segundo concepto de violación propuesto a estudio, en el que, de manera sustancial, argumenta la quejosa que no comparte la interpretación que la Sala del conocimiento realizó de los artículos 17, fracción XXI y 19, fracción XXXVIII, del Estatuto Orgánico de la Condusef, al afirmar que se trata solamente de plazos internos que no afectan o trascienden al gobernado, además de que si la autoridad demandada se tardó más de ocho meses en notificar la sanción, ello causó incertidumbre jurídica, en el entendido que no puede dejarse a su arbitrio el momento en el cual dicta su decisión. Los argumentos contenidos en el concepto de violación a estudio se consideran inoperantes en una parte y fundados en otra, de acuerdo a lo que a continuación se expone. Respecto al argumento consistente en que la Sala realizó una indebida interpretación de los artículos 17, fracción XXI y 19, fracción XXXVIII, del Estatuto Orgánico de la Condusef, se califica de inoperante, pues la Sala del conocimiento no emitió pronunciamiento alguno sobre estos dispositivos, sino sobre los diversos 16, fracción XVI y 18, fracción XXXVI, del mismo ordenamiento legal. De la lectura que se haga en su integridad al concepto de anulación segundo del escrito de nulidad, se desprende que, en el mismo, la quejosa planteó ante la Sala que la resolución impugnada se dictó en contravención a los artículos 16, fracción XVI y 18, fracción XXXVI, del Estatuto Orgánico de la Condusef. En la resolución que constituye el acto reclamado, la Sala del conocimiento, en su considerando cuarto, analizó dicho planteamiento, calificándolo de infundado, argumentando que de la transcripción realizada, se desprende que se trata de preceptos que regulan a las unidades administrativas de la Condusef (atribuciones con que cuentan la Dirección General de Orientación, Supervisión, Conciliación y Dictaminación y la Dirección General de Servicios Legales); esto es, simplemente regulan el funcionamiento interno de dicha dependencia sin que de ellos se deduzca la estipulación de plazo alguno para emitir y notificar a la parte sancionada su resolución. Lo que interesa destacar aquí es que la quejosa, en el juicio de nulidad, planteó que la resolución impugnada se había dictado en contravención a los artículos 16, fracción XVI y 18, fracción XXXVI, del Estatuto Orgánico de la Condusef, temas sobre los cuales dio contestación la Sala de origen, por lo que si en el presente concepto de violación sostiene que la Sala realizó una indebida interpretación de los artículos 17, fracción XXI y 19, fracción XXXVIII, del mismo cuerpo normativo, es evidente que existe una clara incongruencia en lo pedido, pues está planteando una ilegalidad a la luz de numerales que ni siquiera fueron introducidos en la litis del juicio de origen y respecto de los cuales tampoco se pronunció la Sala del conocimiento, de ahí que resulte inoperante el planteamiento. En otro extremo de ideas, como se anunció, resulta fundado el planteamiento atinente a que la autoridad demandada se tardó más de ocho meses en notificar la sanción, causando incertidumbre jurídica por la dilación excesiva, además de que no puede dejarse a su arbitrio el momento en el cual dicte su determinación. Se estima que asiste razón a la quejosa pues, en el caso, existió un retardo o dilación injustificada en la emisión y notificación de la resolución sancionadora, ya que el transcurso de más de ocho meses para dicha actuación por parte de la autoridad se considera excesivo e injustificado. En este aspecto, no se comparte lo decidido por la Sala del conocimiento en la parte final del considerando cuarto de la sentencia reclamada, en el que sostiene, medularmente, que si la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no establece plazo alguno para el dictado de la resolución que imponga una sanción, y tampoco se puede acudir supletoriamente a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, queda a salvedad de la autoridad el tiempo en que dicte la resolución y la notifique. La consideración que precede y que sostuvo la Sala del conocimiento no se comparte, pues de aceptar dicha interpretación, se dejaría en completo estado de inseguridad al gobernado, al margen de un debido proceso legal, ya que no puede dejarse a discreción de la autoridad el momento o tiempo para el dictado de determinado acto, como en el caso la imposición de una sanción, sino que por elemental seguridad jurídica, se debe tener certeza de un plazo dentro del cual la autoridad esté constreñida a emitir sus determinaciones para que en caso de que no suceda esto, se puedan deducir las consecuencias y acciones legales que se estimen pertinentes, siendo además esto consistente con diversos precedentes que en distintas materias ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el caso concreto, si bien no existe dentro de la ley especial un plazo de referencia para la autoridad, a efecto de emitir la resolución que imponga una sanción, en el análisis de los conceptos de violación tercero y cuarto se sostuvo que el plazo al que debe acudirse es el de cuatro meses previsto en el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ordenamiento específico y vinculante sobre el tema de requisitos legales, ilegalidades e ineficacias de los actos administrativos en el orden federal; por tanto, acorde con dicha interpretación, si en el caso particular la emisión y notificación de la resolución que determinó imponer una multa excedió ocho meses, es incuestionable que ello constituye una dilación o retardo injustificado que merece ser sancionado con la nulidad de la actuación espuria o ilegítima. El concepto de demora o dilación injustificada en la resolución de los asuntos, es una institución que se tutela en la Constitución en su artículo 17 y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos en los diversos 8 y 25, fundamentalmente, y que tiene una acepción o connotación que no es de fácil definición o concreción, por lo que resulta necesario acudir a los criterios que sobre este aspecto ha desarrollado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que, en gran medida, recoge el criterio que sobre el ‘principio del plazo razonable’ ha establecido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para definir si la resolución de determinado asunto excede del plazo razonable y, en consecuencia, ello pueda calificarse como un retardo o dilación injustificada para ser sancionada. El artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, coincidente en lo sustancial con el artículo 6o. del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, establece como uno de los elementos del debido proceso, que los tribunales decidan los asuntos sometidos a su conocimiento dentro de un plazo razonable; al respecto y como se anunció, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, recogiendo lo dicho por la Corte Europea, ha establecido cuatro elementos o parámetros para medir la razonabilidad del plazo en que se desarrolla un proceso, que son: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las autoridades judiciales; y, d) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. Además de los elementos anteriormente descritos, la Corte Europea también ha empleado para determinar la razonabilidad del plazo, en el conjunto de su trámite, lo que llama el ‘análisis global del procedimiento’, que consiste en analizar, en su conjunto, el caso sometido a litigio de acuerdo a las particularidades que representa, para de ahí determinar si un retardo excesivo resulta justificado o no. De lo anterior se deduce que no existe un parámetro temporal estandarizado o lapso determinado conforme al cual pueda decirse que, una vez rebasado o excedido, se ha incurrido en un retardo injustificado, pues es innegable que en la práctica jurisdiccional existen diversidad de asuntos, dentro de los cuales, algunos revisten mayor complejidad que otros, además de que en su desarrollo la intervención tanto de las partes como de la propia autoridad incide en su pronta o dilatada resolución. Por tanto, para determinar el plazo razonable en la resolución de algún asunto, debe atenderse al caso particular y sopesar o ponderar los elementos descritos, conforme a criterios de normalidad, razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, para de ahí poder emitir un juicio sobre si en el caso concreto se ha incurrido en una dilación o retardo injustificado, ya que una demora prolongada sin justificación, puede llegar a constituir, por sí misma, una violación a las garantías judiciales contenidas tanto en los artículos referidos anteriormente, como en el propio artículo 17 constitucional. Concretando estas ideas al caso en estudio, se tiene que existe un plazo aplicable y éste es el de cuatro meses previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que en adición a las ideas expuestas con anterioridad, referentes al análisis de la complejidad del caso concreto, llevan a concluir que no se justifica, en el caso, el retardo en que incurrió la autoridad demandada, pues si la conducta sancionable fue el no haber dado contestación a la reclamación interpuesta por el usuario del servicio financiero en el plazo que al efecto prevé el artículo 50 Bis de la ley especial, y se acreditó dicha conducta, la autoridad sólo debía realizar la subsunción de la hipótesis prevista en la norma a la conducta desplegada e imponer la sanción prevista en ley, dado que un retardo de más de ocho meses para realizar dicha actuación no se justifica y viola las garantías de seguridad jurídica y, en concreto, la del debido proceso legal. Por ello, se estima que el argumento en análisis resulta fundado y suficiente para conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado pues, en el caso, existió una dilación o retardo injustificado por parte de la autoridad demandada en el dictado de la resolución, que impone una multa y su notificación, siendo la consecuencia natural que se deje insubsistente la resolución que constituye el acto reclamado, y la Sala dicte otra en la que tome en consideración este extremo, decretando la nulidad de la resolución impugnada. En virtud de lo decidido, se hace innecesario el estudio del tercer concepto de violación, pues a nada práctico conduciría su análisis, dado que no se podría mejorar lo ya alcanzado con la concesión del amparo. DÉCIMO. Consecuencias del fallo. Atento a la problemática y pretensión deducida, y toda vez que resultó fundado el planteamiento de legalidad expuesto por el quejoso **********, en cuanto a la dilación o retardo injustificado en la emisión y notificación de la resolución impugnada, el efecto de la presente sentencia es para que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia de dieciocho de marzo de dos mil once, dictada en el juicio contencioso ********** y, en su lugar, emita otra en la que declare la invalidez del acto impugnado."

CUARTO

Por su parte, el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo **********, el veintidós de abril de dos mil diez, sostuvo, en lo medular, lo siguiente:

"SÉPTIMO. El cuarto concepto de violación propuesto por la parte quejosa deviene fundado, en atención a las siguientes consideraciones. Atendiendo a la técnica que rige en el dictado de las sentencias en el juicio de amparo directo, se procederá al estudio de los conceptos de violación de la parte quejosa en un orden distinto al propuesto, dado que ese análisis debe atender al principio de mayor beneficio, pudiendo inclusive omitir aquellos que aunque resulten fundados, no mejoren el beneficio que pudiera alcanzar el quejoso con el análisis de uno diverso que también resulte fundado y traiga mayor éxito en sus pretensiones. Sobre esa base, resulta de estudio preferente el diverso argumento referido en el cuarto concepto de violación, atinente a evidenciar la contravención al Pacto Federal de los artículos 68, 94, fracción V y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, numerales en que, a su parecer, se sustentó la sentencia reclamada, al estimar que contraviene en su perjuicio, entre otros, la garantía de seguridad jurídica prevista en los artículos 14 y 16 constitucionales, al no establecer un plazo para la emisión de la resolución que impone una multa por contravención a las disposiciones legales de ese ordenamiento. Lo anterior se justifica, dado que ese argumento constituye la pretensión máxima a la que aspira la parte quejosa, ya que de ser fundado ese argumento, la declaratoria de inconstitucionalidad constreñiría al tribunal responsable a la emisión de una nueva resolución, en la que declare la nulidad llana de la multa impugnada, al derivar su emisión de un precepto declarado inconstitucional por este Órgano de Control Constitucional. Cobra aplicación al caso, la jurisprudencia P./J. 3/2005, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en la página 5 del Tomo XXI, febrero de 2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, cuyos rubro y texto señalan textualmente lo siguiente: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.’ (se transcribe). En atención a lo expuesto, se procede al estudio de esos argumentos, en los que se refiere que los artículos 68, 94, fracción V y 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros contravienen, en perjuicio de la quejosa, las garantías de audiencia y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, por no prever un término o plazo prudente para que la autoridad administrativa ejerza sus facultades de sanción en el procedimiento que ese ordenamiento regula, pues las referidas garantías conllevan, necesariamente, el deber de las autoridades del Estado de resolver sobre la imposición de sanciones en un plazo determinado. De la misma manera, refiere dicha parte que se contraviene el aludido postulado constitucional, al no contemplarse en el ordenamiento la figura jurídica de caducidad respecto al procedimiento iniciado de oficio por la autoridad administrativa, lo que a su parecer genera incertidumbre jurídica en su contra, máxime que estima en el caso, no son aplicables las disposiciones que sobre este punto contemplan los ordenamientos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, dada la prohibición expresa que el primer ordenamiento prevé en el numeral primero y por virtud de la no adecuación a lo contemplado en el numeral 7o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Como se adelantó, parte de los anteriores razonamientos resultan fundados, en atención a lo siguiente. Previamente a su estudio, es oportuno señalar que no obstante que la parte quejosa, en el aludido motivo de disenso, pretenda evidenciar la inconstitucionalidad en forma destacada de los artículos 68 y 94, fracción V, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y que inclusive éstos se hubieran aplicado en su perjuicio en el procedimiento administrativo de origen y la sentencia reclamada, el control constitucional que ejercerá este Tribunal Colegiado estará acotado únicamente respecto al numeral 96 de este último ordenamiento, pues del análisis armónico e integral a sus argumentos, en términos del artículo 79 de la Ley de Amparo, se desprende que dicha parte pretende evidenciar la contravención al Pacto Federal, del procedimiento de imposición de sanciones que se contempla en esta última porción normativa, no así los supuestos que prevén los aludidos preceptos respecto a las etapas del procedimiento conciliador y a la previsión típica de la multa que le fue impuesta, dado que sobre esos aspectos la quejosa no refiere argumento alguno en su contra. Por otra parte, debe puntualizarse que, en primer término, se estudiará el planteamiento de inconstitucionalidad que refiere la parte quejosa respecto a la falta de seguridad jurídica que implica el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros: a) al no prever un plazo que constriña a la autoridad a emitir la resolución administrativa de imposición de sanciones, para después, en caso de no prosperar ese argumento, efectuar el estudio respecto (sic) b) a la falta de previsión del ordenamiento respecto a la figura jurídica de caducidad. Lo anterior se justifica dado que, no obstante que ambos supuestos podrían sujetar la actuación de las autoridades a plazos específicos, tal y como lo propone la quejosa; lo cierto es que la existencia o no de la caducidad de facultades de las autoridades administrativas no constituye un elemento normativo que pueda convalidar o no la falta de plazo en un procedimiento susceptible de culminar con la privación o afectación de derechos a la luz de la garantía de seguridad jurídica, dado que éstos no revisten una función equivalente; lo que de suyo imposibilita su análisis en forma conjunta, pues la falta de certidumbre jurídica podría actualizarse por la sola omisión de previsión de plazo para resolver sobre la imposición de la multa, desde luego siempre que sea un elemento preponderante en el actuar administrativo y que pudiera conllevar una arbitrariedad. Cobra aplicación al caso, por las razones que la sustentan, la tesis 1a. LI/2009, emitida por la Primera Sala de nuestro Máximo Tribunal, localizable en la página 575 del Tomo XXIX, abril de 2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto señalan lo siguiente: ‘AUTORIDADES ADUANERAS. LA CADUCIDAD DE SUS FACULTADES Y EL PLAZO DELIMITADOR PARA LA SUSTANCIACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO EN LA MATERIA DE SU COMPETENCIA, NO TIENEN UNA FUNCIÓN EQUIVALENTE DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SEGURIDAD JURÍDICA.’ (setranscribe). Sentadas las premisas anteriores, a efecto de dilucidar el tópico propuesto, se estima pertinente explicitar el postulado constitucional que se dice infringido respecto al principio de seguridad jurídica y que se encuentra previsto en el artículo 16 constitucional que, en su parte conducente, refiere lo siguiente: ‘Artículo 16.’ (se transcribe). La garantía de seguridad jurídica que contempla el aludido precepto constitucional, en cuanto a los ordenamientos legales, busca que la estructura del ordenamiento sea correcta y que también lo sea su funcionamiento y, además, exige que se pueda garantizar el cumplimiento generalizado de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico a los particulares, así como la regularidad de la actuación de las autoridades. Ahora bien, la garantía de seguridad jurídica no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que ésta debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre el particular, la autoridad no incurra en arbitrariedades. Lo que significa que existan trámites o relaciones que por su simplicidad, sencillez o irrelevancia no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo, lo cual se justifica dada la ociosidad que conllevaría que la ley detallara en extremo un procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla pero suficiente para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el contribuyente y las facultades y obligaciones que sobre el particular tiene la autoridad hacendaria. Sin embargo, habrá casos en que se constriña al legislador a regular ciertos elementos mínimos que permitan la consecución de dos objetivos primordiales: 1) la posibilidad de que el gobernado sujeto a dicho procedimiento pueda hacer valer sus derechos; y, 2) que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. Cobra aplicación al caso, la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, emitida por la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, localizable en la página 351 del Tomo XXIV, octubre de 2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto señalan lo siguiente: ‘GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.’ (se transcribe). Por tanto, un procedimiento será constitucional, desde la perspectiva de la garantía de seguridad jurídica, si su regulación (sin importar el grado de detalle de la regulación normativa efectivamente establecida) logra establecer un mecanismo por el cual, por un lado, el particular pueda hacer valer sus derechos, otorgándole la vía necesaria para ello y, por el otro, se impida que la autoridad actúe de manera arbitraria, estableciendo un marco claro de las facultades y obligaciones que le corresponden. Es importante señalar que esta interpretación respecto al artículo 16 de la Constitución Federal, ha sido efectuada por la Suprema Corte en los casos en los que se ha analizado la regularidad constitucional de los plazos de los procedimientos susceptibles de culminar con la privación o afectación de derechos de los particulares; pues ha considerado que las etapas y plazos que dividen y ordenan un procedimiento deben acotarse a un tiempo prudente para lograr el objetivo pretendido con ellos pues, de no ser así, se otorgarían facultades omnímodas a las autoridades, cuya actuación se tornaría arbitraria. Lo anterior, se evidencia de la tesis 1a. LXXXVII/2005, emitida por la Primera Sala de nuestro Máximo Tribunal, localizable en la página 301 del Tomo XXII, agosto de 2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto señalan lo siguiente: ‘PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 50 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIGENTE HASTA 2003, AL NO SEÑALAR UN LÍMITE PARA LA DURACIÓN DEL QUE SE PRACTIQUE A DETERMINADOS GRUPOS DE CONTRIBUYENTES, VIOLA EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Es decir, los plazos deben cumplir con la función de delimitar la extensión temporal de los procedimientos (en los que las autoridades despliegan y ejerzan facultades) sobre la base de un criterio informador y prudente que debe desarrollar e individualizar el legislador, bajo la base racional que permita lograr el objetivo pretendido con ellos. En esas condiciones, es claro que esa restricción temporal efectuada por el legislador logrará impedir que la autoridad actúe con arbitrariedad, pues ésta no podrá determinar la extensión temporal de su actuación con base en cualquier criterio que le indique el límite temporal que más le convenga, sino que deberá respetar el plazo establecido legalmente. Cobra aplicación al caso, por identidad de razón, la jurisprudencia 1a./J. 40/2009, emitida por la Primera Sala de nuestro Máximo Tribunal, localizable en la página 290 del Tomo XXIX, abril de 2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto señalan lo siguiente: ‘FACULTADES DE COMPROBACIÓN SOBRE MERCANCÍAS DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO CIERTO PARA QUE LA AUTORIDAD EMITA Y NOTIFIQUE EL ACTA DE OMISIONES O IRREGULARIDADES, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.’ (se transcribe). Es importante señalar que en un Estado de derecho no es permisible la arbitrariedad, pues hacerlo implicaría concederle a la autoridad administrativa facultades absolutas en sus actuaciones y con ello limitar las sanciones que le coligen en caso de emitir una resolución fuera del plazo prudente que legitime su actuar, toda vez que la autoridad no es libre de hacer o decidir en cuanto a las formalidades de los actos, por lo contrario, está obligada a obedecer la norma, pues de contravenirla, se haría merecedora a las consecuencias legales que ésta prevea o a la salvaguarda constitucional cuando se estime infringida. En atención a lo antes expuesto, es por lo que se estima, tal y como lo refiere la parte quejosa, que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros contraviene la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, al no prever plazo alguno que sujete la actuación de la autoridad administrativa para la emisión de la resolución en la que se defina la procedencia o no en la imposición de las multas que se apliquen, por contravención a las disposiciones del ordenamie

to antes aludido, pues esa falta de previsión origina la arbitrariedad, al quedar supeditado el particular a la determinación unilateral de la autoridad respecto al plazo que estime pertinente para definir la situación jurídica de aquél, con relación a la viabilidad en la imposición de esas sanciones. Para evidenciar lo anterior, se estima pertinente la cita del numeral controvertido, en los términos siguientes: ‘Artículo 96.’ (se transcribe). Como se advierte del análisis al precepto citado, se supedita la actuación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, a que previamente a imponer la multa que corresponda, deberá oír a la institución financiera presuntamente infractora, dentro del plazo que fije ésta y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles; hecho lo cual, se puede inferir, deberá emitir la resolución correspondiente, en la que para imponer la multa respectiva, tendrá que tomar en cuenta las condiciones económicas del infractor, la gravedad de la falta cometida, así como la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esta ley. Es importante señalar que la facultad que tiene la aludida comisión para imponer sanciones -multas- deriva del artículo 93 del aludido ordenamiento legal, en el cual se establece su actualización por virtud del incumplimiento o contravención que se efectúe a las disposiciones previstas en ese cuerpo normativo. Además, es de precisar que el procedimiento de imposición de sanciones puede tener su génesis en un diverso procedimiento, tal y como aconteció en el caso, pues la multa impuesta a la quejosa derivó del incumplimiento a un requerimiento efectuado en el procedimiento conciliador que se ventiló ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, como lo fue la falta de rendición del informe adicional que se solicitó a la parte quejosa en la audiencia de conciliación de veintitrés de agosto de dos mil siete, lo que provocó que con su actuar omisivo, al parecer de la autoridad tercero perjudicada, contraviniera lo dispuesto por el artículo 68, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. En esas condiciones, es claro que el procedimiento previsto en el numeral en cuestión ni ningún otro de los que conforman ese ordenamiento prevén plazo alguno específico para que una vez que se hubiera otorgado la garantía de audiencia a la institución financiera, presuntamente infractora, se emita la resolución correspondiente que imponga o desestime la multa por virtud de las imputaciones efectuadas con motivo de la transgresión a las disposiciones del aludido ordenamiento. Tal circunstancia permite que la autoridad actúe con arbitrariedad, al escoger, bajo el criterio que más le convenga, el momento en el cual desplegar sus facultades de imposición de sanciones, pudiendo apartarse de aquel que mejor dé cuenta de los objetivos que contempla la propia ley. Cabe puntualizar, que se estima relevante la falta de plazo que especifique el límite temporal para la imposición de sanciones, pues éste será el elemento objetivo y racional que sujetará el actuar de la autoridad en la emisión de un acto que trascienda en la esfera jurídica de un particular; además, no puede quedar al arbitrio de la autoridad o a capricho de ésta, la definición del estatus o situación jurídica del presunto infractor, so pena que por esa incertidumbre éste resienta en su perjuicio un estado continuado de zozobra. Ahora bien, es pertinente puntualizar que no le resta eficacia a la posición antes asumida, el hecho de que en ocasiones la falta de un plazo específico para un determinado procedimiento no generará en automático la inconstitucionalidad de la norma, pues, como lo ha determinado la Primera Sala de nuestro más Alto Tribunal, el legislador en un mismo ordenamiento puede establecer un plazo que sea común a un conjunto de procesos o actos, sin tener que relacionar en todo momento uno en específico para cada procedimiento que exista en ese mismo orden. Sin embargo, en el caso no se actualiza la hipótesis de excepción referida, dado que del análisis minucioso efectuado a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no se advierte que prevea un plazo común al que se deba ceñir la actuación de la aludida comisión; al contrario, la imprevisión del legislador fue tal, que optó por dotar de peculiaridades específicas a cada uno de los procedimientos que establece, tal y como acontece con la norma que se examina. Cobra aplicación al caso, la tesis 1a. XXXVII/2008, emitida por la Primera Sala de nuestro Alto Tribunal, localizable en la página 359 del Tomo XXVII, abril de 2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto señalan lo siguiente: ‘INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS. EL ARTÍCULO 138 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.’ (se transcribe). Además, debe señalarse que este Tribunal Colegiado no pasa por alto las posiciones que ha asumido la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, en diversos criterios jurisprudenciales, respecto a que una hipótesis normativa no contravenía el principio de seguridad jurídica previsto en nuestra Carta Fundamental, por el hecho de no fijar un plazo que constriña a la autoridad a actuar en determinado sentido, dado que éste se sustituye con el límite temporal que impone la caducidad de las facultades de las autoridades que, por ejemplo, contempla el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación. Ello se estima, pues si bien podría modificar la posición que hoy se propone, lo cierto es que la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no contempla una institución que aborde los límites temporales de las facultades de las autoridades y que establezca una sanción por el no ejercicio de éstas en un periodo determinado, tal y como aconteció en los casos que fueron materia de estudio de los aludidos criterios. Para efectos de ejemplificación, se estima pertinente la cita de la jurisprudencia 2a./J. 102/2007, emitida por la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, localizable en la página 213 del Tomo XXV, junio de 2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto señalan lo siguiente: ‘ACTA DE IRREGULARIDADES. LA LEVANTADA CON MOTIVO DEL RECONOCIMIENTO ADUANERO O SEGUNDO RECONOCIMIENTO, TRATÁNDOSE DE MERCANCÍAS DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN, DEBE LLEVARSE A CABO HASTA EN TANTO SE REALICE EL ANÁLISIS RESPECTIVO.’ (se transcribe). Por otra parte, debe decirse que la aludida figura jurídica de caducidad no puede ser integrada a través de una aplicación supletoria a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros pues, como acertadamente lo refiere la parte quejosa, en el caso, no son aplicables las disposiciones que contemplan esa institución en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dada la prohibición expresa que sobre la materia financiera se establece en su numeral primero, pues la permisión de aplicación está acotada sólo a los aspectos de mejora regulatoria, ni tampoco las que sobre aquel aspecto prevé el Código Fiscal de la Federación, dado que en términos del numeral 7o. del primer ordenamiento citado, la aplicación del aludido código está limitada únicamente a los aspectos atinentes a las notificaciones. Es de señalar, que este Tribunal Colegiado estima que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, está vinculada con actividades financieras, en virtud de lo dispuesto por los artículos 1o., 2o., 4o. y 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que prevén lo siguiente: ‘Artículo 1o.’, ‘Artículo 2o.’, ‘Artículo 4o.’ y ‘Artículo 5o.’ (se transcriben). En efecto, tal y como lo informan esos numerales, de su concatenación lógica se puede desprender que la referida comisión conoce de asuntos de materia financiera, dado que tiene encomendadas la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas las que, conocidas como instituciones financieras en singular o plural, comprenden a las sociedades controladoras, instituciones de crédito, sociedades financieras de objeto limitado, sociedades de información crediticia, casas de bolsa, especialistas bursátiles, sociedades de inversión, almacenes generales de depósito, uniones de crédito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio, instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros, instituciones de fianzas, administradoras de fondos para el retiro, empresas operadoras de la base de datos nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y cualquiera otra sociedad que requiera la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de cualesquiera de las comisiones nacionales para constituirse y funcionar como tales y ofrecer un producto o servicio financiero a los usuarios; las cuales, evidentemente, tienen una función eminente financiera, inclusive, tal como su propio nombre lo indica. Además, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, fue creada -ex profeso- para la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios de los servicios financieros que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas; así como para regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública encargada de dichas funciones; el objetivo prioritario de la comisión es el de procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras, otorgando, a los primeros, elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas, y su finalidad es la de promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos; lo que de suyo implica el conocimiento y manejo de la materia financiera para desarrollar su objeto, llevar a cabo sus objetivos y cumplir con su finalidad. Por lo cual, es inconcuso que a la aludida comisión le compete, en materia financiera, la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas. En atención a todo lo anterior y por las razones apuntadas, debe estimarse que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros contraviene la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, al no prever plazo alguno que sujete la actuación de la autoridad administrativa para la emisión de la resolución en que imponga multas administrativas. En esas condiciones, lo procedente es conceder al **********, el amparo y protección de la Justicia Federal, a fin de que la Novena Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de nulidad **********, deje insubsistente la resolución dictada el cuatro de septiembre de dos mil nueve, y emita otra en la que declare la invalidez del acto impugnado, al haber sustentado la autoridad administrativa su actuar en el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros que, según se apreció, pugna con la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, al no prever un plazo específico para emitir la resolución de imposición de multa. Cabe precisar que es innecesario analizar el diverso motivo de disenso que hizo valer la parte quejosa en otra parte del concepto de violación que se ha declarado fundado, respecto a que la inconstitucionalidad del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, deriva de la omisión legislativa de prever la figura jurídica de caducidad, pues la ausencia de fijación de plazo para la imposición de la sanción se considera suficiente para la concesión del amparo, además de que en nada variaría el sentido del presente fallo que parte, precisamente, de la inconstitucionalidad advertida de ese precepto, pero por diversas consideraciones. Tampoco es el caso de efectuar el estudio de los restantes conceptos de violación que hace valer la parte quejosa, respecto a la violación procedimental que adujo en su perjuicio, dada la falta de otorgamiento expreso del plazo para poder formular ampliación de demanda; las violaciones formales que arguye en cuanto a la falta de estudio de un argumento en el que planteó omisión de cita de la competencia de dos autoridades, y que una de ellas es inexistente, dado que, finalmente, atendiendo el principio de mayor beneficio, éste ha sido colmado, ya que la declaratoria de inconstitucionalidad aquí efectuada conllevará, a su vez, a que la Sala responsable emita una nueva resolución en la que declare la invalidez del acto impugnado, al haberse transgredido en su perjuicio su garantía de seguridad jurídica. Es aplicable al caso, lajurisprudencia número tres de la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Informe 1982, P.I., página ocho, Séptima Época, cuyos rubro y texto refieren expresamente lo siguiente: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.’ (se transcribe)."

QUINTO

Para determinar si en el caso existe o no la contradicción de tesis denunciada, se estima indispensable hacer una síntesis de los aspectos más relevantes de las consideraciones en que se apoyaron los Tribunales Colegiados, cuyos criterios fueron denunciados como contradictorios:

  1. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo directo **********, el dos de febrero de dos mil once, sobreseyó en el juicio respecto de algunos actos reclamados y negó el amparo y protección de la Justicia Federal, respecto de otros.

    En primer orden, el tribunal sobreseyó en el juicio respecto de los actos reclamados por la quejosa, **********, consistentes en: 1) la aprobación de los artículos 17, fracción XXI y 19, fracción XXXVIII, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; y, 2) la promulgación y orden de expedición de la reforma al artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicada el cinco de enero de dos mil en el Diario Oficial de la Federación.

    Al respecto, señaló el órgano colegiado que al no constituir dichos actos una resolución definitiva, sino que más bien tenían relación con el proceso de creación, aprobación y publicación de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, y que aunque sirvieron como fundamento para la emisión del acto reclamado, lo cierto era que en amparo directo no es posible cuestionar la ley tildada de inconstitucional como acto destacado ni tener como autoridades responsables a aquellas que intervinieron en su proceso de creación.

    En segundo orden, explicó que en el juicio de nulidad de origen la actora demandó la nulidad de la resolución de veintisiete de agosto de dos mil diez, emitida por el director de Arbitraje y Sanciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, por la que se le impuso una multa, con fundamento en los artículos 50 Bis, fracción IV y 94, fracción VIII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y, respecto de la cual, la Sala responsable declaró la nulidad para el efecto de que la autoridad demandada emitiera una nueva en la que impusiera la multa mínima establecida en la fracción VIII del artículo 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

    Ahora bien, respecto del planteamiento de inconstitucionalidad que expuso la quejosa en su demanda de garantías, y el cual consistió en que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros es contrario a la Constitución Federal por contravenir la garantía de seguridad jurídica, al no establecer un plazo para la emisión y notificación de la resolución en la que impone una multa por contravención a las disposiciones legales de la ley, y porque tampoco contempla una consecuencia para dicha omisión, el tribunal consideró que era infundado.

    Las razones que tomó en cuenta el órgano colegiado para sostener que el concepto de violación era infundado, en esencia, son las siguientes:

    Señaló que la garantía de seguridad jurídica en los ordenamientos legales consiste en que su estructura sea correcta y que también lo sea su funcionamiento y, además, exige que se pueda garantizar el cumplimiento generalizado de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico a los particulares y, desde luego, la regularidad de la actuación de las autoridades. Además, precisó que la garantía constitucional de seguridad jurídica no se debía entender en el sentido de que la ley tiene que señalar de forma especial y específica un procedimiento regular para cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debía contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y que la autoridad no incurra en arbitrariedades.

    Tomó en cuenta que existen supuestos en que se obliga al legislador a regular ciertos elementos mínimos conocidos como formalidades esenciales del procedimiento o debido proceso legal que permitan obtener dos objetivos principales: 1) la posibilidad de que el gobernado sujeto a un procedimiento administrativo pueda hacer valer sus derechos; y, 2) que sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades.

    Explicó también que un procedimiento es constitucional desde la perspectiva de la garantía de seguridad jurídica, si su regulación (sin importar el grado de detalle de la regulación normativa efectivamente establecida) logra establecer un mecanismo suficiente, mediante el cual, por un lado, el particular pueda hacer valer sus derechos otorgándole la vía necesaria para ello y, por otro, se impida a la autoridad que actúe de manera arbitraria.

    Destacó que la interpretación efectuada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del artículo 16 constitucional -en los casos en los que se ha analizado la regularidad constitucional de los plazos de los procedimientos susceptibles de culminar con la privación o afectación de derechos de los particulares-, ha consistido en que las etapas y plazos que dividen y ordenan un procedimiento, deben acotarse a un tiempo prudente para lograr el objetivo pretendido con ellos pues, de lo contrario, se otorgarían facultades omnímodas e imprevisibles a las autoridades.

    Asimismo, explicó que en el juicio en particular le fue impuesta una multa a la quejosa (institución financiera), con fundamento en el artículo 94, fracción VIII, de la ley especial, por haber incumplido con el supuesto previsto en el artículo 50 Bis, fracción IV; es decir, por no haber dado contestación en un plazo no mayor a treinta días hábiles al escrito de reclamación presentado por el usuario.

    Luego, precisó que el motivo principal del concepto de violación radicaba en que el artículo era inconstitucional, porque no prevé término alguno dentro del cual se deba emitir y notificar la resolución que, en su caso, impusiera la sanción a que se haya hecho acreedor, pues manifestó la quejosa que transcurrieron más de ocho meses desde que la autoridad administrativa tuvo conocimiento de la irregularidad imputada y hasta la emisión de la sanción controvertida, por lo que al no existir plazo determinado para el dictado y notificación de la sanción, ni consecuencia alguna ante ello, se le dejaba en estado de inseguridad jurídica.

    Así, el Tribunal Colegiado concluyó que ni en el dispositivo señalado como inconstitucional ni en ningún otro precepto de los ordenamientos señalados, advertía plazo alguno en el que la autoridad demandada tuviera que emitir la resolución que impone una sanción, ni tampoco consecuencia alguna ante dicha omisión; sin embargo, ni la falta de mención expresa de un plazo específico ni de la consecuencia legal de cumplir con la resolución, torna las normas inconstitucionales per se, pues de una interpretación sistemática, integradora y funcional de los ordenamientos, arribó a la conclusión de que aunque no se prevea plazo para la emisión de la resolución sancionadora ni consecuencia ante dicha omisión, debía acudirse a otros ordenamientos que contemplan los principios y sanciones aplicables, a efecto de llenar este vacío legal, por lo que no se dejaba en estado de inseguridad jurídica a la institución financiera.

    Al efecto, explicó que todo orden jurídico debe ser considerado como un sistema normativo basado en los principios de unidad, plenitud y consistencia y, por ello, la debida interpretación de sus elementos debía conducir a evitar que existan lagunas, contradicciones o ineficacia de las instituciones previstas, y en cambio, se debía privilegiar y buscar conseguir los máximos de eficacia de las prescripciones del ordenamiento, así como la funcionalidad y utilidad de los fines y valores que lo informan y justifican. Así, concluyó que en las regulaciones especiales analizadas no existe plazo alguno al que deba sujetarse el dictado de la resolución que impone una sanción ni consecuencia alguna, y no obstante ello, recurriendo a la aplicación de principios y en específico al tutelado por el artículo 16 constitucional, debe buscarse un término razonable, por analogía (sic), haciendo una interpretación sistemática e integradora del orden jurídico, con el propósito de que las partes, en una reclamación de la naturaleza como la que se presenta, tengan certeza de los plazos y términos a los que se debe acudir y a las consecuencias que genera el incumplimiento de ello.

    Por tanto, el tribunal consideró que debía acudirse al plazo contenido en el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que es de cuatro meses, y respecto del cual se entiende como norma general aplicable al tiempo en que deben dictarse todos los actos administrativos de manera general, así como a las consecuencias o sanciones para el caso de no atender a esas prescripciones, lo que viene a colmar las aparentes deficiencias, porque al estipular en la fracción V, inciso d), tercer párrafo, el término dentro del cual deben emitirse los actos o resoluciones, se debe emitir dentro de dicho plazo, ya que de excederse se incurriría en ilegalidad.

    Al efecto, dijo el tribunal que la previsión legal de ese plazo (cuatro meses) era razonable, pertinente y, por ende, aplicable para que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros emitiera dentro de él, una resolución sancionadora y la notificara a la institución financiera, pues se refería a una obligación de hacer, consistente en la emisión de una determinación, lo que era equiparable a un acto administrativo sancionador que tenía que emitir la autoridad. Explicó que dicha previsión desarrollaba el principio de oportunidad y preclusión para el dictado de actos administrativos y permitía dar respuesta al propósito constitucional de seguridad, pues si la autoridad no resolvía en cuatro meses, perdería su facultad sancionadora.

    En ese orden de ideas, el tribunal concedió el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados por la quejosa, para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada, y en su lugar emitiera otra en la que declarara la invalidez del acto impugnado de nulidad.

  2. Por otro lado, el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo **********, el veintidós de abril de dos mil diez, resolvió, en esencia, con las siguientes consideraciones:

    El tribunal explicó que el control constitucional que ejercería estaría acotado únicamente respecto del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, pues advertía que del estudio armónico e integral de los conceptos de violación, evidenciaba que la quejosa pretendía demostrar que dicho precepto contraviene la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, porque no establece un plazo para la emisión de la resolución que impone una multa por contravención a las disposiciones legales de ese ordenamiento, y destacó que lo que en realidad adujo la quejosa fue que al no estar previsto un plazo en el que la autoridad administrativa ejerciera sus facultades de sanción en el procedimiento que dicho ordenamiento regula, transgredía la garantía constitucional señalada.

    Luego, puntualizó que en primer término estudiaría el planteamiento de inconstitucionalidad de la quejosa respecto del argumento fundamental, relativo a la falta de previsión de un plazo que constriña a la autoridad a emitir la resolución administrativa de imposición de sanciones, para después en caso de no prosperar ese argumento, efectuaría el estudio respectivo de la falta de previsión del ordenamiento respecto a la figura de la caducidad.

    En ese orden de ideas, el órgano colegiado estimó que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros contraviene la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, al no prever plazo alguno que sujete la actuación de la autoridad administrativa para la emisión de la resolución en la que se defina la procedencia o no en la imposición de las multas que se apliquen, por contravención a las disposiciones del mismo ordenamiento, pues esa falta de previsión origina la arbitrariedad de la autoridad, al quedar supeditado el particular a la unilateralidad de su actuación, respecto del plazo que estime pertinente para definir la situación jurídica de aquél en relación con la viabilidad en la imposición de esas multas.

    Al respecto, explicó que del contenido del precepto impugnado, se advertía que se supeditaba la actuación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, a que previamente a imponer la multa que correspondiera, deberá oír a la institución financiera presuntamente infractora dentro del plazo que fije ésta, y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles, de lo cual se podía inferir que para imponer la multa respectiva, se tendría que tomar en cuenta las condiciones económicas del infractor, la gravedad de la falta cometida y la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en la ley.

    También señaló que era importante considerar que la facultad que tenía la aludida comisión para imponer sanciones, derivaba del artículo 93 de la ley, en el que se establece su actualización por virtud del incumplimiento o contravención que se efectúe a las disposiciones previstas en dicho cuerpo normativo. Explicó también el órgano colegiado que el procedimiento de imposición de sanciones podría tener su génesis en un diverso procedimiento, tal como ocurrió en el caso particular, pues la multa impuesta a la quejosa derivó del incumplimiento a un requerimiento efectuado en el procedimiento conciliador que se ventiló ante la comisión, como lo fue la falta de rendición del informe adicional que se solicitó a la quejosa en la audiencia de conciliación, lo que provocó, con motivo de su omisión, que la tercero perjudicada contraviniera lo dispuesto en el artículo 68, fracción VI, de la ley de la materia.

    Así, concluyó que el procedimiento previsto no establece plazo alguno específico para que una vez que se hubiese otorgado la garantía de audiencia a la institución financiera, presuntamente infractora, se emitiera la resolución correspondiente que impusiera o desestimara la multa por virtud de las imputaciones efectuadas, y al efecto destacó, que esa circunstancia permitía que la autoridad actuara con arbitrariedad, al escoger, bajo el criterio que más le conviniera, el momento en el cual desplegaría sus facultades sancionadoras.

    Explicó también que estimaba relevante la falta de plazo que especificara el límite temporal para la imposición de sanciones, pues éste era el elemento objetivo y racional que sujetaría el actuar de la autoridad en la emisión de un acto que trascendiera en la esfera jurídica de un particular, además, de que no podría quedar al arbitrio de la autoridad la definición del estatus o situación jurídica del presunto infractor, so pena de que por esa incertidumbre, éste resintiera en su perjuicio un estado continuo de zozobra.

    Asimismo, destacó el tribunal que era pertinente puntualizar que no le restaba eficacia a la posición señalada, el hecho de que en ocasiones la falta de plazo específico para un determinado procedimiento no generaría en automático la inconstitucionalidad de la norma, pues tomó en cuenta que este Alto Tribunal ha considerado que el legislador en un mismo ordenamiento puede establecer un plazo que sea común a un conjunto de procesos o actos, sin tener que relacionar en todo momento uno específico para cada procedimiento que exista. Sin embargo, explicó el órgano colegiado que en el caso no se actualizaba la hipótesis de excepción referida, dado que del análisis exhaustivo a la ley no advertía que existiera un plazo al que se debiera ceñir la actuación de la comisión, sino que, por el contrario, la imprevisión del legislador fue tal, que optó por dotar de peculiaridades específicas cada uno de los procedimientos que establece la ley.

    También destacó, que no dejaba de advertir el criterio que había sostenido esta Segunda Sala en diversos asuntos, respecto de la falta de plazo en la ley que constriña a la autoridad a actuar en determinado tiempo, dado que éste se sustituía con el límite temporal que impone la caducidad de las facultades de las autoridades, tal como ocurre en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación. Agregó que destacaba lo anterior, porque si bien podría modificar la posición que proponía, lo cierto era que en la ley de la materia no se contemplaba una institución que abordara los límites temporales de las facultades de las autoridades y que estableciera una sanción por el no ejercicio de éstas en un periodo determinado.

    Asimismo, explicó el órgano colegiado que la figura jurídica de la caducidad no podía ser integrada a través de una aplicación supletoria a la Ley de Protección de Defensa al Usuario de Servicios Financieros, pues no son aplicables las disposiciones que contemplan esa institución en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dada la prohibición expresa que sobre la materia financiera se establece en su numeral primero, pues la aplicación está acotada sólo a los aspectos de mejora regulatoria, ni tampoco las que sobre el tema prevé el Código Fiscal de la Federación, en virtud de que el artículo 7o. de la ley prevé la aplicación supletoria del aludido código, pero está limitada a los aspectos que atañen a las notificaciones.

    Así, precisó también que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros está vinculada con actividades financieras, en términos de lo previsto en los artículos 1o., 2o., 4o. y 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

    Por tanto, concluyó que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros contraviene la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, al no prever plazo alguno que sujete la actuación de la autoridad administrativa para la emisión de la resolución en que imponga multas administrativas.

SEXTO

Como cuestión previa, es necesario determinar si la presente contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia.

Al respecto, de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la figura de la contradicción de tesis se presenta cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno de la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que establezca la jurisprudencia que debe prevalecer y, dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.

Al efecto, se invoca la jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, la número P./J. 72/2010, de rubro, texto y datos de publicación siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LASCUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (No. Registro: 164120. Jurisprudencia. Materia: Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7)

Ahora bien, esta Segunda Sala considera que sí existe contradicción entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados, pues, en tanto que el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no transgrede la garantía de seguridad jurídica, aun cuando no prevea plazo alguno al que deba sujetarse el dictado de la resolución que impone una sanción, ni consecuencia alguna, toda vez que hay que atender al plazo previsto en el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, esto es, al plazo de cuatro meses, porque es la norma general aplicable a todos los actos administrativos; por otro lado, el Décimo Octavo Tribunal Colegiado también en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, sí transgrede la garantía de seguridad jurídica, pues en el procedimiento administrativo que prevé dicha ley no se prevé un plazo específico para que la autoridad emita su resolución, lo que provoca que la autoridad actúe arbitrariamente al poder elegir el momento en el que quiera ejercer sus facultades para imponer sanciones, sin que resulte aplicable supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Por tanto, la contradicción de tesis radica en resolver si el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros transgrede o no la garantía de seguridad jurídica, por no establecer un plazo para que la autoridad emita la resolución sancionatoria, y si es aplicable o no el plazo previsto en el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Sin que sea óbice a lo anterior, que el Cuarto Tribunal Colegiado hubiese analizado para resolver el asunto que le fue planteado, los artículos 17, fracción XXI y 19, fracción XXXVIII, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuario de Servicios Financieros, porque el diverso órgano colegiado no emitió pronunciamiento alguno respecto de esos preceptos. Asimismo, queda fuera de la materia de la contradicción el tema de si opera o no la caducidad, en virtud de que el Décimo Octavo Tribunal Colegiado consideró innecesario analizar dicho aspecto.

En ese sentido, los temas precisados en el párrafo anterior quedan excluidos de la materia de contradicción.

Por último, es importante explicar que si bien es cierto que los juicios de nulidad, origen de las sentencias dictadas en los amparos directos que son materia de esta contradicción, provienen de circunstancias fácticas diversas, lo cierto es que ello no es limitante para resolver la contradicción planteada.

En efecto, en uno de los juicios de amparo se reclamó la sentencia dictada en el juicio de nulidad por el que la quejosa demandó una multa impuesta dentro del procedimiento de conciliación, previsto en el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (vigente en julio de dos mil ocho, fecha en que se emitió la sanción); y en el otro juicio se reclamó la sentencia de nulidad en el que se demandó la nulidad de una multa impuesta en términos del artículo 50 Bis, fracción IV, de la misma ley (vigente en agosto de dos mil diez).

Sin embargo, como ya se dijo, esa circunstancia no es relevante ni impide la configuración de la presente contradicción de tesis, toda vez que subsiste la materia respecto del tema destacado en párrafos anteriores.

Incluso, es pertinente resolver esta contradicción aun cuando los criterios divergentes de los Tribunales Colegiados deriven de amparos directos en los que se pronunciaron sobre constitucionalidad de leyes, pues aunque no sean órganos terminales en materia de constitucionalidad de leyes en ese tipo de juicios, lo cierto es que por seguridad jurídica debe resolverse el tema en cuestión.

Al efecto, se invoca la jurisprudencia de rubro, texto y datos de publicación siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEAN ERRÓNEOS, DEBE RESOLVERSE EL FONDO A FIN DE PROTEGER LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver una contradicción de tesis existente entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito aunque sean erróneos o inaplicables, pues el objetivo fundamental de ese procedimiento es terminar con la incertidumbre generada para los gobernados y los órganos jurisdiccionales por la existencia de criterios contradictorios, mediante la definición de una jurisprudencia producto de la sentencia dictada en ese procedimiento, que servirá para resolver uniformemente casos similares a los que motivaron la denuncia de contradicción, evitando que se sigan resolviendo diferente e incorrectamente, lo que permitirá preservar la unidad en la interpretación de las normas del orden jurídico nacional con la fijación de su sentido y alcance en protección de la garantía de seguridad jurídica. Además, esa definición jurídica no sería posible realizarla si se declara improcedente la contradicción suscitada respecto de tesis equivocadas o inaplicables de esos tribunales, ya que aunque se dejaran sin efecto, si no existiera pronunciamiento por declararse su improcedencia, lejos de garantizar a los gobernados y a los órganos jurisdiccionales del país la solución de otros asuntos de similar naturaleza, se generaría incertidumbre, por lo cual debe emitirse una sentencia que fije el verdadero sentido y alcance de la solución que deba darse al supuesto o problema jurídico examinado por los Tribunales Colegiados de Circuito que originó la oposición de criterios." (Registro No. 165306. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, febrero de 2010, página 6, tesis P./J. 3/2010)

SÉPTIMO

El criterio de esta Segunda Sala que debe prevalecer, es el siguiente:

En primer término, para resolver la presente contradicción es necesario tener presente el contenido de los preceptos que regulan, por un lado, el supuesto previsto en la fracción IV del artículo 50 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y, por otro, el numeral 68 de la misma ley, el cual prevé el procedimiento conciliatorio:

"Artículo 50 Bis. Cada institución financiera deberá contar con una unidad especializada que tendrá por objeto atender consultas y reclamaciones de los usuarios. Dicha unidad se sujetará a lo siguiente:

"...

IV. Deberá responder por escrito al usuario dentro de un plazo que no exceda de treinta días hábiles, contado a partir de la fecha de recepción de las consultas o reclamaciones.

(V. en dos mil ocho)

"Artículo 68. La comisión nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:

(Reformada, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"I. La comisión nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"II. La institución financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior;

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"III. En el informe señalado en la fracción anterior, la institución financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar;

(Adicionado, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la comisión nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"IV. La falta de presentación del informe, no podrá ser causa para suspender o diferir la audiencia referida y ésta deberá darse por concluida el día señalado para su celebración, salvo que por cualquier circunstancia, a juicio de la comisión nacional no pueda celebrarse en la fecha indicada, caso en el cual se deberá verificar dentro de los cinco días hábiles siguientes;

(Reformada, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"V. La falta de presentación del informe a que se refiere el párrafo anterior dará lugar a que la comisión nacional valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente, y para los efectos de la emisión del dictamen técnico en su caso a que se refiere la fracción VII siguiente;

(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 2000)

"VI. La comisión nacional cuando así lo considere o a petición del usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la institución financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la institución financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional;

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la comisión nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia comisión nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la comisión nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

(Reformado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"En el evento de que la institución financiera no asista a la junta de conciliación o las partes rechacen el arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico que contenga su opinión. Para la elaboración del dictamen, la comisión nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios.

"La comisión nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen técnico, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes, quienes deberán tomarlo en cuenta en el procedimiento respectivo.

(Adicionado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.

(Adicionado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea.

(Adicionado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"El dictamen contendrá una valoración técnico-jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como en los elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado.

(Adicionado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"La comisión contará con un término de noventa días hábiles para expedir el dictamen correspondiente. El servidor público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la comisión nacional deberá explicar al usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la comisión nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución;

"IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente ley, y

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la comisión nacional ordenará a la institución financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación, y dará aviso de ello, en su caso, a las comisiones nacionales a las que corresponda su supervisión. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución financiera, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el primer párrafo de esta fracción, se referirá a la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada.

(Adicionado, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la comisión nacional, la improcedencia de las pretensiones del usuario, ésta podrá abstenerse de ordenar el pasivo contingente o la reserva técnica.

Asimismo, se transcribe el contenido del artículo 96 de la ley, el cual fue impugnado por las quejosas en los juicios de amparo directo que son origen de las sentencias materia de la contradicción.

Artículo 96. Para poder imponer la multa que corresponda, la comisión nacional deberá oír previamente a la institución financiera presuntamente infractora, dentro del plazo que fije la propia comisión nacional y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles y tener en cuenta las condiciones económicas de la misma, la gravedad de la falta cometida, así como la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esta ley.

En segundo término, es importante destacar que esta Segunda Sala ha considerado que un procedimiento es constitucional, desde la perspectiva de la garantía de seguridad jurídica, si su regulación normativa establece un mecanismo por el que, por un lado, el particular pueda hacer valer sus derechos, otorgándole la vía necesaria para ello y, por el otro, se impida que la autoridad actúe de forma arbitraria, especificando un marco claro de las facultades y obligaciones que le corresponden. Al efecto, se invoca la siguiente tesis de rubro, texto y datos de localización siguientes:

"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente elprocedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad. (Número de registro: 174094. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 351)

Ahora bien, uno de los órganos colegiados, al resolver el juicio de amparo **********, consideró que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no es violatorio de la garantía de seguridad jurídica aunque no prevea un plazo para que la autoridad emita la resolución en la que imponga una sanción, porque se debe entender que existe el plazo de cuatro meses previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo anterior debido a que estimó que era el ordenamiento específico y vinculante sobre el tema de requisitos legales (sic), ilegalidades e ineficacias de los actos administrativos en el orden federal.

Sin embargo, esa consideración es inexacta, por las razones que a continuación se explicarán y que, desde luego, no coinciden con las consideraciones del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:

Es decir, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no es aplicable por "analogía" a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, como lo sostuvo el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y, por ello, su planteamiento carece de sustento jurídico.

Al efecto, se transcribe el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo:

"Artículo 52. La sentencia definitiva podrá:

"I.R. la validez de la resolución impugnada.

"II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.

"III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.

"IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta ley, el tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.

"En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.

"Tratándose de sanciones, cuando dicho tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.

"V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:

"a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.

"b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.

(Reformado, D.O.F. 10 de diciembre de 2010)

"c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

(Adicionado, D.O.F. 12 de junio de 2009)

"d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.

"Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme.

"Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aun cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación.

"Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido en el artículo 58 de esta ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental.

"Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto.

"Transcurrido el plazo establecido en este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

"En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.

"La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta ley."

El precepto antes transcrito consigna los posibles sentidos de la sentencia en un juicio de nulidad y, entre otros supuestos, prevé la obligación de las autoridades demandadas de cumplir con la sentencia dictada en el juicio, en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme. Lo anterior se presenta en un procedimiento contencioso administrativo, lo que evidentemente no es aplicable por "analogía" a un procedimiento de naturaleza sancionatoria con las características que reviste el citado artículo 96 de la ley; primero, porque, como ya se dijo, son procedimientos diferentes y, segundo, porque la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no prevé que se pueda aplicar por supletoriedad la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Por otro lado, aunque es correcta la consideración del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el sentido de que la figura de caducidad no puede ser integrada a través de una aplicación supletoria a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, pues en el caso no son aplicables las disposiciones que contemplan esa institución en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo cierto es que ello no conduce a declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado, por no establecer un plazo, como lo sostiene la institución financiera.

Es decir, el artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo prevé lo siguiente:

"Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte.

"El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

"Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

"Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

En relación con el precepto anterior, dijo el tribunal que es evidente la prohibición expresa que sobre la materia financiera se establece, pues la supletoriedad está acotada únicamente a los aspectos de mejora regulatoria, y tampoco es aplicable el Código Fiscal de la Federación, dado que el artículo 7o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros prevé que la aplicación está limitada sólo a los aspectos que atañen a las notificaciones.

Sin embargo, en forma alguna implica que la ausencia de un plazo para que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros emita la resolución en la que impondrá una sanción a la institución financiera, por haber incurrido en incumplimiento de haber rendido el informe que le hubiese sido requerido, implique la declaratoria de inconstitucionalidad por transgredir la garantía de seguridad jurídica, como lo sostuvo el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

En efecto, esta Segunda Sala considera que la circunstancia de que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no contemple o fije un plazo para que la autoridad dicte resolución en el procedimiento de imposición de sanciones, no viola la garantía de seguridad jurídica. Lo anterior, porque mientras la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no ejerza la facultad sancionadora, esto es, mientras no se materialice la sanción, ello no afecta a la institución financiera y tampoco afecta su esfera jurídica, porque no hay un impedimento para el ejercicio de sus derechos, es decir, si la autoridad ejerce o no la facultad sancionatoria, ello no causa ningún agravio al particular, porque éste sólo se materializa si se impone una sanción; y como el precepto tampoco establece una prohibición o limitación al ejercicio de sus derechos, es claro que la falta de señalamiento del plazo en forma alguna agravia a la institución financiera.

Lo anterior se corrobora con el criterio que ha sostenido esta Segunda Sala, en el sentido de que la garantía de seguridad jurídica está salvaguardada cuando el precepto que regula un procedimiento establece cada una de las etapas, y que contenga los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado, en este caso, la institución financiera.

En ese sentido, es claro que la multa que en su caso le sea impuesta a la institución financiera en términos del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, ya sea derivada de su omisión de presentar el informe correspondiente en el procedimiento conciliatorio previsto en el artículo 68 de la ley, o bien, el informe requerido conforme al 50 Bis, fracción IV, del mismo ordenamiento, sin que el precepto contenga un plazo determinado en el que la comisión deba aplicar la multa, no transgrede la garantía de seguridad jurídica de las instituciones financieras.

Lo anterior porque, como ya se dijo, la imposición de la sanción dentro del procedimiento de conciliación, no impide el ejercicio de algún derecho al particular, ni restringe la esfera jurídica de la quejosa, pues el procedimiento puede continuar su marcha, sin perjuicio de que la autoridad determine ejercer o no su facultad sancionatoria.

Al efecto, es importante destacar las etapas previstas en el artículo 68 de la ley, que regula el procedimiento conciliatorio y que consisten en:

  1. La comisión nacional debe agotar un procedimiento de conciliación regulado conforme a algunas reglas.

  2. Primero cita a las partes a una audiencia de conciliación dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de que se recibe la reclamación.

  3. La institución financiera debe rendir por escrito un informe que puede presentar con anterioridad o en el momento de la audiencia de conciliación.

  4. El informe que rinda la institución financiera debe responder de manera razonada todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, de lo contrario se tiene por no presentado.

  5. La falta de presentación del informe no es causa para suspender o diferir la audiencia y dará lugar a que la comisión valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente.

  6. En la audiencia constitucional se exhorta a las partes para que concilien sus intereses, si las partes no concilian, la comisión las invitará para que de común acuerdo la designen como árbitro para resolver la controversia, quedando a elección de ellas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho.

  7. En caso de que decidan no someterse al arbitraje, dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes.

  8. Si a juicio de la comisión tiene elementos que le permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico, a efecto de que lo puedan hacer valer ante los tribunales competentes, quienes deberán tomarlo en cuenta en el procedimiento respectivo.

  9. De la solicitud se hace del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte elementos y pruebas que estime convenientes dentro de un plazo de diez días hábiles.

  10. Si la institución financiera no hace manifestación alguna, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea.

  11. La comisión cuenta con un término de noventa días para emitir el dictamen correspondiente.

  12. Si las partes llegan a un acuerdo para la resolución de la reclamación, se hará constar en el acta circunstanciada correspondiente. El convenio que firmen las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución.

Luego, por otro lado, el artículo 96 de la ley establece que para poder imponer la multa a la institución financiera por la omisión de rendir el informe correspondiente, la comisión debe oír previamente a la institución financiera presuntamente infractora, dentro de un plazo que no podrá ser inferior a cinco días, y que deberá de tomar en cuenta las condiciones económicas de la institución, la gravedad de la falta cometida, así como la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esta ley.

Es decir, el procedimiento previsto en el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se continúa independientemente de que la institución financiera presente o no su informe, lo que significa que la aplicación de la multa es una cuestión accesoria al procedimiento, y ello se traduce que la institución financiera cuenta con los elementos necesarios para hacer valer sus derechos.

Además, del propio precepto 96 invocado, se desprende que la autoridad no podría incurrir en arbitrariedades, toda vez que tiene la obligación, antes de imponer la multa a la institución financiera, de oírla y de tomar en cuenta las condiciones de la misma, lo que significa que la autoridad respeta la garantía de audiencia porque le da la oportunidad, antes de imponer la multa, de formular las consideraciones que estime pertinentes, de ahí, se reitera, que cuenta con los elementos mínimos para hacer valer sus derechos.

Por las razones antes apuntadas, es que se considera que no es correcta la consideración del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el sentido de que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros transgrede la garantía de seguridad jurídica por no prever plazo alguno para que la autoridad emita la resolución por la que imponga una multa.

Lo anterior, porque el procedimiento no depende ni en su preparación o continuación de que se haga o no efectiva la multa a la institución financiera por no haber rendido el informe que le fue solicitado, luego, es un elemento diferente o accesorio que no incide en el procedimiento; por ende, si la autoridad determina no ejercer la sanción, no le causa agravio, y si decide hacerlo posteriormente, puede ocurrir a los medios ordinarios de defensa con lo que la garantía de seguridad jurídica queda preservada. Incluso, como ha quedado explicado, dentro del mismo procedimiento tiene su garantía de audiencia, y la sanción es algo accesorio al procedimiento.

Por último, es importante destacar que la norma cuestionada tiene por fin dotar a la autoridad de medios para hacer cumplir sus determinaciones, sancionar las infracciones y prevenir éstas, con el propósito de preservar la correcta prestación de los servicios financieros, por lo que la multa no tiende a ser arbitraria o ajena al procedimiento.

Por consiguiente, el criterio que en lo sucesivo deberá regir, con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, es el sustentado por esta Segunda Sala, que a continuación se redactará con el rubro y textos siguientes:

PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 96 DE LA LEY RELATIVA NO TRANSGREDE EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, de rubro: "GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.", sostuvo que dicha garantía no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial un procedimiento para regular cada una de las relaciones entabladas entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que la autoridad no incurra en arbitrariedades. En ese sentido, la circunstancia de que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que faculta a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros para imponer multas, no establezca el plazo para que pueda ejercer esa facultad, no transgrede el derecho a la seguridad jurídica, pues en tanto la autoridad no ejerza su facultad sancionatoria, el particular no resiente perjuicio alguno en su esfera jurídica ni se obstaculiza el procedimiento relativo.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

PRIMERO

Sí existe contradicción de criterios entre los sustentados por el Cuarto Tribunal Colegiado y el Décimo Octavo Tribunal Colegiado, ambos de la Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO

Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que sustenta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, precisado en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de la presente resolución al Cuarto y Décimo Octavo Tribunales Colegiados, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito; remítase la tesis de jurisprudencia al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito para los efectos legales conducentes y a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asuntoconcluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros S.S.A.A., M.B.L.R., L.M.A.M. y S.A.V.H., presidente de esta Segunda Sala. El Ministro J.F.F.G.S. votó en contra. Fue ponente el M.S.S.A.A..

En términos de los dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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