de Suprema Corte de Justicia,

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo mes y año, en virtud de que se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito al resolver asuntos en materia administrativa, que es una de las materias de especialización de esta Segunda Sala.

La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues fue hecha por el Magistrado presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de conformidad con el artículo 197-A, párrafo primero de la Ley de Amparo.

A fin de estar en posibilidad de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es conveniente conocer las consideraciones sostenidas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias respectivas.

1. El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el veintiuno de agosto de dos mil siete el amparo directo DA. 186/2007, sostuvo, en la parte que interesa lo siguiente:

   "SEXTO. Al no prosperar los argumentos de inconstitucionalidad de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros propuestos por la sociedad quejosa, se procede ahora a analizar los argumentos de legalidad hechos valer por dicha impetrante de garantías.

   "En torno a ello, dentro del segundo concepto de violación que formula la sociedad quejosa, refiere que la Sala responsable interpretó incorrectamente lo dispuesto por el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, dado que dicho precepto no establece obligatoriedad alguna en el sentido de agotar el recurso de revisión que prevé antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, porque el término ‘podrá’ no establece dicha obligación, ya que de haber sido voluntad del legislador ordinario establecer la obligatoriedad mencionada, en lugar del referido vocablo, hubiera redactado la palabra ‘deberá’, la que sin lugar a dudas establecería la obligación de acudir previamente al recurso de revisión.

   "Para resolver sobre lo fundado o infundado del argumento en cuestión, resulta necesario citar el texto del artículo de referencia.

   "‘Artículo 99. En contra de las resoluciones de la Comisión Nacional dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de esta ley, se podrá interponer por escrito recurso de revisión.’

   "Este órgano jurisdiccional considera que el término ‘podrá’ empleado por el legislador en la redacción del precepto legal transcrito, significa la posibilidad optativa o alternativa a cargo del particular de elegir, específicamente, entre la interposición del recurso administrativo a que se refiere dicho numeral, o la promoción de la vía jurisdiccional correspondiente.

   "En efecto, el vocablo ‘podrá’, debe ser interpretado como la posibilidad que el legislador da a cargo del particular de elegir, específicamente, entre recurrir la resolución que le afecta, a través del recurso de revisión a que se refiere el precepto legal analizado, o bien acudir a la vía jurisdiccional correspondiente, pues la intención del legislador al utilizar el vocablo ‘podrá’, da cumplimiento al imperativo constitucional, de legítima defensa y garantía de audiencia al establecer para el afectado por una resolución un camino o posibilidad de solicitar la revisión de dicha resolución a su elección, dado que, como se asentó en el apartado que antecede, los pronunciamientos realizados en los recursos administrativos, son actos de naturaleza administrativa, en tanto que el órgano que los tramita y resuelve no realiza una verdadera función jurisdiccional, pues se trata de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano imparcial e independiente del que emite el acto.

   "Es decir, se da la oportunidad al particular de que en caso de que no esté de acuerdo con la resolución apoyada en la ley del acto puede elegir entre recurrir la resolución a través del recurso administrativo correspondiente, o bien acudir directamente al juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación y obviar la tramitación del recurso administrativo procedente.

   "Lo anterior es así, puesto que, como bien lo refiere la quejosa, de haber sido voluntad del legislador ordinario establecer la obligatoriedad mencionada, en lugar del vocablo ‘podrá’, hubiera redactado la palabra ‘deberá’, la que sin lugar a dudas establecería la obligación de agotar el recurso de revisión.

   "En efecto, el vocablo ‘podrá’ (inflexión del verbo poder) significa según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, en su vigésima segunda edición, página mil setecientos noventa y uno, ‘tener expedita la facultad o potencia de hacer una cosa. Tener facilidad, tiempo o lugar de hacer algo’, significados que difieren absolutamente con el término ‘deber’, que significa, según el diccionario de referencia en su página setecientos veintinueve, ‘Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.’

   "De tal manera que, semánticamente, ambos términos no tienen equivalente entre sí, menos aún posibilidad de sinonimia, por lo que no es dable el interpretar la voz ‘podrá’ como obligación de agotar la interposición del recurso de revisión previo a promover un juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, circunstancia que permite concluir que la persona afectada por las resoluciones dictadas con fundamento en la ley de la materia, ‘podrá’, a su elección, interponerlo con apoyo en el propio ordenamiento legal, o bien acudir directamente a la vía jurisdiccional correspondiente.

   "Lo anterior con apoyo en la tesis que a continuación se cita:

   "‘INTERPRETACIÓN DE LA LEY. SI SU TEXTO ES OSCURO O INCOMPLETO Y NO BASTA EL EXAMEN GRAMATICAL, EL JUZGADOR PODRÁ UTILIZAR EL MÉTODO QUE CONFORME A SU CRITERIO SEA EL MÁS ADECUADO PARA RESOLVER EL CASO CONCRETO.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

   "De ahí que, contrario a lo resuelto por la S.F. responsable, se estima que la sociedad actora aquí quejosa, no estaba obligada a agotar el recurso de revisión previsto en el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, previo a acudir al juicio de nulidad, y por ello es fundado el concepto de violación que nos ocupa.

   "En las relatadas consideraciones, ante lo fundado del concepto de violación de referencia, lo procedente es conceder el amparo solicitado por la quejosa, para el efecto de que la Sala responsable deje sin efectos la resolución reclamada y emita otra bajo los lineamientos establecidos en este fallo, sin dejar de observar lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación.

   "Finalmente, cabe mencionar que no se desconoce el criterio jurídico sustentado por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicado en la página 1739 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, Novena Época, cuyo rubro y texto dicen lo siguiente:

   "‘JUICIO DE NULIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DICTE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF) FUERA DEL PROCEDIMIENTO ARBITRAL, POR NO AGOTAR PREVIAMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN CORRESPONDIENTE.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

   Sin embargo, por las razones expuestas en los párrafos que preceden, dicho criterio no es compartido por este Quinto Tribunal Colegiado ...

2. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el veintiuno de abril de dos mil cuatro el amparo directo DA. 877/2004, señaló lo siguiente:

   "SEXTO. El concepto de violación es infundado

   "En su único concepto de violación la quejosa aduce en esencia, que la Sala responsable violó en su perjuicio las garantías consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, al sobreseer en el juicio de nulidad relativo, pues si bien el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, prevé que en contra de los actos que dicte la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, ‘... se podrá interponer por escrito recurso de revisión ...’, el término ‘podrá’ no lo utilizó el legislador en el sentido de que sea obligatorio para una institución perteneciente al sistema financiero mexicano interponer el medio de defensa en comento, sino como la opción a favor de los interesados afectados por actos y resoluciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de la ley en cita, para impugnar éstos mediante el citado recurso o bien intentar la vía jurisdiccional que corresponda, y como la referida Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no establece que tenga que agotarse forzosamente algún recurso antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, entonces debió desestimarse por infundada la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad demandada; sin que obste a lo anterior el hecho de que la materia financiera se encuentra excluida de la aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y que por ello no sea aplicable al caso el recurso de revisión previsto por el artículo 83 de dicha ley, el cual sí es optativo, pues la Sala del conocimiento omitió considerar que el recurso de revisión establecido por el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, dispone para el otorgamiento de la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada, limitaciones y mayores requisitos a los previstos por el artículo 208 bis del Código Fiscal de la Federación; asimismo, señala que es aplicable al caso la tesis emitida por este tribunal, de rubro: ‘MULTAS IMPUESTAS POR LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO SI ANTES NO SE AGOTARON LOS MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS PROCEDENTES.’

   "No asiste razón a la impetrante de garantías en los aspectos anteriores, ya que la Sala correctamente determinó que tomando en cuenta que los artículos 99, 100, 101, 102 y 104 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establecen la procedencia del recurso administrativo que debe interponerse en contra de las resoluciones que dicte la comisión, fuera del procedimiento arbitral, como aconteció en la especie, procede el recurso establecido en dicha ley, el cual en términos del artículo 99 no puede ser interpretado como ‘optativo’, pues si bien en la fecha de emisión de la resolución ya se había reformado la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dicha reforma no es aplicable al caso en estudio, ya que expresamente excluye a la materia financiera, es decir, a los actos emitidos por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, y como en el caso la parte actora no hizo valer el recurso en comento, debe considerase que consintió el acto administrativo y, por tanto, se actualiza la causal de improcedencia y sobreseimiento prevista en la fracción IV del artículo 202, en relación con la fracción II del numeral 203 del Código Fiscal de la Federación.

   "Ahora bien, para una mejor comprensión del asunto, es necesario transcribir el contenido del artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que es del tenor siguiente:

   "‘Artículo 99. En contra de las resoluciones de la Comisión Nacional dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de esta ley, se podrá interponer por escrito recurso de revisión.’

   "Efectivamente, del numeral transcrito con antelación se concluye que en contra de las resoluciones dictadas por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, fuera del procedimiento arbitral, se podrá interponer el recurso de revisión; sin embargo, contrariamente a lo aducido por la inconforme, el término ‘podrá’ no debe entenderse en el sentido potestativo, sino en el de conveniencia, esto es, facultad a favor del interesado para que decida si estima que resiente perjuicio en su esfera jurídica aun ante los argumentos y apoyo legal en que se haya basado la comisión para sostener su resolución y, de ser el caso, esté en aptitud de controvertir tales motivos y fundamentos vía recurso de revisión, de manera que no puede admitirse como opcional tal recurso y que por ello el agraviado pueda acudir directamente al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues esa de ninguna manera fue la intención del legislador.

   "Por otra parte, también es infundado el argumento relativo a que el recurso de revisión establecido por el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, dispone para el otorgamiento de la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada, mayores limitaciones y requisitos a los previstos por el artículo 208 bis del Código Fiscal de la Federación, y por ello sea aplicable el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que sí es optativo.

   "En efecto, la excepción al principio de definitividad que regula la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, relativa a que el gobernado no se encuentra obligado a agotar previamente las instancias que puedan modificar, revocar o anular el acto de autoridad que estime violenta su esfera de derechos, cuando para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado se exigen mayores requisitos que los establecidos en la Ley de Amparo en su artículo 124, no puede surtirse para la procedencia del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues ese supuesto sólo es aplicable en el juicio de garantías, de ahí lo infundado del presente motivo de inconformidad.

   "Sin embargo, cabe señalar que si bien el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece la opción de impugnar los actos que se rigen por tal ordenamiento a través del recurso de revisión en sede administrativa o mediante el juicio seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo cierto es que la propia Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, prevé el recurso de revisión en su artículo 99, de manera que es éste último el que debe aplicarse en la especie y no aquél.

   "No inadvierte este órgano colegiado el contenido de la tesis aludida por la quejosa, que por cierto fue emitida por el propio tribunal; sin embargo, tal criterio no es aplicable en el caso concreto, ya que va encaminado a establecer que es improcedente el juicio de amparo indirecto si no se agotan previamente los medios ordinarios, y no sobre la obligatoriedad del recurso de revisión de referencia, aun cuando se haya mencionado incidentalmente; lo anterior se confirma con la ejecutoria dictada en el amparo en revisión número 1677/2003, de la cual surgió dicha tesis, en la que se establece, en lo conducente, que: (se transcribe).

   En las relatadas condiciones al resultar infundado el concepto de violación hecho valer, lo procedente es negar el amparo ...

   De lo anterior deriva la tesis I.7o.A.294 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, julio de 2004, página 1739, que dice:

   "JUICIO DE NULIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DICTE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF) FUERA DEL PROCEDIMIENTO ARBITRAL, POR NO AGOTAR PREVIAMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN CORRESPONDIENTE. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 202, fracción VI, del Código Fiscal de la Federación resulta improcedente el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, cuando se interponga en contra de actos que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa. Por tanto, si se promueve juicio contencioso administrativo ante el referido tribunal en contra de una resolución de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), dictada fuera del procedimiento arbitral, sin agotar previamente el recurso de revisión a que alude el artículo 99 de la ley que la rige, el juicio de nulidad es improcedente en razón de que el término podrá, establecido en este numeral, no debe entenderse como ‘optativo’, sino como una facultad a favor del interesado para combatir a través de la revisión la validez de la resolución emitida por la comisión en caso de sentirse afectado en sus intereses jurídicos."

Como cuestión previa debe determinarse si la contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, Novena Época, página 76, que dice en su rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.", en relación con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, a saber:

1. que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;

2. que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y

3. que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Tales requisitos se cumplen en el caso, en virtud de que ambos Tribunales Colegiados de Circuito examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adoptaron criterios discrepantes en las consideraciones que sustentan las ejecutorias reproducidas con antelación.

En efecto, los cuerpos colegiados se pronunciaron respecto del recurso de revisión previsto en el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y, específicamente, en cuanto al significado del término "podrá" referido en el texto de dicha disposición, derivando de ello conclusiones diametralmente distintas y adversas.

Así, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que la palabra "podrá" significa posibilidad optativa o alternativa a cargo del particular de elegir entre la interposición del recurso administrativo o la promoción del juicio de nulidad, es decir, el particular tiene la oportunidad de elegir entre recurrir la resolución administrativa mediante el recurso de revisión o bien a través del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ello es así, puesto que de haber sido voluntad del legislador establecer la obligatoriedad del mencionado recurso, hubiera usado la palabra "deberá". Entonces, la sociedad actora no estaba obligada a agotar el recurso de revisión previsto en el artículo 99 de la ley indicada, previo a acudir al juicio de nulidad.

El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en cambio, sostuvo que la procedencia del recurso de revisión establecido en el referido precepto no puede ser "optativo", ya que el término "podrá" no debe entenderse en el sentido potestativo, de manera que no puede admitirse como opcional tal recurso y que por ello puede acudirse directamente al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues esa no fue la intención del legislador.

Como se aprecia, los órganos colegiados concluyeron exactamente lo contrario uno de otro, ya que el primero estimó que el recurso de revisión previsto en el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros es optativo para el particular, quien puede hacerlo valer o acudir al juicio de nulidad, a diferencia del otro tribunal, el cual sostuvo que el recurso indicado no es opcional sino de observancia obligatoria antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Luego, no hay duda de que sí existe la contradicción de criterios denunciada, cuya materia radica en determinar si el recurso de revisión regulado en el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros es opcional o de observancia obligatoria previo al juicio de nulidad.

Antes de entrar en materia, es necesario aclarar que el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros examinado por los Tribunales Colegiados de Circuito corresponde a un texto ya reformado por el legislador ordinario, como se verá a continuación.

En lo que atañe al asunto del conocimiento del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se desprende de la ejecutoria respectiva que aun cuando no se precisaron los datos de la vigencia del precepto analizado, se transcribió la disposición, cuya letra dice:

Artículo 99. En contra de las resoluciones de la Comisión Nacional dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de esta ley, se podrá interponer por escrito recurso de revisión.

El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por su parte, hizo mención de la resolución administrativa impugnada, contenida en el oficio CONDUSEF/VJ/DGCA/1385/2002 de fecha veinte de agosto de dos mil dos, dictado en el expediente administrativo número DGQCA/BCO/4542/2000, emitido por el director general de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, pero además, también reprodujo la norma, que señala:

Artículo 99. En contra de las resoluciones de la Comisión Nacional dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de esta ley, se podrá interponer por escrito recurso de revisión.

Como se ve, los dos cuerpos colegiados estudiaron la misma disposición, que estuvo vigente hasta su reforma en sus dos párrafos, como se advierte de la siguiente transcripción:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 6 de junio de 2006)

"Artículo 99. Procede el recurso de revisión contra aquéllas resoluciones dictadas fuera del procedimiento arbitral que pongan fin a un procedimiento, o bien, cuando a través de las mismas se imponga una sanción.

(Reformado, D.O.F. 7 de julio de 2005)

"La interposición del recurso de revisión será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."

A partir de tales reformas, la materia del recurso de revisión comprendió las resoluciones dictadas fuera del procedimiento arbitral que pongan fin a un procedimiento, así como las que impongan sanciones, pero sobre todo, y en lo que interesa al caso, de manera expresa el legislador dispuso que su interposición es optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Desde esta óptica, bien podría pensarse que la presente contradicción puede declararse sin materia con motivo de la reforma comentada, al estar resuelto el punto de contradicción, como lo estableció el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. LXXXII/95, de la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, octubre de 1995, página 82, que dice en su rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI EN VIRTUD DE REFORMA A LA LEY HA QUEDADO RESUELTO EL PUNTO DE CONTRADICCIÓN.", o bien, como lo determinó también esta Segunda Sala en la tesis 2a. LXXXVII/95, publicada en la misma fuente, Tomo II, septiembre de 1995, página 372, cuyo rubro dice: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. CARECE DE MATERIA LA DENUNCIA SI LA CUESTIÓN CONTROVERTIDA QUEDÓ DEFINIDA POR UNA REFORMA A LA LEY Y RESULTA MUY REMOTO QUE DE ESTABLECERSE EL CRITERIO PREVALECIENTE PUDIERA LLEGAR A APLICARSE."

Dichos criterios, sin embargo, establecen varios principios que deben tenerse en cuenta a fin de declarar sin materia una contradicción por la reforma de la norma en estudio, a saber: 1) que en virtud de la reforma quede resuelto el punto de contradicción aplicable a todos los casos, 2) que la aplicación de la disposición derogada haya acontecido con cierta antigüedad, y 3) que resulte muy remoto que se den casos en que pudiera resultar aplicable el criterio que debiera prevalecer como jurisprudencia de llegarse a definir el problema.

En la especie, empero, no operan tales reglas, puesto que, como quedó antes visto, el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros se aplicó en dos mil dos y, presumiblemente, en dos mil cinco, en los dos casos del conocimiento de los órganos colegiados, a modo tal que no es "antigua su aplicación", además de que con motivo de la reforma en comento no es totalmente seguro que queden resueltos todos los casos, de ahí que es probable que se den casos en los que sea necesario aplicar el criterio que debiera prevalecer como jurisprudencia de llegarse a definir el problema.

Expuesto lo anterior, debe ahora establecerse el criterio prevaleciente en la contradicción de tesis denunciada, cuya materia radica en determinar si el recurso de revisión previsto en el mencionado numeral hasta antes de su reforma, era optativo o de observancia obligatoria para el particular interesado, previo a la interposición del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En principio, cabe señalar que no rige en el caso la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues conforme a su artículo 1o., se excluye del ámbito de aplicación de dicho ordenamiento, a las materias de carácter fiscal (contribuciones y accesorios), responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, Ministerio Público en ejercicio de sus funciones, competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera.

Los asuntos analizados, como antes quedó visto, corresponden a la materia financiera, particularmente en relación con el recurso de revisión previsto en el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que indudablemente tiene carácter financiero, condición en la cual debe acudirse a dicha normatividad, que tiene por objeto, en términos de su artículo 1o., "la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, así como regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública encargada de dichas funciones", protección y defensa que, de acuerdo con el artículo 4o., "estará a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, con domicilio en el Distrito Federal".

La referida ley, que como lo dispone su artículo 3o., es de "orden público, interés social y de observancia en toda la República, de conformidad con los términos y condiciones que la misma establece", para cumplir su objeto establece los procedimientos de conciliación y arbitraje en el título quinto, capítulos I y II, disponiendo también en el título séptimo lo relativo a las sanciones y al recurso administrativo.

Tocante a este último, el artículo 99, vigente en el momento de dictarse las ejecutorias hoy en contradicción, establecía que respecto de las resoluciones de la Comisión Nacional dictadas fuera del procedimiento arbitral, "se podrá interponer por escrito recurso de revisión".

Ahora bien, para arribar al sentido que el legislador dio -en este caso- a la expresión "podrá" y de ahí derivar si el recurso es optativo u obligatorio para el interesado, conviene traer parte de la exposición de motivos que culminó con la publicación de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, en donde se dijo:

"Proceso legislativo: Exposición de motivos

"Cámara de Origen: Diputados

"Exposición de motivos

"México, D.F., a 19 de noviembre de 1998

"Iniciativa de diputados

"... Al respecto, el Congreso de la Unión ha expedido diversos ordenamientos que regulan la protección de los intereses del público usuario de servicios financieros. Dichos ordenamientos son la Ley de Instituciones de Crédito, en sus artículos 117 al 122; la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, en sus numerales 28 al 30 C; la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, en sus artículos 102 y 103, así como la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en la fracción X del artículo 4o.

"Si bien es cierto que las disposiciones invocadas contemplan esquemas de protección al público usuario de servicios financieros, y le proveen de mecanismos de defensa, también lo es que la falta de uniformidad en la legislación y en los procedimientos establecidos, así como la multiplicidad de autoridades y criterios involucrados, dificulta a los involucrados conseguir la finalidad que se persigue con dichas disposiciones, es decir, la protección de sus derechos e intereses.

"Las facultades que actualmente se otorgan a la administración pública federal en la materia que ahora nos ocupa, son facultades limitadas en su aspecto sancionador, por lo que, básicamente sólo puede actuar como conciliador o árbitro en la solución de conflictos. La legislación contempla de manera limitada y diversificada la protección de los intereses del público usuario de los servicios financieros, además de que los procedimientos correspondientes son planteados como vías de solución alternas a los procedimientos judiciales.

"En consecuencia, existe una clara tendencia a solucionar en los órganos jurisdiccionales los conflictos surgidos entre las entidades financieras y el público usuario de sus servicios, sin que previamente deba agotarse la etapa conciliatoria y sin que se regule de manera puntual la forma de informar, orientar, promover y proteger los derechos e intereses de los usuarios de los servicios que prestan los intermediarios financieros, procurando la equidad y la seguridad jurídica en las relaciones entre los usuarios y los intermediarios financieros.

"El mayor número, la diversidad de intermediarios y la especialización de los servicios financieros, así como la complejidad administrativa consecuente que para los usuarios representan los órganos de supervisión y vigilancia que la legislación vigente les ofrecen, plantean la conveniencia e incluso la necesidad de que el público usuario cuente con un órgano único, especializado a su vez, para proteger sus derechos e intereses y que, a través de sanciones de carácter económico, contribuya a eliminar las irregularidades que se cometen en la prestación de los servicios financieros. Asimismo, existe una notoria falta de información relacionada con los productos financieros que ofrecen los integrantes del sector, sobre todo en cuanto a los riesgos que éstos conllevan; riesgos incrementados en virtud de la inestabilidad económica mundial que repercute en el mercado nacional. Falta, además, difusión por parte de un órgano imparcial, de los diversos productos que ofrecen las entidades integrantes del sistema financiero, así como de sus características, beneficios y riesgos.

"En la situación actual, los usuarios carecen de certeza y seguridad jurídica respecto de los servicios que reciben, no sólo por la falta de información objetiva y simplificada sobre las condiciones de los servicios financieros, sino también por la falta de medidas coercitivas que propicien la equidad en las relaciones entre los usuarios y las entidades financieras. Tampoco existen estudios, análisis e investigaciones en materia de protección al usuario de servicios financieros.

"En este contexto, aparece como indispensable y urgente contar con un organismo independiente, imparcial y especializado en la solución de conflictos surgidos con motivo de la prestación de los distintos servicios financieros. No sólo se trata de crear una cultura de servicios financieros, mediante la difusión de las ventajas y desventajas de los diversos productos que ofrecen las entidades financieras, sino sobre todo a través del establecimiento de una normatividad uniforme para los procedimientos de conciliación y arbitraje para cualquier conflicto que surja en la prestación de estos servicios.

"Esto significa privilegiar una instancia distinta a la jurisdiccional, que de manera obligatoria y vinculativa para las partes concurra a la solución de los conflictos mencionados y con ello otorgue protección y seguridad jurídica al público usuario.

"Es importante destacar que no se trata de crear un mayor aparato burocrático, sino que se haría uso de los recursos presupuestales, humanos y materiales que actualmente dedican las Comisiones Nacionales supervisoras a la atención del público usuario, en virtud de las facultades legales vigentes, mismas que serían absorbidas por la comisión cuya creación se propone. De esta manera, además, las comisiones nacionales existentes podrán desempeñar con mayor eficiencia sus labores de supervisión y vigilancia, dejando las funciones de atención al público y solución de controversias al organismo especializado que se propone.

"El ordenamiento legal materia de la presente iniciativa contiene 72 artículos distribuidos en cinco títulos y tres transitorios, dedicados a regular los siguientes aspectos: ...

"... Para formular la propuesta contenida en la presente iniciativa, hemos tenido en cuenta la existencia de organismos análogos en otros países. Tal es el caso de Inglaterra, en donde los conflictos entre bancos y usuarios son resueltos mediante un procedimiento operado por el ‘Banking Ombudsman’.

"Esta instancia fue creada en enero de 1986, para atender las quejas de los usuarios de servicios bancarios. El servicio que proporciona a los quejosos es gratuito y cuenta con atribuciones ejecutivas; sus resoluciones son obligatorias para los bancos, en tanto que el quejoso, si lo desea, tiene la opción de acudir a los tribunales.

"El organismo existente en Inglaterra no atiende las quejas de todos los usuarios, ya que limita su intervención a particulares, pequeños comerciantes, sociedades, asociaciones y empresas con operaciones menores a un millón de libras. El procedimiento que el quejoso debe cumplir como prerrequisito para acudir a dicho organismo, es que previamente haya establecido su queja en el banco. Si la queja no es resuelta a través de sus unidades internas de atención a clientes, el quejoso tiene un plazo máximo de seis meses para acudir al ‘Banking Ombudsman’.

"En los Estados Unidos de América, por su parte, se cuenta con una Procuraduría de Protección al Consumidor, que tiene por principio proteger a los consumidores contra las prácticas injustas, engañosas y fraudulentas. Dicha institución aplica tanto leyes que provienen del Congreso como reglas emitidas por las diferentes comisiones nacionales, en tanto tengan por objeto la protección del consumidor. Sus atribuciones incluyen investigaciones y acciones tanto administrativas como judiciales, elaboración de normas procedimentales, etc.

"El organismo norteamericano se divide en cinco departamentos, cada uno con sus áreas específicas que son: la división de prácticas publicitarias, la división de prácticas crediticias, la división ejecutoria o de imposición de la ley, la división de prácticas de mercado, y la división de prácticas de servicios industriales. La división de prácticas crediticias aplica leyes relativas a los usuarios de los servicios financieros en el ámbito nacional tales como: prohibición de discriminación, información manejada por los burós de crédito, costos de los servicios financieros, solución de problemas en cuanto al cobro, y prácticas injustas o abusivas, entre otras ..."

La exposición de mérito pone de manifiesto la voluntad del legislador de concentrar en un solo ordenamiento un esquema de protección de los intereses del público usuario de los servicios financieros, así como privilegiar en ley los procedimientos conciliador y arbitral como vías alternas a los procedimientos judiciales, a propósito de lo cual se tuvo en cuenta la existencia de organismos análogos en otros países, siendo una de las características de que si bien sus resoluciones son obligatorias para los bancos, el quejoso, si lo desea, tiene la opción de acudir a los tribunales.

Es decir, se explica en la exposición que la intención es crear un organismo especialmente orientado a proteger el interés de los usuarios de los servicios financieros, privilegiando para ello los procedimientos conciliatorio y arbitral, a fin de otorgar con ello mayor protección y seguridad jurídica al público usuario.

Así, aun cuando la propuesta significó privilegiar una instancia distinta a la jurisdiccional, obligatoria y vinculativa para las partes, tendiente a la solución de los conflictos, ello debe entenderse sólo respecto de los procedimientos mencionados pero no en lo que atañe al recurso administrativo, pues la expresión el "quejoso, si lo desea, tiene la opción de acudir a los tribunales", revela la intención del legislador -si bien no con toda claridad- de darle al mencionado recurso un carácter opcional.

Lo anterior, aunado al significado de la palabra "podrá", usada por el legislador en el artículo 99 de la ley de la materia, que de acuerdo con el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual significa "la facultad para hacer o abstenerse. Es una potestad, una posibilidad. Implica, por tanto, la facultad o atribución otorgada a una persona para llevar a cabo un acto", conduce a concluir que -en la especie- la interposición del recurso de revisión es facultativo para el interesado y no obligatorio.

Efectivamente, de los elementos expuestos deriva la voluntad del legislador de darle al mencionado medio de defensa carácter opcional y no obligatorio previo al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, habida cuenta que los recursos representan un beneficio para los particulares y no una trampa procesal, quienes, en consecuencia, pueden optar por hacerlos valer o no, salvo que la norma diga lo contrario de forma expresa.

Luego, el recurso de revisión previsto por el legislador en relación de las resoluciones dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establecido en el artículo 99, era optativo para el interesado, el que, de así decidirlo, estaría en posibilidad de promover directamente el juicio de nulidad en contra de dichas resoluciones, sin que, por ende, el juicio de nulidad que se promoviera pudiera sobreseerse por no haberse agotado el citado medio ordinario de defensa.

El carácter opcional otorgado al indicado recurso fue reconocido expresamente por el propio legislador al reformar el precepto que lo estatuye, pues en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma del artículo 99 de la ley a estudio, expuso lo siguiente:

"Cámara de Origen: Senadores

"Exposición de motivos

"México, D.F., a 9 de diciembre de 2003.

"Iniciativa de senadores (grupo parlamentario del PRI)

"Cámara de Senadores de la LIX Legislatura del honorable Congreso de la Unión

"Presente

"... Exposición de motivos:

"En un estado de derecho es imperativo que exista un control de legalidad sobre los actos de la autoridad administrativa, a fin de que se encuentren acordes con las leyes que los rigen y permita a los particulares, cuyos intereses puedan resultar lesionados por las violaciones que a las mismas se cometan, tener una adecuada protección.

"El derecho de los particulares a la legalidad de los actos de administración, consiste en el poder que el gobernado tiene de exigir a la administración pública que se sujete en su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, lo que significa que los actos que realice dicha administración se verifiquen por los órganos competentes de acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que éstas señalen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen.

"Una manera de ejercer un control de legalidad sobre los actos de administración que permiten, a la vez, el restablecimiento de esa legalidad se ha (sic) sufrido alguna alteración indebida, es a través de los medios de defensa legalmente establecidos y al alcance de los particulares, que proporcionan a éstos la oportunidad de obtener la anulación de los actos dictados con violación a la ley aplicada o sin la aplicación de la debida. De estos medios de defensa, los que se hacen valer ante la propia autoridad administrativa, se denominan, genéricamente, recursos administrativos.

"E.M. define al recurso administrativo como ‘todo medio de defensa al alcance de los particulares, para impugnar ante la administración pública los actos y resoluciones por ella dictados en perjuicio de los propios particulares, por violación al ordenamiento aplicado o por falta de aplicación de la disposición debida’.

"Es importante el recurso administrativo, porque normalmente la ley establece que es improcedente acudir ante los organismos jurisdiccionales si en el ámbito administrativo existe algún medio de defensa que permita al gobernado obtener la anulación del acto administrativo y legal.

"Pero hay ordenamientos legales en los que se prevé algún recurso administrativo cuya redacción no es clara y da lugar a que el particular considere que no debe agotar el recurso administrativo antes de acudir a las instancias jurisdiccionales, convirtiendo el recurso administrativo en trampas procesales porque si el gobernado deja de agotar el recurso administrativo correspondiente creyendo que no es obligatorio y hace valer el juicio correspondiente, y éste se sobresee por falta de definitividad del acto administrativo, el particular queda indefenso, conculcándose en su perjuicio la garantía de seguridad jurídica que prevé el artículo 16 constitucional.

"Esto sucede con la redacción que contiene el artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que establece que en contra de las resoluciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, dictadas fuera del procedimiento arbitral y con fundamento en la ley antes referida, ‘se podrá interponer por escrito recurso de revisión’. La palabra ‘podrá’ en este artículo, da lugar a pensar que el recurso de revisión referido es de carácter optativo y el particular, lego en la materia de derecho, puede escoger entre agotar el recurso de revisión ante la comisión mencionada o agotar el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Sin embargo, el artículo 11, primero y último párrafos de la ley orgánica del tribunal referido, establecen que una resolución es definitiva en el ámbito administrativo cuando no haya recurso administrativo previo que agotar, antes de interponer el juicio contencioso administrativo; a menos que ese recurso sea de carácter optativo.

"El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito a través de una tesis ha establecido cuándo deben de considerarse los recursos administrativos optativos y cuándo obligatorios. Tal tesis dice lo siguiente:

"‘RECURSOS ADMINISTRATIVOS, CUANDO SON OPTATIVOS Y CUANDO OBLIGATORIOS.-Si el particular resulta afectado por una resolución administrativa y la Ley del acto le otorga la posibilidad de recurrirla empleando el vocablo ‘podrán’, éste no debe ser interpretado como la posibilidad optativa o alternativa a cargo del particular de elegir específicamente entre recurrir la resolución que le afecta, o bien, la no interposición del recurso, pues la intención del legislador al utilizar el vocablo ‘podrán’ sólo da cumplimiento al imperativo constitucional, de legítima defensa y garantía de audiencia al establecer para el afectado por una resolución un camino o posibilidad de solicitar ante la autoridad inmediata superior de la responsable la revisión de dicha resolución, es decir, se da la oportunidad al particular de que en caso de que no esté de acuerdo con la resolución apoyada en la Ley del acto puede elegir entre recurrir la resolución o no recurrirla, lo que traería consigo en este último supuesto el consentimiento tácito de la citada resolución, pero nunca la oportunidad para acudir directamente al juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación y obviar la tramitación del recurso administrativo procedente. Asimismo, el vocablo ‘podrán’ (inflexión del verbo poder) significa según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, en su vigésima edición, ‘tener expedita la facultad de potencia de hacer una cosa. Ser contingente o posible que suceda una cosa. Tener facilidad, tiempo o lugar de hacer una cosa’, significados que difieren absolutamente con el término ‘optar’ y ‘optativo’, que significa, según el diccionario de referencia, ‘escoger una cosa entre varias, acción de’. De tal manera que, semánticamente, ambos términos no tienen equivalente entre sí, menos aún posibilidad de sinonimia, por lo que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de Protección al Consumidor no es dable el interpretar la voz ‘podrán’ como facultad para optar o elegir entre la interposición del recurso de revisión (ante la inmediata autoridad superior de la responsable) o la posibilidad de promover un juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, circunstancia que nos permite concluir que el recurso administrativo que las personas afectadas por las resoluciones dictadas con fundamento en la ley de la materia que actualiza el mismo, ‘podrán’ interponerlo con apoyo en el propio ordenamiento legal, no siendo optativo o alternativo agotarlo, sino obligatorio y previo el juicio fiscal.

"‘Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.’

"‘RECURSOS ADMINISTRATIVOS. SU OPCIONALIDAD PARA EFECTOS DE ESTABLECER LA PROCEDENCIA DEL JUICIO FISCAL.-Si el artículo 202, fracción VI, del Código Fiscal de la Federación dispone que es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación contra los actos que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa, es claro que tal opcionalidad debe establecerse expresamente en las disposiciones que regulan el medio de defensa citado, en la inteligencia de que lo opcional no reside en la facultad misma de agotar un recurso o no, la cual, por lo demás es común a todos, porque la ley nunca constriñe al particular a combatir las resoluciones que lo perjudican, sino que dicha opcionalidad consiste en que la propia ley disponga que el afectado puede promover desde luego el juicio de anulación, o bien agotar primero el recurso correspondiente.

"Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.’

Por ello se propone la reforma al artículo 99 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros para establecer que el recurso de revisión sea optativo, para que el particular pueda escoger entre agotar el recurso de revisión o el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

El siete de julio de dos mil cinco se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma aprobada, que quedó en los siguientes términos:

"Artículo 99. En contra de las resoluciones de la comisión Nacional dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de esta ley, se podrá interponer por escrito recurso de revisión.

La interposición del recurso de revisión será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Como se aprecia, la reforma de mérito vino a precisar con toda claridad el carácter opcional del recurso de revisión en esta materia, pues su deficiente técnica legislativa había provocado confusión en perjuicio de los gobernados, aunado ello a la interpretación que los tribunales federales del Poder Judicial de la Federación habían dado a la opcionalidad u obligatoriedad de los recursos administrativos.

En este orden de ideas, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, la siguiente tesis:

RECURSO DE REVISIÓN. EL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 99 DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, ES DE CARÁCTER OPCIONAL Y NO OBLIGATORIO (LEGISLACIÓN VIGENTE DEL 18 DE ENERO DE 1999 AL 6 DE JUNIO DE 2006).-La intención del legislador de darle carácter optativo al indicado medio de defensa y no obligatorio, si bien no fue del todo clara en la norma que entró en vigor a partir de la primera fecha indicada, quedó explicada expresamente con la reforma del artículo 99, de lo cual resulta que, por voluntad legislativa en esta materia, el interesado no está constreñido a interponer el recurso de revisión en contra de las resoluciones dictadas fuera del procedimiento arbitral, con fundamento en las disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, previo al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, habida cuenta que los recursos representan un beneficio para los afectados y no una trampa procesal, quienes, en consecuencia, están en posibilidad de promover directamente el juicio de nulidad en contra de dichas resoluciones, sin que, por ende, dicho procedimiento pueda sobreseerse por no haberse agotado el citado medio ordinario de defensa.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la tesis de jurisprudencia que se sustenta en esta resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de este Alto Tribunal, para los efectos que refieren los artículos 195 y 197-B de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: M.A.G., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y presidenta M.B.L.R.. El señor M.G.D.G.P. estuvo ausente por atender comisión oficial, e hizo suyo el asunto la señora M.M.B.L.R..